去行政化改革背景下高校办学自主权制度的立法完善

谭正航 尹珊珊

摘 要：在去行政化改革背景下，完善高校办学自主权制度具有更为重要的现实意义。我国《高等教育法》就高校办学自主权制度进行了基本规范，但相关立法还存在一些不足之处。为落实与扩大高校办学自主权，促进高校去行政化改革，《高等教育法》应以高校自治与政府干预平衡、权力法治、办学民主基本原则为指导，确立控制政府权力和保护高校权利的法治理念，完善办学自主权保护和约束立法，完善政府办学干预权控制立法和制定保障社会中介参与办学立法规范。

关键词：去行政化改革；高校办学自主权制度；高等教育法；立法完善

《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》提出了“推进政校分开、管办分离，克服行政化倾向，取消实际存在的行政级别和行政化管理模式”的教育体制改革目标。规范政府干预高校权力，落实和扩大高校办学自主权，去除行政化管理模式对高校发展的阻碍，是我国高等教育管理体制改革的基础性问题。落实和扩大高校办学自主权是理顺高校与政府、社会关系，推进高校去行政化改革，彰显其学术机构本质的关键。近年来，高校办学自主权已成为学界研究的热点问题，许多学者从高校办学自主权内涵、本质、历史变迁、落实问题及解决对策等方面展开了研究，为高校办学自主权理论与实践提供了较好的指导，但很少有成果从法律层面研究高校办学自主权问题，更缺乏从去行政化视角研究高校办学自主权制度完善问题。作为保障高校办学自主权运行的基本法律——《中华人民共和国高等教育法》（以下简称为《高等教育法》）相关立法存在不足，影响到我国高校办学自主权落实与扩大和去行政化改革的法治推进。深入探索如何完善高校办学自主权制度以落实与扩大高校办学自主权、促进高校去行政化改革，具有十分重要的现实价值。

一、高校办学自主权制度立法现状及存在问题

1998年颁行的《高等教育法》首次以法律形式对高校办学自主权进行了规范，这对于巩固我国高等教育改革成果，规范政府干预高校办学权力，保护高校办学权利和强化高校自我约束，起到了十分重要的作用。

（一）高校办学自主权制度立法现状

1． 确立了高校的独立办学主体身份。《高等教育法》第三十条规定：“高等学校自批准设立之日起取得法人资格。”法人主体资格的确立，为高校作为办学者与政府作为管理者身份的区分和独立自主办学提供了法律依据。

2． 规定了高校办学自主权的核心内容。《高等教育法》第三十二条、三十三条、三十四条、三十五条、三十六条、三十七条和三十八条依次规定了高校办学自主权的基本内容：招生权、学科专业设置权、教育教学权、科研权、境外高校交流合作权、内部机构设置权、人事管理权、财产管理权。以上办学权利涵盖了办学自主权的核心部分，为高校自主办学提供了基本法律保障。

3． 规范了政府办学干预权。《高等教育法》第六条规定了政府的高等教育发展规划权，第七条规定了政府推进高等教育体制改革和教学改革权，第十三条规定了政府的高等教育的领导权和管理权，第四十条规定了政府对高校校长、副校长的任免权，第四十四条规定了政府对高等学校的办学水平、教育质量监督和评估权。依据“法律没有授权的就是政府权力应禁止行使的”基本法理，《高等教育法》对政府办学干预权的规定，划定了政府干预办学权行使边界，起到规范政府干预高校办学权和保护高校办学自主权的作用。

（二）高校办学自主权制度立法存在的问题

1. 制度设置缺乏法治理念的指导。从法治来看，高校办学自主权的立法目标应定位于保护高校办学权利与控制政府办学干预权。而我国《高等教育法》侧重于追求政府对高校办学管理和高等教育工具性价值。如《高等教育法》第一条规定：“为了发展高等教育事业，实施科教兴国战略，促进社会主义物质文明和精神文明，根据宪法和教育法，制定本法。”可见，《高等教育法》的立法宗旨主要定位于政府对高等教育有效管理和高等教育效用的最大化，而基本没有体现保护高校及师生权利和控制政府干预权的基本法治理念，以致高校办学自主权制度在设定政府与高校的权利与义务时，政府权力的开放性和义务的模糊性、高校权利的限定性和义务的不确定性更加鲜明。《高等教育法》法治理念的缺失，使其在高校办学自主权制度设置上强调政府干预高校权力而轻视高校权利保护，从而无法有效控制政府干预高校权力和保障高校办学自主权利，难以为高校去行政化改革提供法治保障。

