论我国缺陷产品召回的立法模式

成继平

（湖北汽车工业学院 人文社科系，湖北十堰442002）

缺陷产品召回制度以其防患于未然、保护消费者利益、强化企业社会责任、维护公共安全的独特优势被许多国家立法所确认。我国自2004年开始缺陷产品召回立法，先后出台了4个部门规章规定特定缺陷产品的召回，初步建立缺陷产品召回法律体系。2009年4月统一的《缺陷产品召回管理条例（送审稿）》开始向社会各界征求意见，之后杳无音讯，未来缺陷产品召回立法引人深思。

1 现行立法模式

在2004年之前，中国没有缺陷产品召回制度，缺陷产品法律关系由《民法通则》、《产品质量法》、《消费者权益保护法》等调整，归入产品责任领域，重点强调对因产品缺陷引起的损害进行个案性地事后救济，并无产品召回制度中的普遍性地事先预防规则。因为国内法的缺失，外国企业在全球范围内的召回是否涉及中国市场，取决于企业的自觉性，中国消费者则不得不接受这种“差别对待”。

1.1 按产品类别制定单行法模式的初步建立

我国国内最早对缺陷产品召回进行立法的是上海，2002年10月28日上海市人大常委会通过了《上海市消费者权益保护条例》，其第33条规定，经营者发现已售出的商品或提供的服务存在严重缺陷，应当采取紧急措施告知消费者，并召回该商品进行修理、更换或者销毁，同时应当向有关行政管理部门和行业协会报告。尽管该条例只是地方性法规，却开创了我国内地缺陷产品召回立法的先例。

2004年3月15日，国家质检总局、国家发改委、商务部、海关总署联合发布了《缺陷汽车产品召回管理规定》，这是我国以缺陷汽车产品为试点首次全面实施召回制度，标志着我国在缺陷产品管理上迈出了第一步。此后连续出台了3个专门性的缺陷产品召回规章：为了规范儿童玩具召回活动，预防和消除儿童玩具缺陷可能导致的损害，保障儿童健康和安全，2007年7月24日国家质检总局公布了《儿童玩具召回管理规定》，将缺陷产品召回的领域扩大至儿童玩具；为了加强食品安全监管，避免和减少不安全食品的危害，保护消费者的身体健康和生命安全，2007年8月27日国家质检总局公布了《食品召回管理规定》，正式确立了缺陷食品召回制度；为加强药品安全监管，保障公众用药安全，2007年12月10日国家食品药品监督管理局公布了《药品召回管理办法》，以行政规章的形式从国家层面正式确立了药品召回制度。至此我国缺陷产品召回立法形成以汽车、儿童玩具、食品、药品为召回对象，按产品类别分别立法的模式，初步建立起缺陷产品召回制度。

1.2 我国缺陷产品召回立法的发展

我国现有的缺陷产品召回立法成果虽仅存于四个部门规章之中，但在缺陷产品召回立法发展上始终在坚持不懈地努力，具体表现在：为进一步完善《缺陷汽车产品召回管理规定》，国家质检总局起草完成了《汽车产品召回监督管理条例（送审稿）》，并于2010年8月24日上报国务院；为了与新的《食品安全法》及其实施条例衔接，国家质检总局修订了《食品召回管理规定（征求意见稿）》，于2011年5月23日向社会公示，广泛征求意见；为了加强家用电器产品安全监管，预防和消除其可能导致的损害，国家质检总局起草了《家用电器产品召回管理规定（征求意见稿）》，2010年7月2日在法制办网站全文公布，征求社会各界的意见和建议，以填补我国家用电器行业召回制度的空白。这些立法进程表明，我国在缺陷产品召回立法上坚持按产品类别专项立法，其发展主要表现为修订原有的产品召回规章和制定新的产品类型的召回规章。

