城镇保障性住房动态管理机制分析

贾淑军，常 阳

（1.河北省社会科学院 财贸经济研究所，河北 石家庄 050051；2.青岛市商务局 外国投资管理处，山东 青岛 266300）

随着我国保障性安居工程建设步伐的加快，各地保障性住房大规模建设并投入使用，并已进入“建管并举”时期。这意味着，在保障性住房建设规模明确的情况下，“如何管理”被提上议事日程。加快完善保障性住房进入、轮候、退出管理，形成保障性住房动态管理机制，对推进保障性住房工作顺利运行意义重大。

一、问题的提出

在西方国家工业化和城镇化加速时期，由于大量农民进城工作、居住和生活，人口密集的大中城市出现了住房供应短缺现象。政府为应对这一问题，纷纷出台相关政策。如英国作为最早的工业化国家，19世纪80年代就制定针对城市住房问题的《住宅法》，并开始兴建政府公寓，采取独户型、公寓型和综合型等形式以优惠价格出租给贫民[1]。德国则是通过房租管制、福利性公共住宅、房租补贴、住房储蓄、购建房税收政策等调控房屋供应，解决城镇居民的住房问题。美、法等发达国家也曾出台过政府主导的住房保障计划。

从我国情况看，大力推进保障性安居工程建设，是改善民生、构建和谐社会的客观要求和重要内容。为解决我国城镇有住房困难低收入居民的居住问题，完善住房供应体系，在国家政策指导下，各地纷纷进行保障性安居工程建设工作，相关部门陆续提出建设经济适用房、廉租房、限价房、公共租赁房等保障性住房，实行租售并举，多渠道满足城市中低收入住房困难家庭的住房需求[2]。从当前情况看，由于保障性住房建设处于发展初期，受各种因素影响，实际工作中仍存在对住房保障对象的划定缺乏科学规范的操作程序、“严进宽出”的制度设计导致动态性保障效果差，致使住房保障主管部门难以实现动态监管，违规申请情况时有发生，不仅不能实现住房保障的滚动性，挤占了保障资源，而且还加大了政府保障负担和建设成本[3]。如保障性住房申请时符合保障条件，给付后条件发生变化不再符合保障标准，但仍在享有保障成果，这与行政给付的“对象特定性”相矛盾，要解决这一矛盾，必须实现对保障性住房的动态管理。

就河北而言，为了响应国家“十二五”期末住房保障人群要达到城市人口20%的号召，河北省各市针对保障性住房建设和投资全面展开，并已切实改善了一部分低收入群众的居住条件，赢得了广泛赞誉。但是在这些保障性住房建成之后的房源分配与管理方面仍不完善。从保障性住房管理情况看，为了提高保障性住房分配的公平性和资源利用的高效性，建立规范有序、公开透明的保障性住房管理体制，河北省人民政府办公厅印发了《关于印发保障性住房准入退出管理办法》（以下简称管理办法）的通知 （办字〔2011〕144号），从规范准入管理、加强使用管理、强化监管职责3个方面对保障性住房准入和退出做了详细规定，使得保障性住房管理工作迈上了新台阶。但从运行机制来看，由于保障性住房建设仍处于初级阶段，在实际操作中仍存在很多困难，仍需深入研究。

二、城镇保障性住房管理机制分析

结合当前我国保障性住房管理现状，围绕河北省《保障性住房准入退出管理办法》，本文将重点从准入、轮候、退出以及保障措施方面对保障性住房管理机制进行分析。

（一）保障性住房准入机制

在保障性住房准入机制建设上，全国和各地区普遍存在保障申请人资格审核难问题。当前，全国范围的信用体系并未建立，对保障住房申请人资格的审核程序和手段比较有限，很难掌握申请人的真实收入、家庭固定资产及无形资产等实际情况，为一些投机者弄虚作假进行骗购、骗租提供了可乘之机。从部门协作情况看，对申请人核查的信息化程度不高，使得资格审核存有漏洞。在审核程序上一些地区的普遍做法是：首先，由最基层的街道、社区等部门对申请人进行初审，筛选确定保障对象并上报；其次，由辖区住房保障部门进行第二次审核，住房保障部门通过入户调查，核实情况，再确定申请人是否具有保障资格。目前，因各部门间未建立信息共享机制，收入和财产的统计口径可能会不一致。尤其是申请者收入和家庭资产涉及部门众多，仅凭申请者提供的相关证明材料为依据，难以获得申请者各项收入和家庭资产的真实信息，其严格程度可能会打折扣[4]。从河北情况看，为进一步健全审核机制，主要从保障性住房申请、初审、复审、审核、联动机制建设等环节，严格规范了准入机制，相比而言更为具体和详细，主要程序如下。