2． 高校办学自主权保护立法不完善。高校办学自主权保护制度是保障高校独立办学及对抗政府对办学不当干预的有力武器。我国《高等教育法》相关立法存在缺陷，影响到其应然功能发挥。首先，《高等教育法》没有设置高校办学自主权的一般性条款，从而使办学自主权行使及保护缺乏基本规则的指引，无法有效对抗多变的政府办学干预权。其次，一些授予高校办学自主权的法律条款，同时设置“按照国家有关规定”等模糊性规范对办学权利进行限制，为政府任意限制高校办学权提供了空间与便利。再次，没有规定政府等为保护高校办学自主权应承担的义务，使办学自主权成为没有相应义务支撑的“空中楼阁”式权利而难以落实。最后，没有规定侵害高校办学自主权的法律责任及高校办学自主权救济途径，无法为高校办学权利行使提供有效的法律保障。

3． 高校办学自主权约束立法不完善。高校办学自主权约束机制的不健全，为办学管理者滥用权力、违法行使权力和行政权力挤压学术权力等提供了空间，导致高校内部行政化进一步加剧，影响高校健康发展。高校办学自主权约束立法存在以下问题：首先，没有建立其有效的高校内部治理权力制衡和监督机制，导致高校行政权力与党委政治权力等缺乏必要约束，为高校管理者滥用办学自主权提供了方便。其次，没有规定高校的校长自主选拔权，从而难以对以校长为首的行政权力进行有效制约。现行的大学校长由组织部门考察提名，政府任命的办法，有加强行政化、官本位的缺陷，不利于大学依法自治。最后，高校办学自主权缺乏责任机制的规范。法律在规定高校办学自主权时，没有就办学权行使义务及违法行使责任进行规定，以致使高校管理者缺乏义务机制约束，以致激励高校及其管理者滥用或违法行使办学权。

4． 政府办学干预权控制立法不健全。政府办学干预权与高校办学自主权此消彼长，控制政府办学干预权是落实高校办学自主权的前提。《高等教育法》中政府办学干预权控制立法存在以下缺陷：首先，缺乏对规范政府干预高校办学权行使目标、方式和责任等的一般条款，不仅无法促使政府干预高校方式根本转型，而且无法对复杂多变的政府干预行为进行有效控制。其次，政府办学干预权界限规定不清，一些法律规范在规定高校办学自主权时又通过限制性规定将权力转移到政府，从而无法划清政府干预高校边界。最后，政府办学干预权监督机制不健全，权力责任不明确。政府办学干预权控制立法存在的以上问题，使政府过度或违法干预高校办学便利化和低成本化，是高校行政化不断强化的重要原因。在办学实践中，作为主办者的政府部门，实际上直接参与大学办学、审批高校招生计划、确定高校招生规模、审批高校专业设置、规定高校教学活动、管理高校科学研究，逐项落实高校经费使用等。[1]

二、高校办学自主权制度立法完善的基本原则

为保障和扩大高校自主办学权利和夯实高校去行政化改革的法治基础，我国《高等教育法》应以高校自治与政府干预平衡、权力法治和办学民主基本原则为指导，完善高校办学自主权制度的相关立法规范。

