从提供公共服务到创造公共价值：行政审批的电子治理视角

胡 琴

（中共上海市宝山区委党校，上海201901）

行政审批作为政府手中的重要职能和权力，其改革越深入，就越显示出跨部门业务协同和信息共享的重要性。从各地政府的行政审批改革实践来看，以信息化手段推动审批效能建设正如火如荼地开展。如获得2009年中国政府创新奖（入围奖）的深圳监察局“行政审批电子监察系统”，运用信息技术将核心电子监察平台与视频监控系统相结合，对行政审批进行全过程监控的系统，得到积极认可和推广运用；2010年上海提出了全面实行网上审批的目标，其中浦东新区先行先试，建设了新一代电子政府行政审批平台，即以“前台一口受理、中台集中交换、后台协同办理、多种渠道反馈、全程透明可控”为特征的电子政府行政审批平台，提高了审批效能；四川省成都市则积极打造网上政务大厅，着力推进“一窗式”并联审批；此外，浙江、福建等省也都在有序推进网上审批项目。各地政府都试图通过网络信息技术，重新建立跨越职能、不同部门界限的流线型业务活动，变以往的审批窗口“空间集中”为“网络集成”，形成一个完整的、一站式的、无缝隙的、流水线式的审批业务流程，从而推动行政审批改革向纵深发展。由此可见，信息化技术的深入应用既是审批权力运行的有效工具更成为良治契机，它使得电子治理模式呼之欲出。电子治理，不仅提供更好的公共服务，更重要的是，它将公共服务的“善治”价值理性植入到治理之中，为行政审批制度改革开辟了新的视角与途径。

一、电子治理：行政审批制度改革的新途径和新趋势

电子治理（e－governance）是近年来国际上对信息社会的来临而提出的一种先进的社会治理形态。尽管电子治理这一概念在国内学术界还未普及，但早在2004年在韩国汉城召开的第26届行政学国际会议上就以电子治理为主题，多角度探讨了它将给未来民主、行政和法律带来的机遇和挑战。今天，政府管理的信息化应用已是大势所趋，但如何应用？应用到何种程度？会有哪些结果？这之类的问题还没有答案。事实上，从上个世纪90年代开始，政府信息化中已出现大量的“管理病症”，如政府组织内部信息孤岛丛生、部门垄断公共信息、权责不对称、信息化投资效益低下等[1]2。政府信息化应用始终在低水平阶段徘徊而无法突破。但随着近年来治理理念的勃兴，政府管理形态与治理、善治理念互补相融的电子治理概念应运而生[2]，为政府管理拓展了新的视角。

电子治理是治理理念和当代网络信息技术碰撞的产物，同时伴随着21世纪公共服务的热门领域“整体政府”（Holistic Government）提出而日益引起关注。整体政府包括网络化治理、协同政府、水平化管理、跨部门协作等核心理念，强调“跨界”合作以增进公共价值，积极避免因科层制和过于专业化分工所导致的“碎片化政府”[3]2。在实践领域，新加坡2006年新电子政务战略“iGov2010”中首次提出“集成的政府”，澳大利亚、加拿大也在政府相关文件中提出“一体化政府”（Whole of Government）的概念，尽管提法各异，但其基本内涵趋同，都试图借助数字化革命，跨越组织界限、协同向公众提供信息，并智能化地向公众提供服务。

信息技术迅猛发展为打造新的管理模式提供了强劲的动力和技术手段。《发展中国家的电子治理》报告指出：“电子治理将电子技术应用到政府与公众、政府与企业的交互中以及政府内部的操作中，能提高民众的、政府的和企业的等各个层面的治理水平。”[2]“互联网将跨越组织界线之间的伙伴沟通和合作变得更好、更快、也更廉价。”[3]15电子治理不同于有限的、低风险的、试验性的信息应用初级阶段，而是要达到集成的“互联治理”阶段，将跨部门、跨机构的后台办公作业全部无缝地集成到一个系统之中，信息系统由独立运行走向互连互通和资源共享，从而实现高效治理。而更深远的意义在于，它吸收和融合了当代最前沿的公共服务思路和理念，以“善治”为公共价值目标，强调以人为中心、公民广泛参与、行政公开透明、政府与公民互动、公共部门与私营部门的合作，而成为符合数字时代的现代治理模式，对传统的政府治理模式将产生深远的影响。

