关于武汉市生活污水集中处理的制度思考

于 佳

(中南财经政法大学，湖北 武汉 430073)

关于武汉市生活污水集中处理的制度思考

于 佳

(中南财经政法大学，湖北 武汉 430073)

近些年来，武汉市生活污水排放量占城市污、废水排放总量的比例逐年上升，生活污水在湖泊污染中所占份额较大，从而导致城镇水污染的形势依旧严峻。按照我国现有法律规定，城镇生活污水应当集中处理。当前武汉市污水处理厂及配套管网的建设、运营即对其的管理存在一些问题，需要强有力的资金保障和法律保障。

城镇生活污水； 集中处理； 污水处理厂

一 武汉市城镇生活污水处理的现状及问题

2001年武汉环境公报显示，武汉市生活污水排放量去年首次超过工业废水，达35390万吨，占全市废水排放总量的51.7%，这些生活污水大都是直排，污水处理率仅为6.4%，对城市湖泊污染影响较大；2009年武汉环境公报显示，生活污水占废水排放量的71.27%。2010年武汉环境质量状况显示，城市内湖水质总体属重度污染。5个城市内湖中，武汉东湖水质为Ⅳ类，其余4个内湖均为劣Ⅴ类；城市内湖水质全部达不到功能区划标准。从河流、湖泊的超标因子上反映得很清晰：除挥发酚、石油类为工业排放物，其他项目均为生活污水排放所致。由此可见，生活污水对武汉市湖泊水环境的严重污染程度。目前，城市生活污水大部分采取集中处理方式，城镇生活污水集中处理的法律依据，主要是《水污染防治法》。

二 武汉市生活污水集中处理设施的基本情况

1.基本的污水处理设施。

(1)污水处理厂。

污水处理厂是城镇生活污水集中处理的场所，武汉市2011环境公告数据显示，截至2011年武汉市运行的城市污水处理厂共19座，新建部分污水处理厂，虽提高了污水处理能力，但现有污水处理厂也仍有些问题。首先，已建成的污水处理厂部分闲置、运行负荷率低。有数据显示，截至2011年底，武汉市排水公司下属9个污水处理厂日处理污水量不到供水量的一半。其中，2010年建成的阳逻污水处理厂设计处理规模5万吨/日，今年上半年日均处理污水不足0.5万吨。其次，已建成的污水处理厂全项达标困难。虽然cod基本达标，但其他不易达标。因为三级处理成本很高，很多处理厂不具备相应的资金和技术来进行进一步的处理，比如污水处理厂处理后的污泥，处理难度大，成本高。武汉市年产污泥约22.5万吨，除三金潭污水处理厂对污泥进行消化处理外，其余均直接填埋。到2015年，江城污泥产量将近50万吨。[1]

(2)集中处理的配套管网建设。

武汉市目前很多地方管网建设不足，如武汉盘龙城污水处理厂于2010年底建成通水，该厂配套污水收集管网规划总长度170公里，但目前仅建成排水干管及箱涵45公里；辐射面积达56平方公里、服务人口64万人的黄家湖污水处理厂也是如此，由于管网不到位，该区域有些单位只得自建污水处理设施。其次，目前武汉市只有少部分地区，如东湖和新开发新区是雨污分离的，大部分都是合流，旱季污水中的沉积物、垃圾，建筑泥浆大量淤积到管道，造成管道的堵塞，影响污水处理厂进水量。今年雨季前武汉市对河流制管网进行疏通，2000公里的管道清除的污泥2万多吨，淤积物把管道堵了一半，严重影响了区域内污水收集率。

2.城镇生活污水集中处理的管理制度。

(1)各职能部门分工与责任。

根据《水污染防治法》第四十四条、四十五条的规定和《水污染防治法实施细则》第十四条、十五条的规定可以看出，城镇生活污水的集中处理主要有三责任方：一是县级以上地方人民政府；二是城市建设管理部门；三是环境保护部门。其中地方政府对城镇污水的集中处理负总责，城市建设管理部门具体承担组织编制城市排水和污水处理专业规划、组织建设城市污水集中处理设施及对城镇污水集中处理设施运营的监督管理，环境保护部门具体承担出水水质和水量的抽测检查。

