论我国政府信息公开的责任承担——对建立我国政府信息公开问责机制的思考

曾宪佳 陈 丹

（扬州大学法学院，江苏扬州225000）

一、政府信息公开在我国重大的现实意义

政府信息公开指政府机关应主动或者根据相对人的申请将有关政务活动的情况和资料予以公开。具体而言，就是国家将法律规定的保密事项以外的政府行政事务和社会公共事务等，通过一定的形式向社会公开，使人民在了解政府事务真实情况的基础上，参与决策和管理，实施有效的监督[1]。信息公开作为现代公民社会的一个重要特征，一直以来备受其他国家所推崇，并得到了有效的践行。在我国，囿于历史原因和基本国情，无论是立法还是政务活动中的实务操作都处在起步阶段，导致政府信息公开在我国并没有发挥出应有的作用和影响，因而推进政府信息公开在我国依然有着重大的现实意义。

（一）保障公民的知情权，提高公民的政治参与程度。知情权是公民的基本权利之一。所谓“知情权”，就是公民对于国家的重要决策、政府的重要事务以及社会上发生的与普通公民密切相关的重大事件，有了解和知悉的权利。在我国传统的政治文化中，政治活动处在一种封闭、神秘的环境下运行。各级官员习惯被称为“父母官”，骨子里喜欢为民做主，一切决策都由他们说了算。绝大部分公民被隔离在政治实践活动之外，并没有条件和途径获得相关信息和介入政治决策活动的机会，只能被动接受。1948年《世界人权宣言》第19条规定：“人人有权享有主张和发表意见的自由；此项权利包括持有主张而不受干涉的自由，和通过任何媒介和不论国界，寻求、接受和传递消息和思想的自由。”公民知情权这一概念在我国被提出的时间较晚，民众对这一权利的实质和意义知之甚少。政府信息公开除了可以提供一些静态的政治知识，如政治体制、管理体制、运作规则、工作程序及法律法规之外的内容之外，还给公民提供了大量的生动活泼的动态政治活动信息，包括正在进行的政治决策、政治管理，正在进行的改革以及人民内容能够感觉到的利益关系的变化等[2]，这些正是确立知情权地位的本意所在。缺少知情权，对政府信息和社会动态不知晓，自然就缺乏参与社会政治活动的观念和热情，更不用提表达自己的意见和正当需求，这正是我国公民政治参与程度低下的症结所在。

（二）促进依法行政，防止行政权力滥用和腐败的产生。依法行政是我国建设法治国家的关键，而依法行政的关键又是强有力的监督。监督力量的缺失和监督手段的单一一直是制约我国依法行政的瓶颈。作为一种基础广泛而又力量强大的监督手段，公民监督的应有地位和作用一直没有被重视，加上权力运行过程中的暗箱操作、工作程序、操作细则不公开，工作运行不透明，导致我国行政权力的滥用以及权力腐败愈演愈烈，甚至已经触动广大人民群众的敏感神经和心理底线，加剧社会矛盾和社会动荡。“阳光是最好的防腐剂”，推进政府信息公开，增加政府行政的透明度，把政府活动暴露在阳光下，接受社会民众的监督，对促进政府的依法行政，防止权力滥用和权力腐败无疑是大有裨益的。

（三）提高行政决策的科学性，减少决策失误和资源浪费。政府的行政活动大都以行政决策的方式作出，而行政决策一旦作出，必然会动用社会资源以实现其目的，正确的行政决策应是综合把握各方面因素，系统衡量相关利益群体的利害关系，科学预测对社会、经济乃至生态的作用后果。近些年来，各种“烂尾”工程、“面子”工程和“短命”工程屡屡出现，不得不说是政府在行政决策阶段出现了失误或者是错误，而究其原因，是在决策过程中封闭信息、单独决策，没有集思广益，聆听各方专家的意见和底层民众的实际需求，甚至认为一些科学的建议和呼声是“捣乱”，是“图谋不轨”而加以打压，这就不可避免地导致了决策的失误和社会资源的巨大浪费。

（四）推动民主进程，促进政治体制改革。我国政治体制改革的目标是建立社会主义民主政治制度，实行政治民主化、建设社会主义政治文明。民主制度建设在我国的政治体制改革中占有相当重要的地位，而推动社会主义民主的一个重要方面就是促进社会自治，鼓励民众积极参政议政，为实现这一目标，首要的工作就是赋予民众参政议政的工具，而这一工具就是大量的政府信息，缺乏对政府信息的占有，民众根本无法同政府有着任何的互动交流，更勿论能够提出建设性的参政意见和表达自己的权利要求。可见，政府信息公开和民众对信息的全面占有对推进民主进程，建立社会主义民主政治制度有着根本性的推动作用。

