海河流域河湖管理现状思考

金旺盛，魏广平，徐丹婷

（水利部海河水利委员会，天津 300170）

河湖管理是随着经济社会发展而呈现在人们面前的新课题。在经济落后的农耕时代，人类活动对河湖产生的影响非常有限，并且由河湖本身的自然修复能力化解。但是，随着经济社会的持续发展以及工业化、城镇化进程的不断加快，人水争地的矛盾日益突出，非法侵占河湖和非法采砂等违法违规事件不断发生，不仅影响了河湖功能的正常发挥，甚至危及到河湖的生命安全，有的已严重影响到防洪安全，危及到人民的生命财产安全。因此，加强河湖管理已迫在眉睫。2011年中央出台的《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》指出“基本建成水资源保护和河湖健康保障体系，主要江河湖泊水功能区水质明显改善，城镇供水水源地水质全面达标”，是中央在对当前河湖管理形势深刻剖析的基础上提出的明确目标，也是贯彻落实科学发展观、推进传统水利向现代水利转变的必然要求。

1 海河流域河湖管理基本情况

1.1 流域概况

海河流域地处中国华北地区，西以山西高原与黄河流域接界，北以内蒙古高原与内陆河流域为界，南界黄河，东临渤海。涉及北京、天津两市，河北、山西、山东、河南、辽宁五省及内蒙古自治区，流域总面积约32万km2，占全国总面积的3.3%。

流域内主要有滦河、海河及徒骇马颊河三大水系。主要河流包括滦河、冀东沿海诸河、蓟运河、潮白河、北运河、永定河、大清河、海河干流、子牙河、黑龙港及运东地区诸河、漳卫南运河、徒骇河、马颊河等，总长约7 300 km。同时，有白洋淀、北大港湿地、衡水湖、七里海、大浪淀、团泊洼、南大港湿地、大黄堡洼、黄庄洼等湖泊（湿地），水面面积约 516 km2（截至2000年）。现已建成各种水库1 878座，总库容约 321 亿 m3。

1.2 河湖管理基本情况

长期以来，我国河湖管理按照《中华人民共和国水法》《中华人民共和国河道管理条例》等法律法规的规定，实行按水系统一管理和分级管理相结合的原则，由流域机构和地方水行政主管部门负责管理。海河水利委员会作为水利部在海河流域的派出机构，直接负责直管河道的管理工作，同时指导流域内河流、湖泊的治理和开发，监督流域内河道采砂管理，并按照水利部授权，负责有关河道的涉河建设项目防洪评价审查许可以及河道采砂管理工作。流域内各省（区、市）级水行政主管部门负责区域内主干河道、重要湖泊以及跨市（区、县）边界河道的管理工作，其他河湖根据行政区域划分和职责分工由市（区）、县级水行政主管部门管理。

2 海河流域河湖管理存在的问题

经调查发现，虽然目前海河流域的河湖管理体制不断健全、制度建设不断完善、监管力度不断加大，但是由于海河流域地处华北地区常年干旱少雨，加上上游水库的拦蓄，多数河道基本常年干涸。在“96·8”大水之后，海河流域一直未发生大洪水，防洪意识日渐淡薄。因此，随着经济社会的快速发展，侵占和破坏河湖的程度不断加剧，由此产生了一系列严重的问题。

2.1 涉河建设项目违规违章建设，造成安全隐患

（1）未批先建现象时有发生。某些工程建设单位忽视河道防洪安全，在未取得水行政主管部门许可的情况下，擅自开工建设，侵占水域岸线，在建设过程中破堤、打坝等严重影响河道防洪安全的案件时有发生。虽经当地水行政主管部门多次执法，但由于项目本身是当地重点建设项目，建设单位以各种理由不服从执法决定，管理难度大。

（2）未按照许可方案实施建设。部分建设项目虽然取得了水行政主管部门许可，但在实际建设过程中却擅自变更设计批复方案，对方案的关键环节以及重要参数随意更改，如桥梁工程的桥梁跨径、桥墩布置位置、与堤防交接方式等，而这些变更并没有上报水行政主管部门同意，造成了河道堤防工程安全隐患。