在缺陷产品召回立法的发展过程中，除了专门性立法以外，开始出现统一立法的趋势。为了规范缺陷产品召回活动，维护社会公共安全、公众利益和社会经济秩序，2009年4月8日，国务院法制办公室在其网站上全文公开了国家质检总局报送国务院审议的《缺陷产品召回管理条例（送审稿）》及其说明，向社会各界征求意见，这是我国在全国范围内对除“药品”和“军工产品”之外的产品进行统一召回立法的初步尝试。2009年12月26日第十一届全国人大常委会第十二次会议通过了《侵权责任法》，其第46条规定：“产品投入流通后发现存在缺陷的，生产者、销售者应当及时采取警示、召回等补救措施。未及时采取补救措施或者补救措施不力造成损害的，应当承担侵权责任。”该法确定了缺陷产品召回的侵权责任，第一次在国家法律层面上肯定了没有具体适用范围限制的缺陷产品召回制度。

2 现行立法模式存在的问题

我国缺陷产品召回起点较晚，立法时间较短，但成效显著。自2004年开始，我国陆续在汽车产品、药品、食品、儿童玩具等主要产品领域建立起相应的产品召回管理规定，缺陷产品召回立法从无到有，发展迅速，但相对国外发达国家成熟的缺陷产品召回立法而言仍存在许多问题：

1）立法层次低，召回制度先天不足。目前涉及缺陷产品召回的法律，除了《食品安全法》和《侵权责任法》是国家权力机关的立法外，其他都是国务院行政部门以“管理规定”的形式出现的部门规章，法律效力较低，无法树立缺陷产品召回制度的权威。以汽车召回为例，汽车消费涉及车管、工商、税务、交通、保险、质量监督等部门，受部门规章效力范围所限，主管部门难以有效启动强有力的主动调查程序；受部门规章立法权限所限，“管理规定”对故意隐瞒缺陷的严重性等严重违法行为的罚款最高额度被限定在3万元以内，致使违法成本远低于企业实施召回的成本，难以有效发挥惩戒作用。

2）按照产品类别专项立法，适用范围狭窄。我国目前现有的四部专项召回部门规章，分别适用于汽车产品、药品、食品和儿童玩具等特殊产品，不能普遍性地解决所有缺陷产品的召回问题，导致许多关系国计民生的产品，如家用电器、化妆品等产品仍存在召回空白，在世界各国加强缺陷产品召回的情势下，这种立法只会给跨国企业实行法律规避、“中外有别”的产品召回歧视政策提供借口，公共安全及消费者权益难以得到应有保护。

3）立法参差不齐，适用难以统一。目前我国缺陷产品召回立法有国家层面的立法，还有地方层面的立法；有权力机关的立法，还有行政机关的立法；有综合性的立法，还有针对单一产品的立法。这种参差不齐的立法状况不仅带来了法律适用上的困难，还形成了地区差异，一个更严重的后果是使我国由于历史原因形成的政府部门职权重叠交叉的状况在召回管理中变得更加混乱，影响了召回的实施效果。

4）产品召回立法思想保守，顾虑过多。缺陷产品召回统一法——《缺陷产品召回条例（送审稿）》在2009年就已上报国务院法制办，但至今没有下文。有学者认为，“统一的覆盖所有缺陷产品的召回条例至今未出台，一是操作问题。如专门的信息系统、队伍、经费、专家、检验机构等落实不了，召回难以执行。另外，召回的面过于广，涉及到管理体制。部门之间在职能、工作方法和手段上千差万别，很难协调。”因为对统一立法可能出现的问题的种种担忧，立法者立法思路急转而下，由全面铺开转为按产品类别分别立法。

3 立法模式的学说

针对现行缺陷产品召回立法的不足，如何确定我国缺陷产品召回的立法模式，学者们提出了很多学说，其中比较有代表性的学说有3种，具体如下：

第1种学说主张按照产品类别专项立法，分别制定单行的缺陷产品召回法规。该说赞成我国目前立法中采用的模式，“我国现有的一些法律法规，对召回已经作出了一些原则规定。在现有条件下，需要的就是一件一件、一个产品一个产品，按其紧迫性、必要性及现有的力量，踏踏实实地先解决迫切需要解决的问题。”认为对产品进行分类立法有利于建立不同种类或性质产品召回的主管部门，召回规则也更具有针对性。

