高校生均拨款的筹措与分配

岳凤霞，张益禄

（1．河北科技大学，河北 石家庄 050081；2．河北省教育厅，河北 石家庄 050051）

财政生均拨款是一项重要的经费指标，在我国高等教育事业发展中具有举足轻重的作用。国家财政部和教育部明确提出，到2012年各地普通本科高校生均拨款水平不低于12000元［1］。这是大幅度增加高校经费的一项重要政策。如何筹措和分配生均拨款，充分发挥其调控和导向作用，是需要认真研究和解决的一个重大课题。

一、提高生均拨款标准是完善高等教育经费筹措机制的重要措施

在我国整个教育体系中，高等教育居于“龙头”地位。1998年，国务院做出高校大规模扩招的重大决策，在校生人数连年大幅度增加，学校规模迅速扩大，使我国高等教育由精英教育走向大众化教育，实现了历史性跨越。同时，各地高校多渠道筹措经费，投入总量持续增长。但是，与高等教育事业发展速度相比，经费投入还有较大差距。高校扩招之后面临着许多困难和问题，如学校占地面积、基础设施、校舍、教学设备、实验室以及师资等严重短缺，这给高校造成了巨大的压力，经费不足成为一个十分突出的问题。

需要指出的是，地方高校在高等教育大众化进程中承担了主体任务，培养了大批经济社会发展所需要的高素质人才，为我国现代化建设做出了重要贡献。随着高等教育大众化进程和管理体制改革的不断推进，地方高校将在建设高等教育强国和人力资源强国方面发挥越来越重要的作用。如何加大对地方本科高校的投入，是我国教育面临的一项重要而紧迫的任务。而通过提高生均拨款标准的办法，是实现这一任务的重要措施和有效途径，它对于高等教育的发展具有重大而深远的意义。

（一）有利于如期实现4%的目标。《教育规划纲要》提出：“提高国家财政性教育经费支出占国民生产总值的比例，2012年达到4%。”［2］这是我国教育史上具有里程碑意义的举措，也是对全社会的庄严承诺。实现这一宏伟目标，需要多方面投入。而2012年将高校生均拨款提高到12000元，拨款标准高，经费增幅大，且作为高校经费基数，比其它专项经费更具有固定性和稳定性，将成为增加教育投入的一个重要渠道。这对于提高高校经费的整体水平，如期实现4%的目标，将发挥积极的作用。

（二）有利于深化高校预算改革。高校拨款应以学生人数和定额标准为主要因素，但长期来由于没有生均拨款标准，财政部门在编制高校经费预算时缺乏依据，存在着较大的随意性。制定生均拨款不低于12000元的标准，为财政预算编制提出了明确要求，也有利于推动财政预算改革，体现主要按学生人数和定额标准拨款的科学理念，使经费数量与学校发展相适应，增强财政预算编制的科学性和合理性。

（三）有利于增强政府对高校投入的责任。高等教育是社会公益事业，或者说是准社会公益事业，所需经费主要应由国家财政负担。基于这一点，我国实行了“财政拨款为主，多渠道筹措经费”的高等教育投资体制。但是，由于财政投入不足，致使财政性教育经费占整个高校经费的比重偏低，财政主渠道地位明显弱化。提高高校生均拨款标准，能够强化政府责任，优化高校投资结构，提高财政性教育经费的比重，体现财政拨款在整个教育经费中的主渠道地位。

（四）有利于推动高等教育的协调发展。12000元的生均拨款标准，是根据我国现阶段财政和教育发展状况确定的，也是地方本科高校办学的基本成本和基本需要。多年来，按照高等教育“非均衡发展战略”要求，实行“集中财力办大事”［3］，对重点大学和重点学科进行重点建设。但在经费严重不足的情况下，较多地集中财力进行重点投入，势必导致资源配置上的过分悬殊，影响一般院校和一般学科的发展。普遍提高生均拨款标准之后，大大增加了经费的总量和调控余地，使经费投入既能满足所有本科高校的基本需要，同时又能够安排必要的经费对重点大学和重点学科等给予扶持，保证不同层次本科高校之间的协调发展。

二、提高生均拨款标准的政策

（一）基本标准：即到2012年地方普通本科高校生均拨款达到12000元。它是根据我国高等教育发展的实际、办学成本和我国财力状况等多种因素，制定的一个基本定额标准。

（二）覆盖范围：地方普通本科高校。不包括民办高校、成人高校、独立学院以及专科学校，但包括普通本科高校的专科学生。

（三）计算口径：地方财政一般预算收入安排的资金，按学生人数折算的平均水平。包括基本支出和项目支出，不含中央财政安排的专项资金（中央下达的生均拨款经费除外），不包括离退休人员经费、住房公积金、医疗保险等，即政府收支分类科目“2050205高等教育”的支出数额。