关于目前方兴未艾的电子政务或者电子政府，绝大部分学者都认同电子治理将是电子政务的发展趋势。两者的区别在于，电子政务局限于行政管理和公共服务范围内的网络及信息技术的应用。而国际上所提出的电子治理目标则更为高远，即更广泛地应用于政治、社会群体相互间关系领域，如实现系统整合，部门间的合作，建立电子化社区、数字化城市，完成公众与政府间的完全电子协作，等等。当然，就目前中国的现实条件而言，一些学者也指出，电子治理可以分步骤实施，其初级阶段是利用信息与通信技术（ICT）对公共事务领域进行有效治理，推动行政管理科学化、民主化、现代化和信息化。而其高级阶段则是应用信息化理论、技术与方法对社会、政治、经济、文化等各个方面以及人类与自然的各个层面进行上下互动的管理，真正达到全面的管理变革。

二、电子治理在行政审批制度改革中的介入和功能发挥

各地政府信息化管理经过上世纪90年代集中的信息化基础建设，到目前已走到了需要整合和创新的阶段，从初期的单部门系统建设全面转向跨部门的信息共享和业务协同，从重建设、重自我服务向重深化应用、重公共服务转变。为了进一步转变政府职能，提高行政效率，引入电子治理，可大力推进行政审批的模式创新，推动审批部门和机构数字化“网络集成”，着力打破分布式的审批组织架构，将点散状的审批结构和审批模式转化为网络集中式模式，推动跨部门应用系统的互联互通、并联审批、数据信息共享和业务协同。

（一）推进流程再造，打造“一站式”电子审批服务平台

以往的审批制度改革过于强调各审批部门的职能建设，而忽略了跨部门的系统流程整合。推动电子审批，面向流程设计整体规划，建立以解决问题为目的的流程模式，能真正打造“一站式”电子审批服务。一方面，要建构统一的审批集成处理平台。如网上办事大厅、跨部门系统审批系统、行政审批事项管理系统、行政审批电子监察系统和审批资源管理与分析系统等，实现了统一的行政审批事项管理、审批信息资源发布、跨部门审批业务协同、统一的电子监察。对内依托综合平台的硬件和软件系统实现政府各审批部门横向和纵向的沟通，资源共享和子系统发展。对外则通过连接门户网站对公众提供服务，公民或企业只需要点击进入“虚拟审批大厅”，即可自动生成流程图，并知晓审批过程中各个环节所需法定时限和承诺时限，获得相关审批的“一条龙”服务。经过整合，实现了对外服务的一体化和内部协同审批的一体化。另一方面，还要实现“三网协同”。优化审批流程，做到“外网受理，内网办理，外网反馈”三网协同。对申请、受理、审核、批准等多个环节逐步实现电子化、公开化，相应流程在网上运行，在网络体系上，力求多级联动，并联审批，建成网上办件系统、效能监察系统与办件信息告知系统等，实现网上申报、网上会办、部门之间信息的网上传递、后方领导网上审批等一体化办公模式，使“一站式”电子审批服务成为可能。