(2)污水处理厂的责任及运营管理。

《水污染防治法》及《水污染防治法实施细则》规定，城市污水集中处理设施出水水质，按照国家规定的或者地方规定的污染物排放标准执行。城市污水集中处理的营运单位，应当对城市污水集中处理设施的出水水质负责。城镇污水处理厂的运行管理制度包括化验制度、报表制度和报告制度等运行管理制度。各项目运行单位要按照《城市污水处理厂运行、维护及其安全技术规程》(CJJ60-94)中规定的项目、频次及化验方法认真执行化验室化验工作；要建立运行管理报表，并根据要求，每日如实填写运行数据等。数据管理制度是城镇污水处理厂运行管理制度的基础，应加强对数据的监测，规范、保障数据的真实，对造成数据失真的责任人进行责任的追究。

三 武汉市城镇生活污水集中处理的资金保障

1.多渠道筹集资金。

(1)重视民间资本投入。民间资本投入最直接的就是股票和债券发行的投入方式。国外已有100多年的经验，将市政债券用于城市基础设施建设，美国也是世界上发行市政债券最多的国家，占整个债券市场的百分之十几。我国亦可进行这方面的尝试与探索，放开城市发行基础设施建设债券，吸收民间资本用于城市基础设施建设，如污水处理设施方面。

(2)加强吸引外资。目前我国对于污水处理工程，由于投资额大、回收期长，外商对投资回报和投资风险有较大的顾虑。因此，要吸引外资就必须按国际惯例办事，兑现承诺、提高投资人的投资回报并减小投资风险。此外政府应当加大污水处理费征管力度，采取有效措施提高污水处理费的收缴率。

(3)加强银行融资。广州猎德污水处理工程项目(一期)的总投资为13亿元，该工程投资是市政府以市建设投资公司的名义向国家开发银行贷款的，本息归还由政府承担，这种形式既减轻了地方财政压力，又缓和了污水处理的需求矛盾。[2]武汉市亦可尝试大项目的银行融资方式。

(4)BOT融资模式。我国污水处理项目市场化改革下的非政府投融资方式主要是BOT项目融资模式。目前，广东顺德大门污水处理厂、江苏丰县污水处理厂等都采用了BOT模式，武汉汤逊湖污水处理厂亦是BOT模式的典型，在融资方面具有十分重要的地位。

2.加大对于城镇污水处理设施的财政支持力度。

积极引导社会资本投入城镇污水处理行业需要一个过程，政府对此市政建设有不可推卸的责任。因此，在当前政府要加大财政投入力度，增加各项预算及专项资金投入城镇生活污水设施的建设。2009年1月，武汉市出台《武汉市生活污水分散处理设施运行费用补贴暂行规定》，规定“在集中污水处理设施收集管网服务范围尚未覆盖地区，由单位和个人投资自建的生活污水处理设施按照处理出水水质不同标准给予不同补贴”值得肯定，并应继续加大投入。

四 武汉市城镇生活污水集中处理的法律保障

1.明确政府各职能部门的具体责任及责任追究相关规定。

从法律规定可以看出各职能部门的分工貌似明确，其中，排污管网建设由水务部门负责；点源污染，即企业的污染，由环保部门监管。但其中的具体履职范围十分模糊，职责履行情况的责任追究并无具体规定。对于已建成的污水处理厂部分闲置、运行负荷率低，管网不配套，淤积物堵塞管道影响区域内污水收集率等问题，是哪些职能部门的履职范围，应采取何种方式追究责任？对于这些问题，应在不违反上位法的原则下出台具体指导武汉市相关职能划分的法律规范，以明确各职能部门对于城镇污水处理的具体职责及范围。此外，还应具体规定相应的责任追究方式，并将城镇生活污水的集中处理与政绩评估考核挂钩及对相关官员进行问责纳入法律法规规定中。

