境外治理违法建筑的经验和启示＊

沈 晖，陈 瑶

（同济大学 法学院，上海 200092）

境外一些法制观念较强的国家或地区，经过不断地探索和实践，在违法建筑的立法和规制方面已积累了不少成熟经验，有许多方面值得我们参考与借鉴。

一 境外治理违法建筑的概况

在不少发达国家或地区，当今已经基本上消除了违法建造的楼宇、房屋、工业厂房和临时性建筑，但并不能说在这些发达国家和地区不存在“违法建筑”。这些“违法建筑”的形成主要是由于获得审批的建筑项目在建设施工过程中没有严格遵循原设计方案而造成的，或者是对私有产权居住用房或办公用房随意改装而形成的。

在土地公有制为主的新加坡和中国的香港地区主要都是以楼房为主要的居住建筑，相关法律规定楼宇业主不得侵占公共空间，在公共空间私自搭建和改造要被重罚，并且对室内装修也有着极其详细的规定，例如由装修而引起楼下住户漏水的现象，当事业主就必须负责赔偿损失，不能解决的交由法庭裁决。同时，新加坡的公房政策和香港的廉租房政策成熟、完善，民众几乎没有刚性需求。新加坡政府每年还会委托专业机构做市场调查，满足经济发展的用地需求，违法建筑没有市场。至2006年，香港的廉租房总量几乎占香港住宅总量的一半，成功解决了中下层居民的安居生活。

在实行土地私有制的欧美等国家和地区，土地及土地上的房产属于私有财产，这些地区的居民住宅多是二、三层花园房屋，有很大的改造余地。但是这并不意味着可以随意改动，凡是涉及到扩大住宅面积，改动房屋结构，增加车库，改动门面，以及把房间进行分割改造成出租屋，甚至改装窗户这样的事情，都要经过地方政府相关机构的审批和监督。并且政府都要对这些改造预案在地方报纸上进行公示，以便在是否有碍相邻关系和社会公益环境方面让公众参与监督。在美国违法建筑现象比较少见，违法的现象主要出现在住宅业主自行搭建附属建筑物和家庭住宅改造扩建或者改动房屋建筑的主体结构时没有按照规定办理审批手续。业主大多是因为害怕审批手续繁琐和被否决或者是不想花费请相关机构进行评估的费用，这样因未获得审批就形成了违法建筑。美国政府高度重视住房保障立法，在美国已形成相互补充的比较完善的住房保障法律体系。退休老人和家庭收入低于居住地中位收入80%的人群能够得到美国政府提供的较低租金住房；政府采取了多种税收减免政策，为低收入人群拥有住房创造条件；政府还一直采取多种财政措施解决低收入人群住房问题。

（一）我国香港

香港实行既严密又细致的规划用地审批制度，控制建设用地规模，一事一法，针对性很强。在土地和城市管理方面，形成了《城市规划条例》、《市区重建条例》、《土地征用条例》、《建筑物条例》等一系列完备的立法体系。香港屋宇署对于违法建筑的定义是：凡任何建筑工程，如建造、修葺、拆卸、改动及渠务等工程，均须先取得屋宇署的批准及同意或通过“小型工程监管制度”的简化程序，方可展开，否则该项工程会被视作“违例建筑工程”。一般违建工程包括空调室外冷却塔支架、铁笼、檐篷、屋顶楼顶平台的建筑物、改动结构、分割空间、违规的管道接驳等等。缴纳物业税或差饷不会使违法搭建物变得合法。①香港特别行政区政府屋宇署．公共服务－违建工程［EB／OL]．http：／／www．bd．gov．hk／sc／services／index＿exist2．html＃ubw，2012－07－19／2012－08－03因为历史上的原因，香港有着数目庞大的违法建筑，1997年之前已经存在一百万个以上的违法建筑，1997年之后，特区政府通过加大对于违法建筑的查处力度，使得目前违法建筑处于可控状态，并在实际管理中找出了符合香港社会情况的管理模式。

1．立法周全，严查重罚

香港针对违法建筑管理方面的立法周全有着完备的法律架构，在法律条文上可以查到任何关于违法建筑管理问题的答案，做到了有章可循。特别是《城市规划条例》和《建筑物条例》对违法建筑的管理起到了重要的作用。