（二）强化“后台整合”，推进电子审批服务便民化

以往电子政务的发展都把重点集中在前台的网络服务上，而忽略了后台系统的整合，没有后台的支持，效果大打折扣。而电子治理立足“顾客导向”，大力推动“后台整合”，按照“公众需求”和“结果”导向，推进“流程再造”。第一，集中。将一部分串行审批流程改造为并行流程，将许多原本被分开的工作压缩成一个完整的任务。打破以部门职能和分工为导向的分散型的流程模式，将分布式、点散状的审批结构和审批模式转化为网络集中式模式。第二，简化。去除审批流程不必要的官僚步骤，尽可能减少无效的或不增值的环节，并在实体审批组织架构上将“金字塔形”管理结构压扁，建立服务需求快速回应机制。第三，分类。根据不同的审批事项性质，分类编制审批目录数据库，采取不同流程和模式调整。第四，联合会审。以核心部门为牵头单位，采取“网上＋网下”相结合的联合会审，联合各审批部门协同办公，形成定期会审制度，有效提升审批效能。第五，优化。审批流程实现垂直和水平压缩，节省时间，降低成本，提高服务对象的满意度。同时持续进行流程优化，再造流程必须用于实践检验，在实践中持续修正、改善，以保证新的流程全面达成改造的预定目标。经过“后台”的重新梳理，电子审批流程简明快捷，更符合利民、便民的需求。

（三）引入电子监察和绩效考核，推动行政审批公开透明

实现协同推进行政审批电子监察系统和电子绩效考核系统。一是强化超前防范。抓住关键环节，对行政权力运行中的风险点进行排查，在流程中予以标识，在电子监察系统中作为重点进行监控。如重点关注项目规划审批、招投标、设计变更、质量监督、信访投诉等关键节点，对这些风险点的异常情况及时预警，形成“未错先察、错即能纠、究必追责、责当促行”的监察体系。二是强化动态监管和绩效考核。根据流程中的各环节的起始时间、审批行为、投诉受理、违规预警和信息比对等实际功能，对行政审批全程实施同步监督、预警纠错、绩效测评、责任追究、统计分析进行量化评估，并通过不同指标设定的分值和权重，系统给出相应的考核分数。三是建立效能投诉网络。开通“行政效能网”，按照“分级负责、归口管理”的原则，建立行政效能投诉中心，开展效能监察。公众可通过系统纵览所有在办事项、未办事项、各委、办、局工作情况、时限情况等信息。通过超前防范、动态监管、电子化考核及公众参与方式，实现事前、事中、事后的有效监管。

（四）发展“点对点”实时交互功能，拓展公民参与途径

电子治理可以通过积极发展实时交互功能，拓展公民参与的途径。一是实现公众网上申报和审批。申请资料通过网上提交，申报资料的审批结果通过网络等通讯方式发送或通知用户。二是提供双向交流渠道。提供即时通讯工具，手机短信、电子留言板、热线电话、E－mail、网上投诉、电话语音查询等多种交流工具。三是设计以“点对点”方式解决政府官员与公民沟通的问题或提供信息，并按公民需求重建流程，通过电子化信息（e－Information）和电子化咨询（e－Consultation）的发展促进公民和政府之间的互动。如土地审批中加入电子化咨询程序，把可能存在的明显问题做前期的协调化解，确保在正式受理方案的时候，这些审批文件不会出现频繁的退件现象。从办事咨询、申请提交到项目跟踪和交流答辩等审批办理全过程，都利用信息化手段，多增设公众与政府交互对话环节，实现以人为本的服务。

（五）坚持“制度＋科技”两翼并进，促进电子审批服务规范化和长效化

电子治理正处在从技术推动型向制度与科技共同推动型转变的过程中，过去那种靠投资推动和技术拉动的做法已不能有效推动电子政务向更高阶段发展了，这时就必须采取改革领先、制度变革的策略。坚持“制度＋科技”两翼并进，要出台一系列配套制度进行保障，如一些地方政府制定的《行政效能投诉受理和办理办法》、《行政机关工作人员行政效能责任追究暂行规定》、《行政审批电子监察工作管理办法》、《行政审批电子监察预警纠错办法》、《行政审批电子监察绩效评估办法》等，扩大告知承诺和并联审批的实施范围，完善部门内部审批流程，实行标准目录管理制度，并把制度通过程序固化到计算机中，使每项权力具体化、标准化、岗位化，最大限度地压缩自由裁量权，确保制度执行的刚性和严肃性。通过电子治理，实现了审批服务的规范化和长效化。