第2种学说主张修订《产品质量法》，增加缺陷产品召回的规定。该说认为《产品质量法》是我国产品质量管理的基本法，缺陷产品召回就其立法目的和主要内容来说，主要还是关于如何加强产品质量管理的内容，因此，可通过完善《产品质量法》的形式为缺陷产品召回提供法律依据，不需另起炉灶制定单独的缺陷产品召回法。具体做法是在《产品质量法》中设专节规定缺陷产品召回制度，统一规定缺陷产品召回的基本问题，作为缺陷产品召回的“一般法”，除此之外，可针对汽车、食品等特殊商品制定特殊召回规定，或制定《缺陷产品召回管理条例》具体规定产品的范围、召回程序、行政部门的执法管辖权等内容，再据此对需要作出特别规定的特殊产品单项立法。

第3种学说主张制定单行的缺陷产品召回统一法。该说认为，我国现今缺陷产品召回规定属于部门规章，法律效力较低，无法树立缺陷产品召回制度的权威，而且采用按产品类别分别立法的模式不能普遍性地解决所有缺陷产品的召回问题。建议由全国人大常委会制定一部《缺陷产品召回法》，对产品召回制度中的缺陷产品的概念及范围、主管机关、召回程序和法律责任做出法律上的界定，此外，对于具体的操作规范，可以由国务院及其负责相关产品召回的部门制定行政法规或者规章。

上述3种学说中，第1种学说以产品类别为标准，坚持采用单行法模式，以部门规章形式逐一解决部分产品召回问题。在笔者看来，我国缺陷产品召回立法从无到有，在立法指导思想上确立先在某些特殊产品上制定单行缺陷产品召回规则，并以此为基础建立起我国缺陷产品召回制度，是切实可行的，事实证明也是很成功的。但在条件和时机均已具备的情况下，仍坚持以产品类别为标准的单行法模式，已明显不合时宜，其所存在的问题如前所述，继续坚持该模式只会遏制我国缺陷产品召回立法的发展。

第2种学说和第3种学说的指导思想一致，主张在缺陷产品召回立法中坚持基本法与单行法并行的模式，只是在基本法的确定上存在分歧。笔者认为，制定统一独立的《缺陷产品召回法》符合缺陷产品召回制度特性。因为我国《产品质量法》与缺陷产品召回立法在立法定位、调控手段、法律程序等方面存在很大差异，二者不宜共存一部法之中。我国在《产品质量法》中奉行政府管理产品质量的模式，强调产品质量的行政责任，其立法宗旨主要是为了加强产品质量的监督管理工作。而缺陷产品召回是对产品质量进行后市场管理的典型方式，是通过市场发现、企业召回的运作模式来控制和消除不合理危险。缺陷产品召回制度具有两大独特功能：预防性功能和主动性功能。缺陷的隐蔽性和内在性，决定了产品缺陷的发现往往发生在产品售后使用阶段，而缺陷的技术性、复杂性，决定了召回措施必须依靠原生产企业来完成，缺陷产品召回的立法宗旨是规范缺陷产品召回活动，培养企业的主动召回意识、提高企业自我管理、自我规范能力，侧重于系统性缺陷致害的防范，政府的主要职能是监督。

4 立法模式的确定

笔者赞成我国未来缺陷产品召回立法采用基本法与单行法并行的模式，即出台由全国人大常委会通过的《缺陷产品召回法》，作为缺陷产品召回的基本法，再由国务院各主管部门根据其职责权限制定具体的操作规则及技术标准，作为基本法的配套规则，形成层次分明、各有侧重、完整的缺陷产品召回法律体系。之所以采用这一模式，主要是基于以下4个方面的因素：

1）我国现今立法技术和管理水平已达到制定统一缺陷产品召回法的水平。我国从2002年开始在司法实践中实施缺陷产品召回①2002年11月国家质检总局发布公告，因产品中被检测出阪崎肠杆菌，中国境内销售的美国惠氏公司费蒙特工场在2002年7月12日至9月25日期间生产的以牛奶为主要原料的配方奶粉被限令召回，开创我国司法对缺陷产品实施强制召回的先例。至今有近10年的时间，积累了丰富的实践经验。缺陷产品召回立法在我国发展的时间虽然很短，但立法成效却很突出，先后在多项产品上突破了召回立法空白。我国召回管理体制在逐渐完善，立法技术在逐渐成熟，表现为部分法规正在积极地修订，同时尝试制定新规。为了规范所有缺陷产品召回活动，国家质检总局于2009年4月向国务院报送了由其起草的《缺陷产品召回管理条例（送审稿）》，尽管该法目前尚无进展，但已表明开始尝试缺陷产品召回的统一立法，并已经具备相应的管理能力和立法水平。