其一，清晰界定了“违例”和“犯罪”的标准。《建筑物条例》对于“违例建筑工程”的规定是：无论任何建筑工程如未获得香港屋宇署的批准都属于“违例”。“犯罪”的标准：违反发展审批地区图及分区计划大纲图的规定，违反建筑管制，违反规划事务监督和建筑事务监督的要求建设以及占用的，都是犯罪行为②香港立法会．建筑物条例第40（1BA）条．香港特别行政区屋宇署［EB／OL]．http：／／www．fdcew．com／fgwk／ShowArticle．asp？ArticleID＝3024＆，2008－04－07／2012－08－03．。

其二，具体规定了高额惩罚和监禁。例如，《城市规划条例》规定：规划事务监督发现违章建筑可以发出书面通知，要求相关土地的占用人、拥有者和负责人在规定的日期之前恢复土地原状停止建设。如不执行，即属犯罪。如属初犯，处以罚款50万港元，如属再犯，处罚款100万港元。③香港立法会．《城市规划条例》1996年第14号第2条修订［EB／OL]．http：／／code．fabao365．com／law＿79694＿6．html，2011－11－11／2012／08－03．

其三，详细制定了清拆和检控步骤。屋宇署下发清拆违建工程的命令后，业主如不履行，屋宇署便会指示政府承建商代为清拆，并于其后向业主悉数追讨工程费连监工费。不遵行法令属刑事罪行，最高刑罚为监禁一年及罚款港币＄200 000。若违法情况持续，会被加判每日罚款港币＄20 000。有关命令亦会在土地注册处纪录在案。④香港特别行政区屋宇署．公共服务－清拆违建工程的命令．［EB／OL]．http：／／www．bd．gov．hk／sc／services／index＿exist2．html＃ubw，2012－07－19／2012－08－03。

2．资源配置充分，形成有力保障

在屋宇署一千七百多名职员当中，其中直接负责违法建筑清拆执法行动的专业技术人员就有660名。屋宇署有足够的人力资源配置，不存在编制不够人手短缺。⑤香港特别行政区屋宇署．关于我们［EB／OL]．http：／／www．bd．gov．hk／sc／organisation／index．html，2011－04－18／2012－08－08．

屋宇署亦拥有充足的财力资源。每年都要增加经常性开支。从1999—2000年度的470万增加到2001—2002年度的640万，直至2003年—2004年更是达到了743万。还有就是屋宇署不断获得香港政府的财政专项拨款。屋宇署2000年获得财政专项拨款8．39亿元，他们用了7年的时间，清理拆除了15万个违法建筑和4500个楼宇天台上的违例搭建物。2007年，在以上拨款限期届满之时，屋宇署对于违法建筑物的清理拆除超过了17万个，这比计划的预期目标还要多。⑥香港政府．香港年报1998－2008［R]．香港：政府印务局（数据经笔者整理）．

3．建立共同责任制度

通过建立共同责任制度，将市民、业主、专业人士和政府部门皆纳入遏止违建的体系，形成治理合力。

（1）市民监督。政府鼓励普通市民举报违法建筑，屋宇署设立电话热线“1823电话中心”，每天24小时开通，每月接获数以千计的举报由该中心统筹处理。

（2）业主自律、自拆或承担代拆费用。业主有责任确保楼宇的公用和私人地方没有违建，不致影响楼宇安全。在香港屋宇署的网站上，列明业主的责任和违建的危害。业主应主动安排清拆楼宇内的僭建物，如逾期未拆，楼宇所会指示专门机构代拆，并最终由业主承担工程费和监工费。至于楼宇公用地方的僭建物，大厦内所有业主应齐心合力，将之拆掉。⑦香港特别行政区屋宇署．公共服务－业主的责任［EB／OL]．http：／／www．bd．gov．hk／sc／services／index＿exist2．html＃UBW4，2012－07－19／2012－08－03

（3）专业人士提供专业服务。新建或改建建筑的时候，业主必须委聘相关专业人士，如果需要时还要按照《建筑物条例》的相关规定聘请注册结构工程师拟备图则，提交给屋宇署审核批准，如果建筑工程涉及到岩土，还须由注册岩土工程师拟备图则，提交给建筑事务监督审核批准，并且必须由注册的承建商承建。注册结构工程师、注册岩土工程师、注册承建商等专业注册人士都有法律规定的责任监督该建筑工程，如违例就会遭到检控或受纪律处分。