（一）高校自治与政府干预平衡原则

自治是高深学问的最悠久的传统之一。高校自治传统脱胎于中世纪欧洲的城市自治和行会自治。工业革命以来，高等教育的工具价值不断彰显，国家政治力量全面介入大学成为主宰力量，大学开始走出象牙塔并为社会生产服务。现代高校发展离不开政府干预，但自主和自由依然是高校发展的保障。1998年10月联合国教科文组织在巴黎召开了世界高等教育会议，提出了《21世纪的高等教育：展望和行动世界宣言》，把高等院校“自治”作为应对世界高等教育变革所面临的主要任务和原则之一，并指出高校“自治”是高等教育获得成功的基本前提和高校良好运作和改革成功的首要保证和条件。只有坚持高校自治和政府干预平衡，才能彰显高校的独立地位，促进政府干预方式转型和提高干预绩效，实现高校自主办学和服务社会功能的有机统一。首先，高校自治与政府干预平衡原则是处理政校关系的基本准则。保持高校自治和政府干预动态平衡，才能既使高校不脱离政府的宏观调控，又使高校敢于对政府不当干预进行抵制，以发挥权利对权力制约作用，充分保护高校独立自主办学，为现代大学制度建设奠定基础。其次，其为政府干预权力行使树立了基本目标。政府干预高校权力行使的基本目标在于保障高校自治和独立办学，促进高校实现培养人才、科学研究和服务社会的目标。只有坚持高校自治与政府干预平衡，才能消除权力与权利两者之间的紧张状态，充分发挥高校办学自主性和积极性，实现政府调控高校的基本目标。最后，高校自治与政府干预平衡原则是保障高校坚持正确办学导向，自觉维护国家利益和社会公共利益的基础。

（二）权力法治原则

亚里士多德曾提出法治应包含两重含义：“已成立的法律得到普遍的服从，而大家服从的法律又应该是本身制定得良好的法律。”[2]权力法治原则指用法治理念和法治方法控制政府干预办学权力，将权力关进法治的牢笼。权力法治是促进高校自主办学和消除行政化管理模式弊病的重要武器，也是高校办学自主权制度完善的指导原则。首先，政府办学干预权制度完善离不开法治理念指导。只有坚持权力法治原则，才能规范政府权力运行和保护高校办学权利，建立和谐的政校关系。其次，权力法治是完善高校内部治理结构和规范内部权力运行，彰显高校学术权力主导地位的指导原则。只有以法治理念为指导，从高校的逻辑起点出发，实现高校内部权力运行法治化，才能保障高校建立科学民主的内部管理体制。最后，权力法治是高校办学自主权制度体系完善的基本内容。只有以权力法治原则为指导，从控制权力和保障权利法治原理出发，以控制权力为制度完善基点，构建和完善政府干预办学权规制制度体系和高校办学权保障体系，才能为高校自主办学和去行政化改革提供法治基础。

（三）办学民主原则

民主是法律的基本价值取向，高校办学自主权制度的立法完善也离不开民主原则的指导。办学民主原则是民主原则在高等教育法治中的直接体现，指政府与高校应以民主理念为指导，坚持以人为本，健全民主管理和民主决策机制，保障高校师生的民主权利。办学民主也是高校办学自主权制度完善的重要指导原则。首先，办学民主原则指明政府干预高校的基本目标应是以人为本、促进高校民主管理。高等教育的使命，是培养人、塑造人，并以此为桥梁，达到推动社会前进和发展的目的。办学民主要求政府干预权行使建立在促进人的发展基础上，一切为了师生的利益；办学民主也要求政府决策民主，倾听高校办学意见和要求，保障干预的民主性和规范性。其次，办学民主也指明高校办学权行使应以师生为本、充分发挥师生民主管理的积极性，健全民主决策机制，防止权力专断。最后，办学民主也是高校办学自主权制度完善的重要内容。高校办学自主权制度应以办学民主为指导，构建与完善有利于高校师生民主管理和民主监督的法律机制，形成对高校内部治理权力的有效制约。

三、高校办学自主权制度立法完善的具体对策

高校办学自主权制度的不完善，不仅使其无法为高校自主办学提供有效的法制保障，而且是高校行政化形成的重要制度性因素。完善高校办学自主权制度是促进办学自主权落实与扩大和高校去行政化改革的关键一步。《高等教育法》应针对高校办学自主权制度立法存在不足而采取相应完善措施。

（一）确立控制政府干预权力和保护高校权利的立法宗旨

《高等教育法》应以法治理念为立法基本价值取向，改革强调政府管理高校和高校服务政府的工具性价值，确立控制权力与保护权利法治理念，将控制政府干预权力和保护高校与师生权利作为立法的基本宗旨，以此作为高校办学自主权制度完善的指导思想。建议《高等教育法》第一条做如此修改：“为了发展高等教育事业，保护高校及师生等主体权利和规范政府高等教育管理权，实施科教兴国战略，促进社会主义物质文明和精神文明，根据宪法和教育法，制定本法。”这样修改有利于升华《高等教育法》立法理念，强化高校办学自主权制度规范的内在统一性，为高校办学自主权制度立法完善确立法治理念的指导。