1.规范受理申请，实行首问首办。在保障性住房申请方面主要采取了两大措施，一是完善了承诺制度。在申请住房保障时申请人要签署承诺书，对其提供相关材料的真实性、配合有关部门监督检查、家庭情况发生变化的及时申报、依照规定应退出等事项作出承诺，并提交住房和家庭资产查询的委托书。二是健全了工作机制。全省统一要求各街道办事处（乡、镇政府）设立受理窗口，随时受理申请人的保障性住房申请，做到及时办理。居委会（社区、村委会）根据街道办事处（乡、镇政府）委托，协助履行申请受理职责，对申报材料是否齐全，填报内容是否符合要求等进行审查。

2.落实初审制度，实行层层审核。一是明确职责分工。街道办事处（乡、镇政府）承担初审职责。除审核申请人是否符合住房保障条件外，初审要通过入户调查、查档取证、邻里走访等形式，对申请人的家庭成员、住房、收入、资产等情况进行调查核实，并提出初审意见。入户调查要如实填写入户调查表，并留存照片或影像资料；邻里走访要认真做好调查笔录。二是加大审核透明度。区市住房保障部门要明确入户调查和邻里走访的程序及要求，对符合条件的申请人，在其现居住地和所有成年家庭成员所在单位、经营地进行公示；人户分离的，要在户口所在地、实际居住地、工作单位和经营地同时公示。

3.建立联动机制，严把复审关口。一是区住房保障部门要严格履行复审职责，会同公安、民政、税务、工商、人力资源和社会保障等部门和相关金融以及住房公积金监管机构，对申请人的家庭成员、收入、存款、有价证券、住房等情况进行复审并提出复审意见。二是对已分配和进入轮候名单的保障家庭，要安排信息复审工作。经审核符合条件的，要在当地媒体上进行公示。对可疑或群众举报的，要重新入户调查、邻里走访和会同有关部门进行信息审查。三是各区住房保障部门要建立住房保障档案，详细记录申请、初审、复审、核查、检查、诚信等方面的信息，以备核查。

（二）保障性住房轮候机制

随着中央和地方政府对保障性住房建设投入力度的不断加大，保障对象的受益范围也不断扩大。但受历史和现实等方面因素的影响，我国保障性住房必定经历由起初保障基本面逐渐向保障多类群体，再到应保尽保的全面扩展过程。在这一过程中，将保障性住房资源相对公平地分配给需要保障的群体尤为重要。即，采取何种有效方式，解决当前房源不足与日益增长的保障需求的矛盾。从一些地区的经验看，很多地方政府主要采取公开摇号的方式决定保障优先顺序。在具体操作细则上，有的地区结合家庭人口数量、年龄、健康情况等条件对家庭类别进行细分，给予条件差的家庭享有保障性住房优先权。

从河北情况看，在轮候机制建设上，主要采取梯次分配方式，确定保障顺序，较其他地区的规定更为明确。首先，多层面衡量申请人及家庭情况，确定分配梯次。除了考虑申请人的家庭住房、收入、财产等情况外，对孤、老、病、残等特殊困难的申请人及家庭给予优先照顾。其次，实施公开、公平、公正的轮候办法。主要采取公开摇号、抽签或者其他方式，确定分配顺序，排除人为干扰，保证轮候顺序的公正性。第三，进行轮候档案化管理。通过建立轮候册，对每个保障对象的基本情况、轮候顺序等情况进行登记，并向社会公开，接受社会监督。第四，实行定期复审制度。轮候期间，有关部门不定期对申请人的家庭成员、收入、住房、户籍等情况进行复审，对条件已经发生变化且不符合申请条件的申请人，要以书面形式告知住房保障部门，并令其退出轮候。同时，住房保障行政主管部门要对轮候期间申请人的条件进行复审，使不符合条件的申请人退出轮候。