（四）奖励政策。从2010年起，中央财政建立“以奖代补”机制。对于生均拨款已经达到12000元的省份，在生均拨款水平没有下降的情况下，中央财政每年给予定额奖励。对于生均拨款水平尚未达到12000元的省份，中央财政对各省提高生均拨款水平所需经费按一定比例进行奖补。具体的奖补比例，根据东部地区25%、中西部地区35%的基本比例以及在校生规模、省级财力增长情况等因素确定。

（五）惩罚措施。国家对于2012年生均拨款标准未能实现12000元的省份，将采取一系列惩罚措施，主要包括：不再给予奖补资金、停止或减少安排高等教育专项转移支付、调减本科生和研究生招生计划、暂停硕士博士点审批、暂停高校设置审批等。

上述规定说明，提高生均拨款标准是一个科学、严格和完备的制度设计，是一项刚性强、力度大、含金量高的筹措经费政策。

三、按照国家计算口径测算经费需求，制定切实可行的筹措资金措施

以河北省高校为例，对经费测算和筹措进行分析。

（一）生均拨款状况。据国家教育部、财政部提供的统计数字，河北省2009年普通本科高校生均拨款为5218元（全国统一以2009年经费数字为基础测算）。这一标准是按照2009年全省地方高校总支出，扣除中央下达专款，除以地方高校研究生和本专科生之和（未折合）而得出的。普通高校生均经费为5148元（采用折合学生数，但未扣除中央专款），排在全国第25位，比全国平均水平低1742．8元。

造成生均经费偏低的主要原因：一是近几年国家出台了农村义务教育经费保障机制改革等重大政策，实施了一系列专项教育工程，资金投入数额巨大，按照“分项目、按比例”的分担机制，需要省级承担较多的资金。由于河北省财力有限，难以解决各项工程省级配套资金，不得不挤占高教经费用于弥补义务教育经费缺口。二是国家对教育经费筹措政策的调整，直接影响了教育经费的来源结构。如1996年，河北省开征高等教育附加费，按照“三税”（增值税、营业税、所得税）的0．5%征收，当时每年可增收8000万元，主要用于省属重点大学和重点学科建设，成为高校专项经费的一个重要来源。2003年，随着我国加入世贸组织，国家对原有的一些地方政策进行清理，要求取消高等教育附加费。如果予以保留，所征收的资金只能用于义务教育。针对这种情况，河北省报请国家财政部批准对这一政策做出相应调整，即原高等教育附加费改为地方教育费附加，并将征收比例由原来的0．5%提高到1%，资金的使用范围由原来的高等教育改为义务教育。2010年，为筹措中小学校舍安全工程资金，又将征收比例提高到2%，如果按照目前征收的情况测算，相当于高等教育每年减少投入约30亿元，这是导致高校经费不足的一个重要因素。同时，也加剧了教育支出结构不合理的状况。

（二）经费需求测算。截止2011年底，河北省共有普通本科高校29所，其中省属20所，市属9所。全省普通本科高校本专科全日制在校生47．50万人，硕士博士研究生3．35万人，共计50．85万人。我省本科高校生均拨款为5218元，按照2012年达到12000元的要求，每生需要增加6782元，共需增加34．5亿元。扣除中央财政核定的奖补资金，其余部分按照财政隶属关系，省属高校所需经费由省级财政负担，市属高校所需资金分别由各市解决。

（三）经费筹措措施。筹措资金是落实高校生均拨款标准的关键。由于河北省高校生均拨款标准低，距国家要求差距较大，加之高校偿还巨额债务等，筹措资金的任务十分艰巨。因此，要切实把教育放在优先发展的战略地位，大力调整财政支出结构，采取超常措施，大幅度增加教育经费，确保按期达到国家规定的目标。在筹措经费的过程中，特别需要注意解决好以下几个问题：一是要严格按照国家规定的计算口径核定地方财政生均拨款，不得将中央财政安排的专项资金及离退休人员经费、住房公积金、医疗保险等包括在地方财政生均拨款中；不得把学校上缴的预算外资金抵顶生均拨款［3］。二是不得采用“拆东墙补西墙”的办法，在教育经费项目之间相互抵顶或拆借。而要通过增加专项经费的办法予以解决。三是不得采用“寅吃卯粮”的办法，将以后年度的经费提前垫支，再核减以后年度的经费。而要建立高校经费投入的长效机制，在达到12000标准之后，保证高校生均拨款逐年增长。