2.明确城镇生活污水集中处理设施的资金保障相关规定。

我国至今没有有关BOT专门立法，只有部委的规章，调整方式的法律不健全尚未形成有利于项目实施的较为完善的法律环境。目前对特许经营协议是行政合同还是民事合同，特许经营权是授给城市水务集团还是授给BOT项目公司，政府在BOT项目中的担保等问题都没有明确的法律规定。此外，国际BOT投资合同与中国现行法律是有冲突的。[3]对此，武汉市应加强融资方面的法律研究，可以尝试出台相应规范，以明晰各方权益、义务，及操作规则和流程。

3.明确城镇污水处理厂的运行管理规定。

《水污染防治法实施细则》第15条规定：“城市污水集中处理的运营单位应当对城市污水集中处理设施的出水水质负责。”《湖北省城镇污水处理厂运行考核细则(试行)》中规定了各项具体考核细则。2009年《湖北省城镇污水处理厂运行监督管理办法(试行)》第二十六条规定，城镇污水处理厂接纳符合设计标准的污水，其处理后排放污水的污染物含量超出出水设计标准时，由环保主管部门依据有关法律法规征收排污费。对出水的水质不合格，没有达标，那么城市污水集中处理的运营单位是否应当承担法律责任，承担什么样的责任还有待于法律的进一步完善。此外，水务部门、环保主管部门对保障污水处理良好运行的监管责任还应明确、具体。

4.明确污水处理费征收、使用、监管等问题。

生活污水集中处理的基础是生活污水处理费的征收。2008年武汉市全面开征污水处理费，中心城区和远城区的标准统一为0.8元/吨。武汉市2001年出台《城市污水处理费征收使用管理办法》，其中第六条规定，城市污水处理费必须专款专用，严格按国家的规定用于城市排污管网和污水集中处理设施的建设、运营和建设还贷。目前武汉市对于污水处理费征收、使用情况并无明确公示。对此，武汉市应明确相关规范，对污水处理费的相关问题予以明确规定，如武汉市污水处理费用的总额、专款专用情况、污水处理费占水费比例确定方式等问题。

五 结论

武汉市城镇生活污水是工业污水之外的重大湖泊污染源，如何有效地予以处置是解决城镇生活水污染的重要方面。集中处理是解决城镇生活污水的主要措施，污水处理设施及配套管网是城镇生活污水集中处理的根本保障。在这些设施的建设中，要拓宽融资渠道，政府支持与市场化并举。此外，城镇生活污水集中处理要进行管理体制上的创新，实现生活污水的依法治理，明确主体权益，加强责任追究机制。

[1]http://www.cnhubei.com/news/hbrb/hbrbsglk/hbrb05/201106/t1745607.shtml.

[2]黎永育.我国城市污水处理厂转制的必要性[J].中国给水排水，2002(8).

[3]朱家贤.环境金融法研究[M].北京：法律出版社，2009:226.

[4]武汉市2001、2009、2010、2011环境公报.

[5]国家环境保护总局科技标准司.市场经济与环境保护[M].北京：化学工业出版社，2001.

[6]何旭.我国污水处理事业现状的问题分析及发展对策[J].中国科技信息，2007(01).

[7]饶丹.略论城镇生活污水处理中的法律问题[A].环境法治与建设和谐社会——2007年全国环境资源法学研讨会(年会)论文集(第四册)[C].2007.

ClassNo.:D912.6DocumentMark：A

(责任编辑：宋瑞斌)

ReflectionofCentralizedProcessingSystemforUrbanSewageinWuhanCity

Yu Jia

The ratio of urban sewage emissions accounts for the total amount of the wastewater and sewage discharge has increased year by year in Wuhan, which occupied alarger share of domestic sewage emission. According to Chinese laws, urban sewage should becentralized treatment. For Wuhan City sewage treatment plant, the construction, the operation and management of the pipeline network are supported by the funds, and are protected by the laws and regulations.

urban sewage; centralized processing; sewage treatment plant

于佳，在读硕士，中南财经政法大学2010级环境法专业。

中南财经政法大学校研究生创新项目“武汉市生活污水污染湖泊的环境法思考”研究成果

1672-6758(2012)07-0088-2

D912.6

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