（4）政府部门组成协调联动机制。香港政府把相关的部门全部纳入进来，对于违法建筑的查处建立了联动协调机制。违法建筑行为一旦被发现，各个相关的部门会在牵头部门将违法者的信息发布之后，采取行政执法，法院、警署采取联合行动，保证违建治理工作落到实处。①罗永祥、陈志辉．香港特别行政区施政架构［M]．香港：三联书店，1998：189

（5）屋宇署公开评估，接受公众监督。屋宇署每年年初都会对市民做出服务承诺，让市民对照监督，年终进行自评，以不断改进自己的服务。并由审计署对屋宇署的工作进行不定期的公开评估。

4．“三管齐下”，多元管理

第一，遏制新违建工程。凡正在兴建或新近建成的违建工程，一经发现，当即采取行动加以取缔。

第二，进行大规模清拆行动，务求逐步减少现有的违建工程数目。香港屋宇署自1999年9月起采用了主动进行一连串大规模清拆行动这一新的清拆行动模式，显著提高了清拆效率。

第三，检控、教育并举，以收教化之效。首先，除采取检控和纪律处分行动，以起阻吓作用外，还举办宣传活动致力于教育市民提高守法意识。屋宇署拍摄了《决心拆散僭建与危险划清界线》等三部短片，采用案例的方式宣传违建危害。②香港特别行政区屋宇署．公共服务－三管齐下的政策［EB／OL]．http：／／www．bd．gov．hk／sc／services／index＿exist2．html＃UBW3a，2012－07－19／2012－08－07．其次，香港特区屋宇署还要负责相关新法规的解释工作。例如屋宇署在《苹果日报》上开辟了相关专栏向市民解答疑难法律问题，以配合《建筑物（2004年修订）条例》的实施。③香港特别行政区屋宇署．公共服务－违建工程的问题［EB／OL]http：／／www．bd．gov．hk／sc／services／index＿exist2．html＃UBW3a，2012－07－19／2012－08－07．

（二）新加坡

新加坡各区域皆有详细的土地利用计划，小到每个住宅区都规定人口密度，每个街区都规定容积率，以《计划法》和《建筑施工法》保证开发许可制度和土地利用规划的实施。新加坡治理城市违法建筑的方法是严管重罚。新加坡的立法条文非常健全，体系完整，且极具操作性，为城市规划提供了切实法律依据，利于市民守法的落实。“不能”、“禁止”、“不准”、“严禁”等告示牌在新加坡社区随处可见，如果违反这些规定会受到严厉的经济处罚，罚款数额往往远远高于违法成本。

1．建立三局联审机制，进行联合管理

由建设局、消防局和市区重建局组成的三局联审机制，是新加坡针对违法建筑进行联合管理的一项特别机制。建设局主要负责违法建筑查处整治，方式主要是市民举报和执业工程师结构安全检查。市区重建局负责审查规划，是规划控制部门。而消防安全则由消防局负责。由于目前新加坡居住在组屋内的居民有86%左右，住屋发展局因此也成为了重要的参与部门，负责对组屋区的违法建筑实施日常管理监督和整治。④新加坡政府网站about us［EB／OL]．http：／／www．government／web／content／govsg／classic／home，2011－11－11／2012－08－01．

2．房屋交付之前必须履行审验程序

新加坡建设局规定在房屋交付使用之前必须履行一系列审验程序，并与居住者签署协议。未经批准不得改变房屋结构，特殊情况下需要改动的，必须通过书面申请。未获批准的处理措施及方式有：返回原装；对允许的几种情形可予以赎买；对于不服处理意见的可采用诉讼。还包括如下特殊情况可对当事人进行强制执行：对于建筑结构安全的影响；造成较大的公众影响或者严重损害公共利益的；经劝告信通知业主拆除或使之合法化，但当事人不接受的；严重违法者拒不执行拆除通知书的。按照法律规定对于上述行为应通过执法行动，使违法者受到更多的惩罚。