（3）建设项目偷梁换柱。少数建设项目报审的建设内容与其实际实施的大相径庭，水行政主管部门在许可时甄别困难。近些年来永定河、潮白河个别河段生态有所退化，部分不良业主抓住机会以绿化植草为名申请在河道内绿化，但实际建设的却是高尔夫球场，整顿清理难度较大，对河道行洪安全造成隐患。

2.2 河道采砂问题严重，管理形势不容乐观

（1）无序采砂给河道行洪带来隐患。受巨大的经济利益驱使，某些河段采砂业主忽视河道行洪安全，存在违法私挖滥采现象，在实施采砂许可的河段也经常偷采、盗采，个别河段超深、超范围开采现象严重，且成品料、废弃料堆放不规范，给行洪安全带来了巨大隐患。

（2）省（市）边界河道非法采砂管理较为困难。目前，流域内北京市、天津市河道已经全面禁止采砂，而河北省对河道采砂实行了许可管理。一些不法分子受到采砂暴利驱使，在北京市与河北省、天津市与河北省交界河流上进行非法盗采。盗采者利用省界逃避执法打击，造成执法困难。

（3）河道采砂规划亟需完善。河道采砂规划是采砂许可与管理的依据，也是合理开发砂石的基础。目前流域内部分地区虽然初步完成了采砂规划编制，但深度不够、科学性不高、可操作性不强，有的只是就可采区、禁采区作了原则性的规定，存在采砂总量勘测不准确、实施与监管政策不具体等问题。

2.3 历史遗留问题尚未得到妥善解决

（1）部分河道未开展确权划界工作，河道主管机关执法“阵地”不明确。海河流域部分河流常年干涸，只有汛期有少量来水，加之多年未发生大洪水，沿河村民防洪意识淡薄，一直占用河道进行农业耕种，部分还进行了登记，变成了农民的口粮田。加上河道工程建设滞后，部分河道未形成符合防洪规划标准的连续性堤防，界定管理、保护范围困难，因此一直未进行确权划界工作。

（2）部分河道管理范围内存在树障，致使河道存在行洪隐患。目前，国家正在实行退耕还林的有关政策，同时又有保证1.2亿hm2（18亿亩）耕地的要求，用于种植树木的土地不足，部分群众受利益驱使，在河道内种树现象严重。当地林业部门为完成退耕还林有关指标，给这些树木发放了林权证，甚至还向种植农民发放种树补贴，变相支持了这种违规种树行为。

（3）部分行洪河道内尚存在村庄，不仅造成防洪隐患，人民生命财产安全亦得不到保障。据调查统计，滦河河道内有200多个村庄，滹沱河、漳河等河道内也有村庄。这些村庄形成了阻水障碍，严重影响了河道行洪安全，同时河道内人民生命财产安全也得不到保障，若实施搬迁将需要巨大的补偿安置费用，近期内难以实现。

（4）河口管理体制需进一步理顺。河口管理是河湖管理的重要组成部分。随着经济社会的发展，加上河口的特殊地理位置，河口管理越来越受到当地政府的重视，对河口的开发利用程度也越来越深。但是，地方法规与部门规章的有关规定及海洋部门与水利部门管理职能存在交叉重叠，增加了河口管理工作的复杂程度。

3 河湖的重要作用和意义

“河润千里，泽惠八方”，河道湖泊作为人类赖以生存的宝贵自然资源，历史上许多灿烂的古代文明都是依河而生；河湖是水资源的重要载体，是构筑防洪安全体系、改善区域环境、合理配置水资源的核心要素，是水利工程管理的立足之地。