（二）完善高校办学自主权保护立法

《高等教育法》首先应设立高校办学自主权一般性条款，就其行使基本原则、方式、程序和限制等进行规范，从而为保护和落实高校办学自主权确立一般性指导规范；并确立高校办学自主权限制法律保留原则，规定政府基于公共利益和法律规定，才可以对办学自主权进行限制，非经法律明确授权，政府不能限制高校办学自主权。其次，构建政府和社会等主体保障高校办学自主权义务性规范，并构建相应义务保障机制，确保义务能得以有效落实。再次，赋予高校对政府等不当办学干预权的抵制权和建立高校办学自主权诉讼保障机制。最后，构建高校办学自主权的救济机制，就侵犯高校办学自主权行为，规定高校及师生代表具有提起申诉与诉讼的权利，以建立高校办学权的司法保护机制。

（三）完善高校办学自主权约束立法

《高等教育法》首先应构建高校内部治理权力制衡机制，以加强高校办学者的自我约束，确保办学自主权的合理行使。具体措施如下:确立高校学术权力主导地位，规定学术权力由教授委员会行使，并扩大学术权力职权范围，规定在关系学校发展重大事项上学术委员会具有审议权和决定权；彰显高校师生主体地位，规定校长和学术委员成员由全体教师和学生选举产生；规定以校长为首的行政权主要负责教授委员会和教师代表会决议的执行和学校日常管理事务；规定学校党委主要负责学校思想政治领导和监督工作，其组成人员由党的基层组织选举产生，分离其内部机构设置权和内部组织机构负责人决定权。其次，确立高校内部治理机构成员分离原则，规定以上内部治理机构组成成员一般不得重复任职。再次，规定高校管理者行使高校自主办学权的义务机制，以保障高校管理者合理和高效行使办学权利。第四，明确高校管理者违法行使办学权的法律责任和责任追究机制。最后，完善高校内部监督制度，构建以高校党委监督为主和高校教代会、工会监督为两翼的综合监督机制。

（四）完善政府办学干预权控制立法

规范和控制政府办学干预权是完善高校办学自主权制度，促进高校去行政化的关键所在。《高等教育法》首先应按照“加强办学宏观调控，减少和控制微观干预”基本原则，进一步理顺政府与高校关系，强化政府对高校办学的宏观调控职能，力避对高校办学过多和过细干预。设置规范和控制政府干预高校办学权的一般性条款，就政府干预办学权行使目标、原则、边界和责任等进行规定。其次，完善政府干预高校办学权行使的义务规范，明确规定政府具有尊重高校自主办学、优化办学条件、保障办学经费、制裁侵犯办学自主权行为等义务，以约束政府干预高校办学权。再次，完善政府干预办学权的监督制度，构建高校、高校师生、社会组织等对政府办学干预权的多层次监督机制。最后，构建政府办学干预权责任机制，规定滥用或违法行使办学干预权的政府机关及责任人所应承担的法律责任。

（五）制定保障社会中介参与高校办学立法规范

发挥社会中介参与高校办学，有利于利用社会资源促进高等教育发展。教育中介能够将高校、政府和市场机制有效联系起来，使它们既不越权又能各自行使自己的权利，从而保障社会在这方面的运转畅通。从一定程度上说，教育中介的发育状况对政府职能的转变和高校是否能够得到更多的办学自主权起到十分重要的作用。在高校去行政化改革和政府教育职能转变的背景下，充分发挥教育中介的咨询、评价、协调、监督、服务等功能，是高等教育由管理向共同治理发展的要求。《高等教育法》应赋予符合法律规定的社会教育中介组织参与高校办学评估、监督、协调、培训等权利，并构建规范其准入退出、参与办学义务和责任等立法规范，以完善政府与高校矛盾的缓冲机制，进一步落实高校办学自主权，推进高校去行政化改革。

参考文献：

[1]林善栋.去行政化与现代大学制度的建立[J]．教育评论，2008（6）：9．

[2][古希腊]亚里士多德.政治学[M].吴寿彭译. 北京：商务印书馆，1983.199.

(责任编辑 刘第红)