综上所述，政府信息公开在我国依然有着广泛而又深远的意义，然而反观现实，我国的政府信息公开制度的建设却远远落后于社会经济建设和政治文明建设的需要，落后于广大人民群众的需要，与其应有的地位和作用相距甚远。究其原因诸多，如立法层级较低，司法制度不配套，各级政府意识不到位等，但是，笔者认为，政府信息公开的责任体系缺失，无人承担政府信息公开的责任才是其中最为重要的原因。故而，在政府信息公开中引进问责机制，在政府信息公开不真实、不充分及由此引发其他社会问题时，只有坚决对相关人员进行问责，督促其正确、积极地行使自身职权，才能保证政府信息公开制度得到贯彻、执行。

二、政府信息公开问责在我国的困境

无责任即无法律。现代意义上的“问责制”是西方民主政治的产物，其对象通常是政府公务人员，因此又称“公务员问责制”。公务员问责制的合法性是基于“政权民授”，其“责任”源自于授权过程，委托人（即公民）为代理人（即政府组织）提供资源或授权，目的在于需求代理人提供物有所值的服务或限制其作出某些行为。公务员问责制的本质在于对公共权力进行监督以及对过失权力进行责任追究，体现“责任政府”的原则，是责任政府的具体体现形式，其最终目的在于保证政府系统的正常运行，遏制权力腐败以及保障公众利益尽量不受损失或损失最小化[3]。同时，一项好的制度的施行也必然依赖于责任制度的保障，否则无异于无源之水，无根之木。政府信息公开无疑是一项提高政府工作效率和提升政府工作监督水平的先进制度，如果没有相应的责任体系予以规范保障，同样会陷入有令无行、有法不依的尴尬境地。我国的政府信息公开问责目前正遭遇着如下困境。

（一）问责依据不足。《中华人民共和国政府信息公开条例》第35条规定：“行政机关违反本条例的规定，有下列情形之一的，由监察机关、上一级行政机关责令改正；情节严重的，对行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：（一）不依法履行政府信息公开义务的；（二）不及时更新公开的政府信息内容、政府信息公开指南和政府信息公开目录的；（三）违反规定收取费用的；（四）通过其他组织、个人以有偿服务方式提供政府信息的；（五）公开不应当公开的政府信息的；（六）违反本条例规定的其他行为。”这是我国政府信息公开责任承担的唯一规定。面对千差万别的实际生活，仅仅一条规定显然不能满足实务操作的要求。

（二）问责主体不明。责任追究制度是西方政党政治的产物，其中谁来发动这个程序至关重要。谁是责任追究的主体？或者领导干部该向谁负责？目前，我国的宪政体制是，由于党管干部的原则，人大代表实行的不是专职制和常任制，在各级公共权力机构的领导干部既是党员，又是政府工作人员还是人大代表。不同的法律身份要求向不同的对象负责。按照公共行政原理，公务员要向其所在的行政机关负责，按照政党政治的要求，党员应该向其所在的政党负责，按照代议制的要求，代表应该向选民负责。而政党利益、选民利益、政府利益无论从理论还是实践来看，冲突都十分常见。到底谁是责任追究的主体，权力机关、司法机关、政府机关抑或社会公众？

（三）问责对象模糊。“中国政治是无人负责的政治”，这是康有为多年前的断言。我国目前的各级政府工作依然是领导决定，集体负责，这一体制往往造成决定的作出简单草率，责任的承担无人问津，在信息公开部门也是同样的状况，信息公开的类别、范围、方式等遵循领导的个人意志，在追究责任时却呈现出民主决定，集体负责的另一面孔。法不责众，由此造成责任无人承担，责任主体不确定，问责自然无从谈起。

（四）问责渠道单一。从《中华人民共和国政府信息公开条例》第35条中“行政机关违反本条例的规定，有下列情形之一的，由监察机关、上一级行政机关责令改正；情节严重的，对行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任”可以看出，我国目前的政府信息公开的问责渠道主要还是局限于行政机关内部的责任追究，而人大立法机关可以行使的罢免权、质询权、任免权，法院、检察院的司法监督权却很少用于问责，申请公开人作为利益相关人应享有的启动问责程序的权利理应属于问责手段的一种，但在实务中却也鲜为所见。缺乏第三种独立力量的介入，政府信息公开问责的权威性、公正性和社会效果不免会大打折扣。

三、建立政府信息公开问责机制的几点设想

（一）增加政府信息公开立法中的责任规定。立法是问责的根基，没有法律的规定，问责的权力来源、手段方式及责任后果等都失去了合法性基础。目前看来，我国的《政府信息管理条例》中，问责条款过于稀少，规定过于简单笼统，缺乏可操作性。因此，在将来的政府信息公开的立法实践中应增加有关责任追究的条文，注意进一步规范部门责任和公务员个人责任，对政府信息公开中的违法失职行为的性质、程度、后果及应承担的责任具体化，以期在问责过程中的各项工作都有法可依。