（三）保障性住房退出机制分析

从一些地区对保障性住房退出的规定看，廉租住房主要实行的是年度申报制度，不符合条件的保障对象能否及时退出主要取决于被保障对象自我申报的主动性；经济适用房实行的是5年限制交易和转让补差制度。即经济适用房满5年转让时，被保障对象要按照购房时价格部门核定的市场指导价格和原购买价格差价比例，向主管部门交纳收益金。由于普通商品住房价格不断上涨，延期退出可为保障对象带来可观经济收益[5]。保障对象的经济条件超出保障标准情况下，也不愿自动退出，这种制度设计固化了保障对象的特定性，不利于实现保障性住房资源的持续流动。

针对保障性住房退出机制的不足，河北省在强化退出管理方面，主要采取以下措施：一是完善规章制度，形成多层次、立体式监管机制。通过进一步完善保障对象的自行申报、住房保障管理信息系统的监测、主管部门和社区的核查、群众的举报查实等一系列退出管理办法，形成了保障对象、政府、社区、群体多个主体在内的退出监管机制。二是动态跟踪监管，分类明确退出办法。租赁保障性住房的被保障对象，其家庭人口、收入、住房等状况发生变化，已不符合保障标准的，要在规定期限内腾退，对逾期不腾退者，要按市场价格缴纳租金；已经购买保障性住房的保障对象，再购买其他住房的，须办理保障性住房退出手续，或经当地住房保障部门同意，按规定通过补缴土地收益等价款取得已购买保障性住房的完全产权。三是加大违规使用处罚力度。要按照有关规定或合同约定，对违规使用保障性住房者进行严肃处理；对拒不服从退出管理的，依照规定或者合同约定申请人民法院强制执行。可见，河北省从拓展监管主体、动态监管、分类退出、违规处罚等方面，进一步完善了保障性住房退出管理机制。

（四）保障性住房动态监管机制分析

从保障性住房准入、轮候、退出机制建设看，河北省通过健全合同管理、加强监督管理以及加大违规处罚力度等措施，来实现对保障性住房的动态管理，相比其他地区更具约束性和可操作性。

一是健全合同管理，明确责、权、利。通过进一步完善配租、配售合同，明确了保障对象合理使用保障性住房的权利和义务，并对具体内容作了详细规定。如租赁合同，要明确租金的标准、租赁的期限以及空置、转借、转租、损毁、拖欠租金及其他违规使用的责任和处罚等事项；又如配售合同，要明确保障性住房擅自出租、出借、转让、抵押及违规使用的违约责任以及上市交易政府的优先购买权利、交易条件等事项。

二是实施定期核查，实现动态管理。加强对保障性住房的使用管理和保障对象（列入轮候册的保障对象）的监管。对处于轮候队列的申请者，实施定期检查（每年至少进行一次核查），组建检查档案，将核查情况向社会公示，接受群众监督。对住房保障对象家庭住房和经济状况实行动态监测，及时掌握相关状况的变化，严格核查申请信息和现实状况。

三是加大处罚力度，规范租购行为。河北省对骗取保障性住房、违规使用、转让保障性住房以及拒不服从退出管理的，驳回其申请，并责令其退还、退出保障性住房，并将违规情况记入保障对象诚信档案；对不符合条件的申请人的违规行为，处3万元罚款，并终身不再受理其住房保障申请；对符合条件的申请人的违规行为，处1千元～1万元的罚款，自驳回其申请之日起5年内不受理其住房保障申请。同时，又规定了协助住房保障申请人或保障对象违规的责任单位和责任人的处罚。如为申请人或保障对象提供虚假证明材料的责任单位处以3万元罚款，直接责任人处以3千元～1万元罚款，审查和检查人员以及相关管理人员依法依纪的，追究其行政责任，情节严重涉嫌犯罪的依法追究刑事责任。从规定内容看，河北省对保障性住房申请、使用等违规行为以及相关部门责任人、管理人员实行的主要是经济惩罚，这可能对现实中违规操作的约束性并不是很强。

三、进一步完善保障性住房管理机制的建议

综上所述，河北省保障性住房管理工作已初步形成了“准入—轮候—退出”三位一体的动态管理机制，为促进保障性住房资源分配的公平、公正、公开奠定了基础，也为其他地区保障性住房管理提供经验借鉴。但同时，河北省保障性住房建设管理仍处在初期阶段，各种管理机制尚待健全，尤其是准入审核、退出监督和违规管理等方面仍需进一步完善，以满足不同需求层次的住房需求，真正实现“民有所居”的社会目标[6]。

