多水源供水格局下用水总量控制的困境及对策

闫学军，赵 岩

（天津市水务局，天津 300074）

2011年，中共中央印发1号文件和召开水利工作会议，提出实行最严格水资源管理制度，建立水资源管理的“三条红线”。天津市被水利部确定为加快实施最严格水资源管理制度4个试点省市之一。按照水利部对实行最严格水资源管理制度试点 “四个率先”的总体要求，天津加紧贯彻落实最严格水资源管理制度。《关于实行最严格水资源管理制度的意见》已由市政府办公厅转发，《天津市加快实施最严格水资源管理制度试点方案》已编制完成。在研究制定最严格水资源管理制度落实文件中，我们发现面对天津市多水源供水格局，现有取水许可和水资源论证制度不足以支撑用水总量控制实施，需要建立多水源综合利用论证制度。

1 天津市供用水基本情况

天津市是一个典型的资源型缺水城市，全市多年平均年水资源量15.69亿m3，人均水资源占有量仅为123 m3。多年来，城市用水主要依靠外调的引滦水，农村用水主要依靠当地地表水和入境水，地下水作为城市和农村的补充水源。近年来，在引滦来水衰减和城市用水增加的双重作用下，引滦水已不能充分保障城市用水安全，缺水年份只有通过应急引黄河水解决城市用水的燃眉之急，地下水也因长期过量开采处于严重超采的状态。在此背景下，再生水和海水淡化水作为城市补充水源应运而生，并快速发展。

目前，天津市供水水源主要有地表水、地下水、再生水和海水淡化水。其中，当地地表水水资源和入境水正常年份供水量10亿m3左右，基本用于农业生产；引滦水正常年份天津市可分水10亿m3，入市净水量7.76亿m3，约80%的引滦（引黄）水通过自来水厂转化为自来水供水，约20%直接供给大型工业企业；地下水可开采资源量7.34亿m3，其中浅层水4.5亿m3、深层岩溶水0.96亿m3、深层承压水1.88亿m3；再生水厂8座，总规模29 t/d；海水淡化项目4个，总规模22万t/d。

现状天津市的用水仍以常规水源为主，但再生水和海水淡化水已经占有一定比例。以2010年为例，全市总供用水量22.42亿m3。其中，地表水源供水量16.16亿m3（引滦供水5.78亿m3，引黄供水2.28亿m3，转化为自来水 6.09亿 m3）；地下水源供水量5.87亿m3（浅层地下水3.02亿m3，深层地下水2.85亿m3）；深处理的再生水回用量0.17亿m3，海水淡化利用量0.22亿m3。

2 用水总量控制关键点识别

目前已经确定用水总量控制指标体系，是对区域不同水平年用水总量、地表水用水量、地下水用水量和再生水用水量同时进行限制，不能超出任何一个指标，海水淡化水不纳入用水总量控制。现状条件下，各区域已有用水量或取得合法的用水手续（如取水许可）或客观存在（如生活用水和农业用水），水量基本稳定，其控制手段应是价格调节和推广应用节水技术。所以，用水总量控制的重点应放在增量控制，即现状用水量到用水总量指标之间的增量控制。通过对社会用水分析，用水增量可分为两种类型：一种是刚性增量，主要由区域内人口增加、居民生活水平正常提高带来的用水量增加，这部分水量必须保障供应，不应加以限制；另一种增量是弹性增量，主要由生产产生，增量聚集点是工业和高耗水的服务业新增用水，其载体是工业和高耗水服务业的新、改、扩建设项目，对这些建设项目的管理成为用水总量控制的重点工作。通过上述管理，使每个区域使用的水源和水量合理地在地表水、地下水、再生水之间进行配置，满足用水总量控制指标中各项指标的要求。

3 现行制度的支撑与不足

目前，我国现行的水资源管理制度主要有取水许可、建设项目水资源论证、水资源有偿使用、计划用水管理等。其中，取水许可和建设项目水资源论证制度是针对用水相对人在取用水源和水量等方面进行管理，可起到用水总量控制的作用。但是，目前法律规定取水许可和建设项目水资源论证只是针对取用地表水资源和地下水资源的建设项目，对取用其他水源如自来水、再生水、海水淡化水的建设项目无法进行管控。用水总量控制要求对用水总量、地表水用水量、地下水用水量、再生水用水量实行一并控制，仅控制其中一两种水资源是无法完成用水总量控制的。