总体来看，在行政审批制度改革中，电子治理的介入，能紧扣行政审批的“关键部位”，以技术手段推进审批模式的创新，进而攻克审批改革的难关。

三、电子治理在行政审批制度改革实践中的公共价值

在这个网络时代，以电子治理的理念和思路，在行政审批制度改革中部分突破了传统的线性管理方式，协调数个审批权，采取协同行动，建构起跨部门的沟通网络，找到了实现共同管理活动的合理路径，它所体现的价值内核对审批制度改革的破题无疑有着深远的意义。

（一）重构秩序

提供整体服务，实现从职能管理到面向流程管理。传统科层制强调职能分工，各司其职、各行其道，是属于分工明确的职能管理，而由此形成的各自为政状态也是导致审批效能低下的症结所在。“政府组织很少面对来自顾客或竞争者的压力。因为对绩效没有规定后果，政府组织都是以内部为中心。”[4]256所以，在推进电子审批过程中系统而全面地做好电子审批的规划和战略，重新梳理流程，“诊断”现有流程，目光不再局限于内部专业化分工，而是面向整个审批服务流程，要求按照“公众需求”和围绕“结果”进行业务流程设计，实现“从政府视角到百姓视角”的转换。实现了业务流程在纵向、横向上的高度集成，做到不仅政府部门之间的交流畅通无阻，而且公民和企业可以流畅地与（虚拟）政府交互，高效率、高质量地获得各项公共服务。“流程的效率是组织效率的关键，只有为组织带来价值增值的流程才是有效的流程，只有将整体流程进行重组或优化，才能满足组织发展战略的需要”[5]64。从职能管理转向流程管理，管理架构和业务流程以“顾客”为目标，通过电子治理实现流程再造，把若干个管理环节、若干个流程作业加以重新整合，将业务流程“前店后厂”的运作模式改成“并联协同”的运作模式，既保证了流程运作的透明、公开，也可减少作业流程的步骤，并增进不同部门的协调，通过流程与信息的协作实现公共治理内在活力和持久生命力。

（二）全面整合

“无缝联结”后台办公作业，整合政府资源。“层级制最重要的结果就是在组织内部造成层级隔离”[6]190。信息传递不畅、资源分散、组织裂化、效率低下等问题在行政审批中屡见不鲜。审批管理的经验也表明后台办公作业必须无缝地集成到一个系统之中才能真正实现高效的治理。换言之，在服务的前台，公众获得的是“集成的服务”，即公众可以通过统一的渠道和界面获得公共服务；在服务的后台，服务的提供是跨越部门界限的，是能够协同办公的。电子治理的优势就在于打破时空界限，促进资源整合，为跨部门后台作业提供有效平台。一是在审批业务流程链条中能提高信息和数据的收集、存储、处理和传递的数量、质量和效率等。通过规范建设审批事项目录库、业务规则流程库、业务办理过程库，实现各部门的信息整合，实现各级平台的审批信息资源互动同步，实现审批信息资源的有效共享。二是电子治理能有效弥合政府组织裂化，促成部门合作，是解决分布式和集中式行政审批组织架构的有效途径。通过流程整合、行政简化、技术升级等方式克服各种物流障碍和组织障碍，消除传统管理组织形态和物质构成中强调分工所造成的部门分割和官僚主义，使信息和资源的分配和流动渐趋合理，部门之间能更好地合作。三是促进组织绩效的突破性改善。以“网络集中”的治理模式对审批的组织架构、流程管理、决策方式等进行了重新整合，消除冗余环节，优化公共服务质量，最大程度地提升组织绩效。