3.1 流域防洪安全的基石

河流湖泊天然的属性就是水流的通道和储蓄所。河流的宣泄和湖泊的调蓄组成了天然的防洪体系，在防洪中起着不可替代的作用。“63·8”大水以后，按照毛主席“一定要根治海河”的伟大号召，海河流域在“上蓄、中疏、下排、适当地滞”方针指导下，掀起了亘古未有的治理高潮。新开辟了永定新河、独流减河等河道，每条河流都有独立入海通道，改变了“十年九灾”的局面；对海河干流、滦河下游河道进行了治理，对卫运河、滹沱河、永定河等河道进行了扩大疏浚；先后建成了大小水库1 878座，形成了流域防洪、排涝的骨干体系，切实保障了流域整体防洪安全，特别是对京、津、冀地区防洪安全作出了突出的贡献。

3.2 流域供水安全的保障

河道湖泊同样是保障供水安全的重要基础。海河流域属温带半湿润、半干旱大陆性季风气候区，常年干旱少雨，但是流域内有北京、天津等重要城市，供水安全关系到流域经济社会可持续发展。从2000年开始，海河流域便实施了引黄济津跨流域调水工作，先后向天津市供水24.59亿m3，切实保障了天津市的工业和生活用水。从2007年开始又进行了引黄济冀、引黄济淀，累计向河北省输水13.32亿m3、向白洋淀补水4.58亿m3，有效促进区域经济可持续发展，保持白洋淀地区的社会稳定。另外，岗南、黄壁庄、王快、安格庄等大型水库联合调度向北京供水，大大缓解了北京市水资源紧张局面，切实保障了首都的安定繁荣。

3.3 流域水生态改善的载体

一条河流就是一条生态的屏障、一道美丽的风景线，一个湖泊就是一块湿地、一片绿洲。人类自古就“择水而居”，江河湖泊周边是人类繁衍生息之地、聚集发展之所。因为这里不仅有作为生命之源的水的保障，还有江河湖泊营造出的适宜人们居住的气候、生态和环境。近年来，海河流域内众多城市依托河湖资源积极打造生态景观长廊，如北京市永定河生态景观、天津市海河生态景观、石家庄市滹沱河生态景观等。这些河湖生态景观的打造显著改善了水质和两岸生态环境，提升了城市的整体形象，沿河两岸日渐成为人们休闲放松的好去处，得到了当地人民群众的充分肯定。

4 加强河湖管理的对策建议

河道湖泊管理是综合性的管理，人水和谐不仅是水资源、水环境的问题，也是河湖管理的问题。加强河道湖泊管理，防止河湖功能退化，实现科学有序开发利用和保护，维护河湖健康生命，实现人水和谐，促进科学发展，是新时期赋予各级水行政主管部门的神圣使命。面对这一全新课题，各单位既要勇于在实践中积极大胆地创新，又要善于及时总结经验教训，以攻坚克难的决心和切实有效的手段，真正把河湖管理好、保护好。

4.1 尽快完善河湖管理法律法规，确保有法可依

河湖管理是一项复杂的社会管理工作，涉及多方面的利益调整问题。因此，河湖管理一定要以法律法规为先导，做到有法可依、有法必依、违法必究、执法必严。但是，随着经济社会的快速发展，现行的有关法律制度在一定程度上已不适用于当前河湖管理，应根据现行河道管理需要加快相关法律、法规修订，从法规层面明确各级地方人民政府及其水利、国土等部门在河湖管理工作的主体职责。

尽快修订完善 《中华人民共和国河道管理条例》，进一步明确河湖管理内容、管理体制、管理和保护范围、管理权限及责任等；有针对性地研究制定新的法规制度，不断完善河湖管理法律体系，以适应河湖管理的新形势、新任务、新要求，如尽快制定《中华人民共和国河道采砂管理条例》。

4.2 抓好有关规范和制度建设，做到有章可循

河湖管理同时又是一项繁杂的技术管理工作，需要有关的规章制度、技术规范作为支撑。随着涉河建设项目越来越多，管理难度越来越大，修订《河道管理范围内建设项目管理办法》已迫在眉睫，防洪评价报告、施工监管和竣工验收等管理制度应进一步完善。同时，研究制定《河道堤防工程占用补偿费征收使用管理办法》，建立涉河建设项目占用水域“占补平衡”制度，充分发挥经济杠杆作用来加强河道的管理，已十分必要。