3．定期进行结构检测、政府宣传

每隔5年由结构工程师对建筑进行检测，及时整改发生的问题。新加坡建设局还通过简明易懂的图例和宣传指导手册让广大市民知晓三大类非法建筑物：棚／遮盖、平台／加层、夹层。同时，新加坡建设局通过网站全面宣传违法建筑的类型以及申报的程序方式，提供各类申报表格的下载，并对市民提出的问题作出详细解答。

4．发现渠道畅通，及时处理

新加坡发现违法建筑的信息来源主要有两个方面：公众信息的反馈和房屋管理部门定期检查。违法行为人如不遵守建筑结构的规定，以后承租组屋会带来困难，并可能引起诉讼。对于违法建筑的处理非常严厉，所以在新加坡，违法建筑现象十分鲜见。

5．民生需求可适当变通

针对民生需要，新加坡建设局允许在合法范围内可以搭建一定的建筑物；也可以向主管部门提出房屋改造具体的要求申请，经过批准后，可以实施一定的改建。比如围栏、雨棚、遮阳棚、挡土墙等，这主要是考虑到民生需要和人性化关怀。但是同时还规定了审批的程序、周期、验收等详细要求，并且详细规定了外观颜色、建筑材质、形式尺寸和结构安全等内容。

（三）美国

美国的违法建筑现象主要是未按规定程序办理批准手续。大多住宅业主自行搭建附属建筑物和家庭住宅改造扩建或者改动房屋建筑的主体结构时，害怕审批手续繁琐和被否决或者是不想花费请相关机构进行评估的费用，这些未按规定程序办理批准手续的附属建筑就成了违法建筑。

在违法建筑整治管理方面，美国制定了一整套完整的管理制度和服务系统。其规制违法建筑的主要“法宝”有两个：一是实施严格的建筑许可证制度，并且有住宅监理委员会的跟踪、检查、监督，无证所建的附属建筑即成违法建筑，会被强拆。二是充分依靠民众自律，一旦出现违建，居民就会举报。①马柏成．借鉴美国城市管理经验，建立城市管理联动机制［J]．合肥：城市监察，2007（04）：50－53其立法执法机制完备，公民自律性高。

1．制定详尽的城市规划，实施严格的许可证制度，建立周到的管理服务机制

联邦政府授权各州根据州内各城市的规划条例来实现城市规划。在规划条例中，依据对人口变动规模和经济发展指标等的预测指定城市内的某些地区为开发促进区，某些地区为开发控制区。比如在纽约这样的老城市，其开发控制区要大大多于开发促进区。以每个里巷为单位，纽约分为居住地域、商业地域等21种。对于建筑物用途、容积率、最小限度用地率、单位面积的住户数、每户前厅后院侧厅的宽度、内庭的最小规模等均有详细限制。

在细密规划基础上，美国实行严格的建设许可证制度。各地政府制定有完整的管理制度和服务系统用来治理城市违法建筑。规定住宅业主在对自己拥有的住宅进行改建、扩建之前，必须办理许可证，住宅监理委员会会随时跟踪、检查和监督。

2．自建要求精细，处罚严厉

美国对违法建筑的处罚十分严厉，政府对辖区内的建设作出了一套严格而详细的规定。一栋建筑物若违反了其中的某一条，就有被拆除的危险。建筑物还规定不能有突出物影响外立面景观，不能违规设立电视天线，不能私设广告牌，草坪不能种植有毒草种等。违法建筑一经举报，会被责令限期拆除，否则政府会提交法院判决，并委托一家建筑公司强制执行，房主也会受到重罚。甚至在有些州，还有被监禁之虞。②Bin Chen，Terry Cooper，Rong Sun．Spontaneous or Constructed Neighborhood Governance Reforms in Los Angeles and Shanghai．［J]Public Administration Review．Washington：Dec 2009．Vol．69；p．S108－118．

3．发动群众，防微杜渐

美国在治理城市违法建筑上还充分发动群众、依靠群众。社区管理部门将本街区的控制或发展规划通过网站或宣传手册等形式公之于众，让居民可随时阅读。美国的社区居民会普遍认为，违法建筑影响社区的环境和安全，从而将造成社区房价下降，这就意味着社区居民私人财产缩水。故社区居民特别关注社区的建设和环境，一旦有情况便自觉抵制、积极举报。

