城乡基础教育均衡发展的制度设计

单洪轩，周丽珍

(1.西华师范大学 四川省教育发展研究中心，四川 南充 637000; 2. 西华师范大学 文学院，四川 南充 637000)

城乡基础教育均衡发展的制度设计

单洪轩1，周丽珍2

(1.西华师范大学 四川省教育发展研究中心，四川 南充 637000; 2. 西华师范大学 文学院，四川 南充 637000)

在我国，城乡基础教育存在较大的差异，相对于城市而言，农村基础教育发展较为落后。而随着各地经济发展差异的加剧，基础教育发展上的差异也随之加剧。为缩短城乡基础教育发展，在介绍了我国现在城乡基础教育现状的基础上，从制度设计方面对基础教育的均衡发展提出一些建议。

城乡基础教育；均衡发展；制度设计

基础教育，一般意义上是指中小学教育，但中小学教育并不是基础教育的全部，另外还应该包括婴幼儿教育和学前教育以及幼儿教育部分等。在这里，我们仅将基础教育视为中小学教育，讨论城乡基础教育均衡发展的问题。

基础教育的基本任务是培养基础和知识比较宽厚、创新意识较为强烈、掌握科学方法、具有基本人文修养、良好自学能力和动手实践能力以及适应能力较强的高素质人才。[1]

在我国，城市基础教育相对较为发达，农村基础教育则相对落后一些，城乡基础教育有着较大的差距，有的城市已经开始普及高中教育，而有的农村则连义务教育的普及都困难重重。而且，随着市场经济的进一步发展，城乡之间的经济发展差异更加明显，城乡之间的基础教育不均衡现象也愈来愈突出，加快农村基础教育建设，缩短城乡基础教育差距，就成为我们构建和谐社会的重要任务。

一 我国城乡基础教育差距的现状

1.教育层次上的差距。

我国城乡劳动力受教育水平层次结构存在明显的差异，城市人力资本积累基本出于中等和高等教育阶段，而农村人力资本积累尚处于普及初中和小学教育阶段，地区的差异性也较为明显。相对于城市中较好的教育师资条件和较好的物质生活条件，广大的农村教育显然要落后于城市，这就导致了农村儿童受教育质量和教育水平的程度要远低于同等层次的城市儿童，而过高的辍学率和退学也是导致农村劳动力受教育水平不高的原因。相对于东部沿海、经济发达地区而言，西部内陆、经济不发达地区在教育师资力量和教师队伍建设以及基础教育的建设上要落后于沿海发达地区，这也就导致了教育质量的下降，使得劳动力受教育程度低于沿海城市。

2.教育投资上的差距。

目前我国“一考定终身”的高考制度来说，虽然经过多年的努力有了明显的好转或者说是正在向着改革的方向大步迈进。但高考这条独木桥还是大多数学生所必须选择的道路，那么在基础教育阶段能够接受较好的教育或者接受较为优质的课外辅导便意味着有更大的机会进入名牌高中，进而踏进名牌大学。这就涉及到在基础教育投资上的问题，从目前的教育经费投入来看，大部分都投向了高等教育，使得乡镇一级成为农村义务教育资金的主要承担者，自实施义务教育以来，在农村义务教育资金的投资比例中，中央政府占2%，省市级占11%，县和县级占9%，而乡镇占78%。而且在“政府主导，地方负责，分级管理”的政策下，农村进一步成为了义务教育的“买单者”，而限于农村经济发展水平，即使是将乡镇税收的60%都投向基础教育，仍然难以满足基础教育的需求。相对而言，作为经济较为发达的城市地区则拥有较为充足的基础教育经费来保证基础教育的建设和发展。同等情况下，城市儿童也更有条件接受较为优质的课外辅导，并以此来促进基础教育的发展，而农村儿童则更多的是在接受完学校的教育课程之后就没有更多的时间和金钱来接受课外辅导，并且由于师资水平的限制，农村儿童在基础教育方面便要落后于城市儿童。[2]

3.教育资源分配不均衡。

长期以来，以城市为中心的价值观导致了城市学校获得了资金优先注入，城市重点学校独享优质教育资源，农村学校的教育资金和教育资源的分配均要落后于城市学校。城乡之间经济发展的差距加重了城乡之间教育尤其是基础教育的差距，从而导致了教育的严重失衡，主要体现在人均教育经费、师资水平以及硬件设施等方面。另外，单就学校危房方面，城市学校方面危房占全国的3%，而农村占97%。而且在人均教育经费方面，农村人均教育经费明显低于城市人均教育经费，不仅如此基础教育设施的建设仍然困扰着农村很多学校的发展。

4.教育成果差距大。

师资水平高、优质生源多的学校必定出的成果多，一个省区的高考状元往往被城市中的一个或者几个学校占据，而且年年如此，农村学校要想出一个状元基本上是神话，这样一来便形成了优秀成员——优秀成果——优秀生源的循环，这就是家长口中的“名牌效应”。这种效应对于农村学校的发展无疑是起着阻碍作用的。[3]

5.教育机会的差距。

教育机会的公平涉及到教育的公平，只有有接受教育的机会才能谈教育的公平。而在农村中，适龄儿童未能进入学校接受教育的现象比比皆是，即使是能够进入小学接受义务教育的儿童也有很大一部分会在中途辍学。也就是说，在农村中，辍学率要远远高于城市中的儿童。究其原因，是因为在农村中，经济发展落后、教育观念落后等一系列的原因造成了农村儿童大量辍学。在城市当中，由于不存在经济上的压力，而且对于基础教育的认识比较全面，所以对于基础教育的建设更加重视，对于适龄儿童的入学也就更加重视。这些便造成了教育机会的不公平，产生差距。