另一方面，为规范施工单位行为、防止其对水利工程造成破坏，可以参照基建项目质保金制度建立涉河建设项目保证金制度，在涉河建设项目开工时收取一定比例的保证金，约束对方及时落实河道防护和恢复河道等行为，确保河道安全。另外，应尽快出台《河道管理范围内建设项目审查标准》，作为涉河建设项目审查的重要科学依据和技术支撑，以进一步规范涉河建设项目审查工作，提高审查工作水平。

4.3 搞好规划编制和完善，实施科学管理

河湖作为重要的自然资源，与经济社会发展关系密切。为充分发挥河湖功能、维护河湖健康生命、保障水资源的可持续利用和水环境承载能力、正确处理好河湖开发与管理保护之间的矛盾，编制好相关规划是做好工作的坚实基础和重要依据。要在对河湖现状充分调查的基础上，把河湖作为一个整体体系，编制和完善河湖综合治理规划、河湖水域岸线开发利用规划、水域资源开发保护规划、河道采砂规划等。有了科学的规划，无论是开发利用还是管理保护，才有了切实有效的依据，河湖管理才能走上系统化、规范化的道路。

4.4 创新管理模式，突破传统观念

河湖管理同样需要不断的创新，敢于突破传统思想观念束缚。尝试进行新型河湖水系连通建设，构建引得进、蓄得住、排得出、可调控的江河湖泊水网体系，提高供水可靠性、洪水资源利用率和防洪保障能力。局部调整河湖防洪标准、区域调度原则，增设水库非常溢洪道，提高水库应对超标准洪水能力，最大限度地利用雨洪资源，同时确保超标准洪水时水库大坝安全。探索建立全新意义上的流域管理模式，一个水系或一个流域从源头至入海口均由统一部门管理，有利于水资源合理配置和防洪的统一调度。

4.5 探索建立长效机制，提升管理水平

河湖管理涉及岸线、滩涂、库区、河口等方面，涉及水利、国土、海洋等部门。目前，由水利部门单独执法或者由水利部门牵头、多部门参与执法的执法方式无法达到预期效果，建议从政府层面建立由多部门参与的河湖管理联合执法机制，形成合力，对危害河湖健康的违法行为进行严厉打击。同时，应进一步明确各级政府对本区域内河湖管理保护责任，强化各级政府的河湖资源意识及保护意识，建立河湖管理保护目标责任制，将河湖管理保护提升到与经济发展同等重要的位置，并纳入各级政府年度考核中去，促使地方政府转变经济发展方式，使产业结构和生产力布局与河道水资源、水环境承载能力相适应，杜绝盲目、不合理开发利用河湖资源，减少地方政府行政干预，有效维护河湖健康生命。

4.6 加强舆论宣传，营造良好氛围

河湖管理难点多、战线长、涉及面广，需要全社会的广泛关注和共同参与。为进一步提高人民群众的法制意识、防洪意识、忧患意识、保护意识，各级水行政主管部门应充分利用“世界水日”“中国水周”等有利时机，采用设点发放宣传单、制作展览宣传栏或者依托广播、电视、报刊、网络等新闻媒体，加强河湖管理与保护方面的有关法律法规、规章制度的宣传。要从深入落实科学发展观、建设资源节约型和环境友好型社会的角度，大力宣传保障河湖安全、河湖生态的重要意义，吸引全社会关注河湖健康，参与河湖管理，营造良好的河湖管理社会环境。

4.7 强化队伍能力建设，打好坚实基础

河湖管理也是一项专业化工作，需要一支懂技术的专业化队伍。当前，河湖管理之所以存在诸多问题，其中一个重要原因在于河湖管理队伍素质不高，管理力量薄弱。对此，要结合2011年中央1号文件明确的基本建成河湖健康保障体系的目标要求，科学详尽地作出人才需求分析与队伍建设规划，制定有针对性的人才政策，努力建设一支懂业务、精专业、强管理的骨干队伍。加大河湖管理人员专业技能培训力度，提高河湖管理人员技能素养、管理水平和执法能力。