4 天津市多水源供水格局下用水总量控制的困境

天津市具有多水源供水的特点，在现行的水资源管理制度下，用水总量控制存在诸多难点。

4.1 缺乏对建设项目使用自来水的管理手段，使地表水总量控制难以实现

天津市城市主水源——引滦水约有80%水量转化为自来水向社会供水，南水北调通水后引江水也采用这种供水模式。自来水供水成为主要的供水模式，致使大部分建设项目顺理成章地使用自来水。由于自来水用水手续仅是用水户与供水企业签订供水协议，所以自来水使用量无法控制，进而导致地表水用水总量控制等同虚设。如果对自来水企业取水量进行限定而缺乏对建设项目用水进行管理，那么在供水企业追求利益最大化的情况下必将引发居民和建设项目争水。

4.2 缺乏引导建设项目使用再生水手段，难以推动再生水利用

在用水总量指标的设计中，再生水是一个重要的水源。通过再生水的开发利用，可以起到解决发展用水来源、减轻社会对地表水和地下水的依赖、实现地表水和地下水总量控制的重要作用。然而，建设项目在选择水源上具有自主权。由于地表水和地下水供水设施齐备、供水安全保障可靠，建设项目倾向于使用这些水源。与此同时，缺乏对建设项目使用再生水的引导政策和用水审批的监管，造成了再生水利用进展缓慢，不利于用水总量控制目标的实现。

4.3 缺乏对再生水供水设施的建设管理，再生水使用和供给不衔接，制约了再生水的利用

建设项目使用再生水需要供水单位提供安全可靠的再生水水源。目前，建设项目在筹建阶段不选择使用再生水的重要原因是没有再生水水源或水源较远没有配套的管网。造成这种问题的原因是缺乏对再生水厂前期建设的介入与管理，使再生水厂的建设缺少与区域整体水资源配置的衔接，造成了供水企业有水却供不出去、用水企业想用水却没有水源的现象，在一定程度上制约了再生水的利用。

5 多水源论证制度是实行用水总量控制的出路

针对多水源供水格局下实行用水总量控制的种种难题，需要建立针对所有供水水源统一的水资源管理制度，从各种水源的开发到建设项目的使用进行全过程管理，弥补取水许可和建设项目水资源论证制度对实行用水总量控制存在的制度缺口。多水源论证制度的主要内容应包括以下几个方面：

5.1 拓展水资源管理范围

水法定义的水资源仅包括地表水和地下水，仅对地表水和地下水进行管理难以有效地实行用水总量控制。为有效地实施用水总量控制，多水源论证制度需要对水资源的概念进行拓展，对社会进行供水的所有水源进行管理，现状主要包括地表水、地下水、公共自来水、再生水、海水淡化水。

5.2 明确各种水源利用原则、使用方向

明确各种水源的利用原则和使用方向，如自来水严禁用于高耗水的工业项目；地下水超采区域严禁新、改、扩建设项目使用地下水；再生水用于工业循环冷却、市政杂用、园林绿化等；海水淡化水用于锅炉补充水源，以起到优化水资源配置的作用，使建设项目从筹建阶段选择相应的水源，从源头上开始落实用水总量控制。

5.3 设立建设项目取用自来水、再生水和海水淡化水的水资源论证制度

规定取用再生水、海水淡化水、公共自来水的新建、改建、扩建建设项目，编制水资源论证报告，报水行政主管部门批准，并将其作为项目审批核准的要件。配合现有的水资源论证制度，通过全面对建设项目用水的管控，落实用水总量控制。

5.4 设立水源工程建设论证制度

规定生产外供再生水、海水淡化水的企业应当编制供水和用水方案，报水行政主管部门批准，作为项目审批核准的要件或重要依据。加强对再生水和海水淡化供水设施建设的管理，为再生水和海水淡化水的使用打好基础，使供水和用水在时间和空间进行良好的匹配，推动再生水的使用和用水总量控制的实施。