四、妥善处理各方面的关系，充分发挥生均拨款分配的调控作用

生均拨款分配是一项重要而复杂的工作，需要统筹考虑，妥善处理各个方面关系，充分发挥经费投入的调控和导向作用，促进高等教育事业又好又快发展。

（一）生均经费和银行贷款的关系。提高生均拨款标准和偿还银行贷款是高校面临的两项重要任务，两者之间存在着密切联系，需要妥善加以解决。一是合理确定生均拨款中偿还银行贷款的比例。生均拨款标准的提高为偿还银行贷款提供了资金，但安排数额过大，就会影响学校其它方面的发展。这就需要确定一个合适的比例，科学制定分年度还款计划，既要解决贷款这一突出问题，又要考虑到学校的长远发展。二是对没有银行贷款或贷款数额较少的高校给予适当补偿。截止2009年底，河北省高校贷款余额大约为101．2亿元，其中，有的高校7－8亿元，甚至突破10亿元，而有的高校没有贷款或贷款数额很少。多年来，国家对于高校贷款一直实行“谁贷款，谁偿还”的原则，而新的政策则做了重大调整，即偿还高校2009年度之前的银行贷款，采用中央、省和高校共同分担的办法。针对这种新的情况，对于没有贷款或贷款较少的高校，各省在分配其它专项经费时应给予适当补偿。

（二）生均经费和独立学院的关系。举办独立学院是高校办学体制的一项重大改革，它既满足了广大考生就读需求，也为学校增加了收入，促进了高等教育的快速发展。以河北省为例，目前，全省共有独立学院13所，在校生16．2万人，（不含北京高校在河北省举办的独立学院）。独立学院按照学生培养成本收取费用，每生每年收费标准为10000元，大大高于一般本科学生3500元的标准，实际上成为学校筹措经费的一个重要来源。但是，由于独立学院学生不享受财政生均拨款补助政策，提高高校生均拨款标准之后，按照学生人数计算所得经费，独立学院要大大低于一般院校。即一般院校学生总生均经费为财政生均拨款加收费之和即15500元，有的可达到17000元，而独立学院学生仅10000元。经费收入情况的变化，大大削弱了高校举办独立学院的积极性，纷纷要求将独立学院招生指标调整为一般院校招生指标，这将给财政增加很大的压力，同时也不利于独立学院的发展。因此，必须采取有效措施，妥善解决这一问题。一是根据高等教育发展和财力状况，适当调整独立学院和一般院校的招生指标，促进两者的协调发展；二是随着经济发展和高校办学质量的提高，适当提高独立学院学生收费标准，以缩小与一般院校经费收入的差距；三是调整高校与独立学院的利益关系，适当减少独立学院上缴学校的收入，使其有更多的经费用于事业发展。

（三）不同类别学校之间的关系。要求生均拨款标准达到12000元，是就全省高校总体经费水平而言的。不同类别高校和学科之间，由于办学成本和所承担的任务不同，应得到的生均拨款数额也不尽相同。在核定高校生均拨款时，需要对两个层面的人数折算：一是对各学科的学生分别确定不同的折算系数。根据国家有关规定和河北省的实际情况，将学科分为11类，其系数分别为哲学1，历史学1，文学1（其中：文艺类2、新闻传播类1．5），教育学1．25（其中：体育学1．5），经济学1．25，法学1．25，理学1．25，管理学1．25，工学1．5，农学1．5，医学2。二是对博士生、硕士生、专科生分别按2，1．5，0．7的系数折算成本科生。然后按照折算后的虚拟学生人数和经费标准，分别核定其补助经费数额。同时，还要考虑各高校原有的经费基数，对原经费基数较低的，适当增加其经费投入，以保持同类高校经费水平大体相当。

（四）生均拨款和重点投入的关系。高等教育实行“非均衡发展战略”。提高生均拨款标准之后，需要正确处理经费投入“点”和“面”的关系，在高校经费水平普遍提高的基础上，适当集中财力，进行重点投入。一是省级教育行政主管部门要在整个生均拨款中单独拿出一部分，用于支持重点大学和重点学科建设。二是高校在编制年度预算时，要坚持“突出重点，兼顾一般”的原则，加大投入力度，解决重点问题和重点事项。三是组织实施教育质量、人才引进、科技攻关等重大专项工程，通过重点投入和扶持，取得一批教学科研重大成果，不断提高高校教育质量和办学水平，为我国经济社会发展提供强有力的人才保障和智力支撑。

［1］财政部、教育部．关于进一步提高地方普通本科高校生均拨款水平的意见［N］（财教字［2010］67号）．

［2］张益禄，岳凤霞．关于实现财政性教育经费占GDP 4%目标的思考［J］．河北大学学报：哲学社会科学版，2011（5）：52－56．

［3］岳凤霞．高校经费预算管理改革的基本原则［J］河北大学学报：哲学社会科学版，2010（4）：73－76．