二 境外治理违法建筑的经验借鉴

不论是幅员辽阔的美国，还是人众地稀的新加坡和我国香港，皆极少出现违法建筑现象，笔者认为，就制度构建层面而言，究其主要原因有三：

第一，规划先行，立法操作性强，具有良好的法制化管理体系。美国和新加坡均有精细到单位住户数或人口密度、每户前庭后院的宽度等的城市规划立法及其配套立法，加上严格的许可证申报审核制度；香港亦有细致、全面的规划用地审批和建设许可立法，以此建立、夯实治理违法建筑的完备的法制化管理体系。反观我国，尽管有土地管理、城乡规划、建筑等相应立法，但不精细或操作性不强；各大城市对人口规模的预测赶不上实际发展导致规划滞后；且地方政府常为“政绩”、“引资”等原因中途修改规划，往往是人治大于法治。

第二，执法严明，宣传和监督相协调，具有市民互动参与的一体化管理体系。美国等三者无一不是政府严格执法，公开透明，并依法接受公众监督。新加坡更是以严管重罚著称。同时，当局通过媒体、网站、网络解答、社区宣传等形式积极引导。管控与教育并举、政府宣传和社会监督相协调、民众举报和自律相结合使之形成了市民互动参与的一体化管理体系。而我国在违建治理方面还有行政不作为现象，甚至基于“土地财政”的原因，地方政府自身的违法用地和违法建设不在少数，涉及地方政府利益时执法严明则无从谈起；在宣传方面，运动式的集中宣传、大道大街的面上宣传较多，日常宣传在多样化、全面性、持久性方面还较欠缺；政府执法的公开透明度、群众的参与度等也有待提高。

第三，关注民生，具有较健全的住房保障体系。从美国的低租金住房、低息贷款房到新加坡的公屋、香港地区的廉租房等，境外三者都拥有完备的住房保障制度，为违法建筑的产生清除了生活需求性根源。我国近年住房保障建设的力度大大加强，虽取得了初步成效，但相对超规模增加的城市人口仍是杯水车薪，资金缺口巨大。推行的限价房、经适房和廉租屋政策，总体上断断续续、时紧时松，缺乏稳步发展的全局部署。政府应更多地注重民生，多渠道筹措资金，切实搞好保障房建设，让百姓安居乐业。

纵观我国香港、新加坡和美国三者的具体治理情形，笔者认为，其主要有以下经验可资借鉴：

1．立法细密，执法严格

在香港地区，对违法建筑定义明确，其查处违法建筑的主体明晰、内容细密并执法严明。这些法规看上去比较“啰嗦”，具有可操作性，市民认同率高具有强制执行力。香港立法中的高额罚款和监禁，惩戒作用甚大，起到了强约束、严警示的作用。

新加坡更是以严刑峻法著称。如果违反了关于违法建筑的规定，将会受到严厉的经济处罚，其处罚数额之高远超违法成本。对于运用罚款手段不能制止的违法行为，则合并采用罚款加强制劳动的手段，并且还要承担相应的刑事责任。所以新加坡违法建筑现象甚少，国民养成了遵纪守法的习惯。

美国有严密的建筑许可证制度和完善的服务系统，防范于未然。美国对违法建设的行为处罚极严。一栋建筑物若违反其中的某一规定，就有被拆除的危险。

故完善立法，统一违法建筑的认定标准，加大执法的力度，对违法现象和行为依法严惩，提高违法者的违法成本是国外行之有效的治理违法建筑的方法。我国应从立法上统一违法建筑的认定标准（如法条可用概括式＋例举式表述），增强法条的可操作性，同时应大大提高牟利性等恶意违建者的违法成本，提升惩治力度。

2．配置资源到位，确保工作高效

我国香港特区查处违建的人力、财力资源配置充足，保证了查处违建具有高效执行力。在人力资源上，要配置足够的人员来负责这项工作；在财力上，要保证足够的资金用于预防和处置违法建设行为。这是改变我国内地很多地方人手短缺、执法资源不足、效率低下状况的主要方面之一。