（二）界定政府信息公开的问责主体。界定问责主体，实际上是厘清由谁来问责的问题。就政府信息公开的问责来看，主要有上级行政机关的同体问责和人民代表大会和法院、检察院等的异体问责，除此之外，政府部门领导和公务员作为党员，应接受党内问责。首先，应坚持以行政机关内部的同体问责为政府信息公开问责的主要手段，因为政府部门应向上级行政机关负责，上级行政机关自然有向该部门问责的权力，而且两部门同属一个系统，对工作有相应的了解和熟知，更便于问责工作的开展；其次，要加大人大的问责力度。《中华人民共和国宪法》规定：“国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。”这表明，人民代表大会及其常委会享有对政府的质询权、特定问题的调查权以及官员的任免权。而人大因为不同于党政系统和行政系统，与问责客体的工作隶属关系和利益关联较少，因此，其问责相比于同体问责而言更加有效[4]；再次，发挥法院、检察院的司法监督职能。司法权力作为社会权力中行政权力的对等力量，在众多问责主体中理应有一席之地；最后，正确发挥党内问责机制的作用。党内问责的手段应只限于党风党纪，不可擅越边线。

（三）明确政府信息公开的问责对象。依照《政府信息公开条例》，政府信息公开的责任承担主体是“行政机关直接负责的主管人员和其他直接责任人员”，应该说这里没有把信息公开部门的最高领导纳入进去是个明显的缺陷。部门领导手握部门最高权力，对部门各项事务都有着决定权，根据权责相统一原则，多大的权力就应配置多大的责任，而且信息是否公开、公开的范围、程度、运用什么样的方式公开等往往并不是由所谓的“直接负责的主管人员”决定，而是由部门领导直接授意、决定，即使是由前者做出决定，领导也负有监督之责。所以，严格坚持领导负责制，明确信息公开部门的领导为真正的问责对象，杜绝部门集体负责，可以督促领导事实上担负起领导之责。此外，对相关直接责任人员的失职和渎职等行为也应严肃问责。

（四）拓宽政府信息公开的问责渠道。多元化的问责渠道是保证公民的利益诉求能够得到表达的工具，是保障信息公开部门被问责可能性最大化的关键。目前，我国的政府信息公开的渠道主要诉诸于行政机关内部的审查追究，异体问责的作用发挥的相对较少，因此，注重异体问责的运用，与同体问责相结合，应是建立信息公开问责体系的必由路径。在异体问责中，除了坚持人大的主动问责，法院、检察院的被动问责也不应忽视。囿于司法权力的被动性，法院、检察院不可主动提起行政机关的问责程序，这时可以借助公民提起的行政诉讼开启对信息公开部门工作的审查，对相关责任人课以相应的法律责任。检察机关作为社会公益的代表既可以接受公民的申诉向法院起诉，又可以在适当时机自身向法院提起公益诉讼，由此介入对信息公开部门的问责。另外，作为政府信息公开的受益人或申请人，公民、法人或其他组织也可以对上级行政机关提起申诉，要求上级行政机关进行问责，或直接向人民法院提起行政诉讼，借助司法程序向信息公开部门进行问责。最后，社会媒体舆论也可以掀起“问责风暴”，向政府信息部门发起舆论攻势[5]。

（五）规范问责程序。当前我国的问责程序对问责主体回避、质询答复时限、问责人员组成、罢免通过人数、问责客体申辩程序、听证程序、复议程序等都没有明确的制度规范[4]，所以应出台相应的规范，规定公民、机构、团体、人大通过什么方式、什么程序提起质询，推动问责；责任部门对群众、机构等提起的质询必须有怎样的回应；由什么机构来监督；政府部门必须在什么场合、通过什么渠道来进行回应等以便将问责事由、问责程序进行明确规定，做到问责制度化、程序化、规范化。

四、结语

政府信息公开在我国是一项具有重大实际意义和象征意义的制度，它标志着我国政府部门正在走出“法不公开，而威不可测”的误区，大步走向现代文明新型政府，对提升政府形象，改善政府服务质量，提高政府行政效率均有着莫大帮助。政府信息公开的问责机制是督促政府进行信息公开的有力工具，是公民、法人或其他组织表达自己利益诉求，维护自己正当权利的有力武器。因此，建立政府信息公开的问责机制对推进我国政府信息公开的制度化和规范化必将产生巨大的促进作用。

[1] 高小珺．政府信息公开的法制化研究[J]．辽宁大学学报：哲学社会科学版，2004，（5）．

[2] 王月霞．略论政府信息公开的路径选择[J]．山东省农业管理干部学院学报，2010，（6）．

[3] 攸笛．对完善中国官员问责制度若干问题的研究[J]．行政与法，2006，（7）．

[4] 王俊骏，杨丹璇．完善我国行政问责制的对策思考[J]．中共山西省直机关党校学报，2009，（6）．

[5] 胡伟．中国公务员问责制的现状分析及完善路径研究[D]．湘潭大学，2006，（5）．