（三）公开透明

消除审批权力的灰色地带。审批制度改革难在打破既有的利益格局，过多过滥的审批往往存在暗箱操作的灰色地带。“对信息的相对垄断可以在很多方面转化为权力”[7]244，实现行政审批的电子网络化，公开透明运作，能消除审批权力的灰色地带，也减少渎职和腐败行为，有助于建立一个更开放、更有亲和力的公共部门。通过电子治理，打造“阳光政府”，能不断消除审批权力中的“暗箱操作”。通过网络途径，对相关行政许可项目及重点的便民项目进行梳理审查，公开行政许可事项的项目名称、办事程序、申报材料、服务承诺等信息，供群众免费查阅和下载。所有行政审批事项一经受理，立刻进入动态运行轨迹图，申请条件、审批进度和审批结果全部公开，每一个环节都被自动记录和跟踪。与此同时，通过实时监控、预警纠错、绩效评估，审批过程更加公开和透明，并能够得到公众的充分理解，也有利于公众监督的实现，减少政府工作过程中不可避免的失误，压缩审批权力运行的弹性空间，使权力运行更规范。

（四）互动参与

打破“天然的距离屏障”，增进政府与公民的互信。政务公开、信息共享、实时交互和便捷服务成为网络时代公众的基本需求，它有利于确保公民知情权的实现，有利于打破“天然的距离屏障”，使政府与公众的联系表现得更为直接和紧密，并增强彼此的互信。从着眼于服务型政府建设的角度，可进一步挖掘电子治理的潜能，通过多种平台的支持，使未来的公民可以随时通过网络真正表达自己对某项决策或公共管理活动的意愿，可以及时反馈自己对政府所提供的公共产品和公共服务的满意度；同样，政府也能突破传统、单向的投票、信访等方式，利用网络的快速、便捷，及时地回应公民所表达出的各种意愿，也可以通过与公民的在线互动，保障公民的知情权、参与权，使政府与公众之间的双向互动沟通成为可能。

（五）快速回应

创新服务并响应公民的期待。回应性是指政府对公民诉求回馈和反应的迅捷与充分程度，也是服务型政府的价值目标取向之一。公共管理人员和管理机构要能对公民的要求作出及时的和负责的反应，在必要时还应当定期地、主动地向公民征询意见、解释政策和回答问题。审批制度改革持续多年，尽管形势环境要求和公众的期许越来越高，但由于民意表达渠道和沟通平台的缺失，政府缺乏主动回应的自觉。电子治理模式的出现，以全方位的信息化格局为政府提供了便捷的通道，通过内部网络集成，建设“透明、便民、亲民”的行政审批流程成为可能；通过外部快速服务回应机制，改变公共服务传递的方式，积极回应公民诉求和期待，能为政府赢得百姓口碑。

总之，电子治理作为新兴的治理模式，目前还处于探索之中，还有很多亟待解决的问题，比如服务型政府理念的真正树立、政府审批职能和权力运行机制的改革、领导者对电子治理的认同和支持、网络信息安全等，这些环环相扣的因素是电子治理能否发挥作用的关键。但无论如何，电子治理毕竟为审批制度改革探索出了一条值得一试的新路，也成为很多地方政府管理创新的载体，它所负载的价值意义与政府“善治”的目的不谋而合，它所带来的政府治理变革将是深远的。

[1] 王天梅．电子政务治理——电子政务实施中的决策制度安排[M]．北京：经济科学出版社，2010．

[2] 刘伟．电子治理：协商民主视野下电子政务发展演进的新路向[J]．广西社会科学，2008，（9）．

[3] [美]斯蒂芬·戈德史密斯，威廉·D·埃格斯．网络化治理——公共部门的新形态[M]．孙迎春，译．北京：北京大学出版社，2008．

[4] [美]戴维·奥斯本．摈弃官僚制：政府再造的五项战略[M]．谭功荣，刘霞，译．北京：中国人民大学出版社，2002．

[5] 张创新．公共管理学前沿探微[M]．北京：社会科学文献出版社，2010．

[6] Michel Crozier．The Bureaucratic Phenomenon[M]．Chicago：University of Chicago Press，1964．

[7] [美]B·盖伊·彼得斯．官僚政治[M]．北京：中国人民大学出版社，2006．