二 促进城乡义务教育均衡发展的意义

促进城乡基础教育的均衡发展是建设社会主义和谐社会的基础工程，同样也是社会公平的基础和核心环节，教育是相关利益群体最多的社会事业之一。教育尤其是基础教育，应该是国家所提供并且予以保障的公共事业，其本质属性就是公平，教育公平是社会公平价值在教育领域上的延伸和体现。不均衡的城乡基础教育，不仅无法满足大多数人对于教育的需求，而且也促使教育问题一再升温。

促进城乡基础教育均衡的发展，推进义务教育的发展，是实施素质教育的关键。我国自上世纪80年代提出实施素质教育以来，各地、各个学校都在努力探索素质教育的发展，但就整体而言，素质教育的完成还是任重而道远，还需要学校、社会和教育部门的大力发展和长期努力。《中共中央、国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》中明确提出义务教育必须全面实施素质教育。因此，实施义务教育区域内均衡发展，必须抓住全面推进素质教育这一主线，提高学校教育教学的质量和效益，从根本上缩小城乡学生之间的素质差异。

三 城乡基础教育均衡发展的制度设计

1.教育行政管理体制。

要突破现有教育行政管理体制对于城乡基础教育均衡发展的障碍，首先要克服“中央领导，地方负责、分级管理”的错误认识。对于基础教育的建设和发展，中央不仅要充分认识到其重要性，在法律、法规上予以完善以保障基础教育的充分发展。更要克服有关教育部门对于基础教育上的错误指挥，将政事分开、政校分开，在学校的行政管理上使其能够自由灵活地发展，在政治法律、法规上只是起到一个监督和引导的作用，但不做过多的干涉，有关教育部门不要对于学校的行政管理指手画脚。在管理上，要建立完善的规定制度，严格按照有关的制度和规定办事，建立相关的领导监督机制，监督相关领导的权力使用。在强调“分级管理，地方负责”充分调动地方办学积极性的情况下，减轻地方政府在基础教育建设上的压力，在财政上予以充分的保障，不能顾此失彼。[4]

2.教育投资体制。

教育投资上，要加大中央政府对于基础教育的投资力度，设立专项资金，充分保证全国基础教育建设的需求，着重偏向西部等贫困地区的基础教育的建设，加大对于贫困县区的基础教育投资力度。要突破县级政府的财力结构与其负担的基础教育责任不相符的困境，就要调整现有的基础教育事权的划分格局，即构建“国家办学，分类承担”的基础教育财政体制。它的涵义是指，根据各地经济发展情况，将农村基础教育主办权(投资权)逐步上移到县级以上政府，即加大中央、省、市级政府分担基础教育经费责任。具体来讲：第一，对东部经济发达地区，要坚持“以县为主”，因为这些地区经济发达，县级政府有能力和财力保障基础教育经费的充足。第二，对于中西部经济欠发达地区，可以中央、省、地市级政府为主，以县为辅。第三，对于国家级贫困县实行全部免费的义务教育，并由中央政府财政直接划算，预防地区财政挪用或截留。

3.办学体制。

在办学体制上，要以国家办学为主，民办学校为辅，多种办学体制共同发展。正确看待民办学校的发展和国有学校的改制问题，在以国家办学为主体的情况下发展基础教育，以民办学校为辅助，增加基础教育的灵活性，调动社会各方面的力量为基础教育的均衡发展做出贡献，对于有能力的企业，要鼓励其办学，给予政策上的优惠和方便。在对待外资办学方面，要充分利用市场经济体制的优点，引入国外教育资金，为我国基础教育均衡发展服务，引进国外先进的教育教学理念和办学模式，促进城乡基础教育的均衡发展。

4.学校内部。

学校内部要充分保证校长能够行使校长的权力，为学校的发展做出自己的贡献，而不会受到相关部门的制约。另外，也要建立完善的监督管理机制，监督校长的权力实施，对于校长错误的决定有权做出更改或否定。对于学校内部的劳动分配和人事问题以及工资福利制度，则要严格按照有关的管理规定执行，建立合理的工资绩效制度，充分发挥教师的积极性。在农村地区则可以适当地增加教师的工资福利，以减少农村教师的外流现象，吸引城市教师到农村学校任教，缩小城乡师资队伍的素质差异，为推进城乡基础教育均衡发展服务。

[1]李森，宋乃成．基础教育概论[M]．成都：四川教育出版社，2004,8.

[2]张玉林．城乡基础教育差距分析[R]．02/03年中国基础教育发展研究报告

[3]韦艳宁．我国城乡基础教育差距探析[J]．新西部，2010：16.

[4]范先佐．关于构建“国家办学、分类承担”的农村义务教育财政体制的设想[R]．04/05年中国基础教育发展研究报告.

[5]李文政．农村基础教育发展的策略与路径[J]．继续教育研究，2009，6.

[6]谈松华．农村教育的现状、困难与对策[R]．01年中国基础教育发展研究报告.

ClassNo.:G420DocumentMark：A

(责任编辑：郑英玲)

SystemDesignforBalancedDevelopmentofBasicEducationBetween
theUrbanandtheRuralAreasinChina

Shan Hongxuan1，Zhou Lizhen2

In our country, there has been a big difference between the urban and the rural areas in basic education , especially in the rural areas ,the situation of the basic education is more unsatisfied . Since the unbalanced economic development in different areas , the differences of basic education among different areas has aggravated subsequently . The paper put forward some suggestions to solve the unbalanced development in basic education from the perspective of system design.

basic education between city and rural areas；balanced development；system design

单洪轩，在读硕士，西华师范大学四川省教育发展研究中心2010级。研究方向：教育社会学。

周丽珍，在读硕士，西华师范大学文学院2010级。研究方向：语文课程与教学论。

1672-6758(2012)07-0004-2

G420

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