3．明确各方职责，形成强大合力

我国香港通过协调联动机制，一旦出现违建行为，牵头部门便将违法者的信息发布，被纳入协调联动的相关部门，随即配合行动。是否违法由法庭裁决，由法庭来对违法者执行处罚；执法者本身不直接处罚违例者，只负责检控违例者的行为。由此避免了执法者直接处罚造成的一些弊端，维护了法律的严肃和公正。牵头部门和协办部门分工明确，责任清晰。

而新加坡的三局联审机制，对违法建筑和国民申报审查工作进行联合管理，实现了职责分明，高效运作。

所以，明确政府各部门间的权限范围、合理分工以及落实行政追责机制至关重要，各部门各方面相互衔接、协调才能产生叠加效应，可使违法建筑得到有效治理。

4．市民监督，多方协作，业主自律

在我国香港特区，通过运行共同责任机制，将全社会纳入到检查监督体系，形成了制止违章建筑的强大合力。普通市民有监督的责任，业主对自己的物业负有责任，专业人员义不容辞的提供专业信息和知识，政府部门负有发现和查处违法建筑的责任相结合，彼此配合，多元管理，共同“围剿”，治违成效明显。

在美国，所有的社区规划都要通过政府网站向社会公布。一旦有人在社区违法建设就会有社区居民举报，警察很快到达现场进行处理和制止。美国社区居民大多认为，违法建设影响社区的环境及安全，会影响自身的切身利益。而且，居民有相应需求时，能及时得到住宅监理委员会的服务支持。正因为如此，在美国很难存在滋生违法建筑的土壤。可以说发动群众自查、自律，依靠社团组织大力支援便是美国制止违法建筑的主要方法。

可见，执法监督机制的健全、执法的公开透明是提高政府公信力的制度保障，同时普通市民、业主、相关专业人员和机构的广泛参与和支持是治理违建取得成功的社会基础保障。政府应积极培育由公众参与和监督、社会协助的多元化违法建筑治理机制。

5．加强宣传引导，管制与教育并重

在我国香港特区，除采取检控和行政追责以外，特区政府还致力于举办各种宣传活动教育市民以达教化之效。如香港特区屋宇署拍了《建筑物修订条例（2004年修订）》等三部短片，让市民认识违章建筑的危害，清楚了解业主在楼宇安全方面的责任。

在新加坡，建设局制作了简明易懂的图例说明来阐明违法建筑的类型，并通过研讨会、讲座、网站、传媒等各类形式，向公众宣传建筑安全信息，并让公众知晓：如需要改建或增建建筑物必须获得新加坡建设局的批准。

境外的上述积极宣传引导之策对我们当前如何改变宣传形式较为单一、覆盖面不广之弊还是颇有启发的。

6．注重人本，合理变通

香港特区和新加坡在治理违章建筑的行动中始终注重以人为本合理变通：

其一加强与民众之间的沟通。一方面香港屋宇署采用问答的形式在网站上列举出很多违章建筑的常见问题，并加以详细解答。另方面，香港屋宇署还要负责做好有关新法规的释疑解惑工作。此种沟通交流，非常好地解决了市民的疑问，起到了预防违建产生之良效。在新加坡，政府部门的电子政务系统相当完善，社会信息化程度高。新加坡建设局网站除了介绍了违法建筑的各种类型，还可以方便的下载各类申报表，以供申报者查询和申报。

其二，为业主提供一定的人性化帮助。香港特区屋宇署可安排社工帮助接获清拆令的屋主。如业主确实因经济困难还可以申请楼宇安全贷款。另外，还有房协管理的楼宇维修资助计划和家居维修贷款计划。新加坡对于个别确有需要的特殊情形，建设局可在合法的形式范围内允许搭建一定的建筑物。这主要为了照顾民生需求和进行人性化关怀。

其三，做好清拆迁出户的住房安置。任何人都不会因为清拆迁出而无家可归是政府的宗旨。为占用人提供中转房屋或公共租住房屋以及社会保障援助，是香港房屋署与香港屋宇署、香港社会福利署和香港民政事务总署做出的安排。

其四，成立服务队提供周到的专业服务。如香港的屋宇署设有社工支援服务队，其为屋宇署的工作提供适当的协调和帮助。

为了进一步确保控违拆违工作取得实效，我们该如何在依法治理的前提下做好有情操作，消除隐患，避免抗拆事件发生（尤其是暴力抗拆），境外的成功经验值得借鉴。