（一）健全部门工作联动机制，严格保障性住房准入审核制度

保障性住房准入条件审核内容多、环节多，涉及部门多，人群多。河北省《管理办法》中也明确了不同部门的分工，但各部门之间尚未建立信息共享机制，缺乏有效沟通，不能实现信息共享，给审核工作带来很大难度。因此，应建立多部门联动、多地区联动的保障性住房工作协调机制，建立全省联网的包括个人信用档案、个人信用评估等内容在内的个人征信管理体系，实现对申请人家庭收入、资产的动态监管。在此基础上，逐步扩大覆盖范围，最终建立个人征信管理体系的全国联网，实现全国性、多部门间的信息共享与合作。

（二）深入细化退出管理办法，实现住房保障资源的持续滚动

《管理办法》对不符合条件的退出规定仍显模糊，缺少对退出期限的详细规定。应进一步采取有力措施，使不符合条件的保障对象主动退房，实现保障性住房资源的滚动运作。一是明确保障性住房退出条件。租住廉租房的保障对象及家庭在有能力购买或租住经济适用房时，应及时退出廉租房、公租房；保障对象生活状况改善，超出保障条件或已购买经济适用房、限价房的或有能力依靠市场自行解决居住问题的，应当无条件退出保障性住房；正在享受住房保障或领取住房租赁补贴再购买其他住房的，应首先办理保障性住房退出手续，房屋登记机构应根据住房保障部门提供的信息，对申请登记人家庭成员是否正在享受保障性住房情况进行甄别后，再办理房屋权属登记。二是设定保障性住房退出期限。保障对象主要是城镇低收入居民，抵抗各种风险能力较弱，当保障对象收入或其他情况变化，超出保障条件时，政府部门对退出群体设定6个月至1年的宽限期，避免退出后保障对象因收入水平降低等不确定性因素导致重新排队现象的出现。

（三）建立政府回购机制，实现住房保障资源的封闭运行

保障性住房是政府为城镇有住房困难的低收入群体提供的公共产品，保障对象的特定性、动态性和变动性特征，决定了保障性住房的配售、出租、出让、退出等环节需由当地政府批准，而不能由保障对象自行转移。因此，要建立经济适用房的政府回购机制，将有意转移经济适用房的持有者，以当初的购房价加利息转让给保障性住房管理机构，并作为公租房流转使用。这样，既可以有效抑制经济适用房监管中出现的利益转移，切断经济适用房转向商品房的流通渠道，保障住房保障资源在特定人群中滚动，又能够最大限度地保证住房保障资源总量增加，扩大受益群体，发挥保障性住房的公共保障效能。

（四）加大违规惩罚力度，增加违规操作成本

从目前的情况看，应从两方面加大河北省保障性住房违规惩罚力度。一是实行对违规申请者或使用者的信用惩罚。除了对住房保障违规申请或使用给予经济惩罚外，还要通过电视、网络、广播等媒体对违规申请或使用保障性住房的个人给予曝光，将其骗购、骗租行为记入信用档案；二是加大对相关部门责任人的处罚力度。对协助申请人提供虚假材料违规申请的相关部门负责人，除了经济惩罚外，要对其主要责任人给予行政处分，甚至撤职，以约束政府部门的行为。只有加大惩罚力度，增加违规操作成本，才能更好地规范和管理保障性住房。

[1]李欣欣.建立和完善保障性住房进入与退出机制的国外经验借鉴及措施[J].经济研究参考，2009（70）：4－6.

[2]陈俊华，吴莹.公租房准入与退出的政策匹配：北京例证[J].改革，2012（1）：75－80.

[3]徐炉清.完善准入退出机制 加强住房保障监管[J].住宅产业，2011（7）：31－34.

[4]黄安永，朱新贵.我国保障性住房管理机制的研究与分析——对加快落实保障性住房政策的思考[J].现代城市研究，2010（10）：16－20.

[5]杨嘉理.我国保障性住房准入和退出机制的困境及其对策[J].中国房地产，2011（12）上旬：65－67.

[6]范宏杰，马苓.河北省城市化与房地产业发展的路径分析[J].河北经贸大学学报，2012（2）：50－53.