2）以统一立法为契机，可整合现有管理资源，着力解决缺陷产品召回中的突出问题。我国目前缺少一个具有科学分工、职责明确的缺陷产品召回管理体制，缺陷产品召回管理混乱。统一缺陷产品召回立法，在国家法层面上明确缺陷产品召回的主管部门，能有效优化管理资源，确定职责范围，使各职能部门既能各司其职，又能密切配合，切实改善缺陷产品召回管理状况。我国现行的缺陷产品召回制度中存在许多部门规章无法解决的问题，如，缺陷产品召回的适用范围过窄、违反缺陷产品召回义务的行政处罚额度受3万元限制、欠缺对严重违反召回义务的刑事责任规定等。提升现有立法层次，制定专门的《缺陷产品召回法》，以国家法律的形式系统规定缺陷产品召回制度，解决现今部门规章无法解决的突出问题，可有效提升召回制度的权威性，保证召回立法的统一性。

3）从国外的召回立法来看，多采用基本法与单行法并行的模式。以美国为例，美国是世界上最早确立缺陷产品召回制度的国家，先后制定了《国家交通和机动车安全法》、《消费者产品安全法》、《儿童安全保护法》、《联邦肉产品保护法》、《食品、药品及化妆品法》等，其中《消费者产品安全法》和《儿童安全保护法》中关于缺陷产品召回的规定属于一般法，其他是针对特定产品的召回。以大陆法系国家的德国为例，其《产品安全法》属于一般法，《设备安全法》和《建筑产品安全法》属于针对特定产品的特殊法。我国在召回立法上可以借鉴这种立法模式，先制定单独统一的缺陷产品召回法典，后根据不同产品的特殊需要制定召回特别法。即“在一部统一的产品召回法典的基础上，制定一系列针对特定产品的召回特别法”。这种立法模式符合我国立法传统，既能够建立统一缺陷产品召回法律体系，又能够与我国现有的召回立法成果相协调。

4）采用基本法与单行法并行的模式，符合现有国情。缺陷产品召回的对象是系统性缺陷，其影响面广、危害性大，涉及社会安全，提升缺陷产品召回的立法层次，扩大缺陷产品的召回范围，提高缺陷产品召回的管理水平、优化缺陷产品召回的管理机构，制定统揽全局的统一召回法律是形势所逼、大势所趋。与此同时，现有的召回立法成果不能一概否定，按产品类别确定的管理部门在产品缺陷标准、管理流程等方面有其专业优势和管理经验，法无巨细，统一的产品召回法律需要配套的部门规章予以细化，增强其操作性，而且这种模式也能使管理机关顺利实现从单一执法到统一执法的过渡。

5 结束语

在新形势下，要充分发挥缺陷产品召回的制度优势，维护消费者的合法权益，强化企业社会责任感，维护社会公共安全，原有的按照产品类别分别制定单行法的立法模式所建立起来的缺陷产品召回立法体系已不能胜任，制定一部完整系统的《缺陷产品召回法》并配以具体的操作规则及技术标准，建立层次分明的缺陷召回法律体系，既符合我国国情，也顺应时代发展要求。

[1]汪张林.论我国缺陷产品召回制度的建立与完善[J].现市营销上，一是要依托汽车产业优势，巩固中国最大商用车制造基地形象；二是坚持武当文化与汽车文化先行，通过文化塑造旅游城市品牌；三是加大旅游与汽车相关产业等衍生产品的开发，支撑城市品牌，使城市形象更丰满。通过上述营销内容的充实与整合，设计出统一的城市品牌宣传方案，形成一个整体的、良好的、个性鲜明十堰印象和评价。

参考文献：

[1]董文波.基于城市竞争力的十堰市城市营销战略研究[J].齐齐哈尔职业学院学报，2010（1）：50-53.

[2]袁菱.试论城市的整合营销传播[D].成都：四川大学，2006.

[3]董文波.基于SWOT分析下的十堰市发展战略[J].湖北汽车工业学院学报，2007，21（2）：57-59.