论道德内化视域下地方政府公信力建设

杨 静，李 祺，郭 静

(1.成都中医药大学，成都610072;2.北京中医药大学，北京100029)

一、政府公信力与政治道德内化的概述

(一)政府公信力的含义

随着经济、社会等领域改革的深化与发展，党和政府越来越重视各级政府的公信力建设。党的十七大强调要进一步“提高政府工作透明度和公信力”，中央关于制定“十二五”规划的建议也把提高政府公信力作为转变政府职能和推进行政体制改革的落脚点。学术界从不同角度对政府公信力的内涵进行了界定。龚培兴(2003)等人认为政府公信力是指政府依据自身的信用所获得的社会公众的信任度［1］。唐铁汉(2005)等人侧重于政府与公众互动，认为政府公信力是政府的影响力和号召力，既是政府行政能力的客观体现又是人民群众对政府的评价，并可用公式表示为:政府公信力=政府行政能力×公众满意度［2］。高卫星(2005)解释政府公信力是政府在其公共行政活动中依据自身的道德状况所表现出来的与社会公众建立自愿的稳定的并能在紧急状态下外化为物质力量的信任关系的能力［3］。张旭霞(2006)则认为公信力是“政府的信用能力，它反映了公众在何种程度上对政府行为持信任态度”，“这种信任程度依赖于政府所拥有的信用资源，它包括意识形态上的(如公众对政府的政治合法性的信仰，公众对政府制度及其公共政策过程的公正性、合理性的认可程度;等等)、物质上的(如政府的财力)，也包括政府及其行政人员在公众心目中的具体形象(行政人员的率先垂范性、服务性、效率性)等”［4］。国家行政学院薄贵利教授(2010)定义政府公信力是政府通过自己行为得到社会公众信任和认可的能力，它反映了人民群众对政府的信任度和满意度［5］。

笔者认为，公信力建设涉及的信任力、支持率等倾向性意识和行为，是社会成员对政府行为及形象的一种心理反应和主观价值判断，表现为社会成员对政府某方面工作满意的程度或者信任的程度等，或者与之相反的质疑程度、抵触程度、漠然程度。可以说，公信力就是政府行政理念及行为产生的社会公共信誉及其在社会成员中形成的心理反应，而这一心理反应从意识上取决于政府行为主体的道德意识、道德内化与行为自觉状况，在实践中取决于政府及其公务员在进行行政行为的过程中所产生的行政效果，而使民众对其进行一种信任程度的评价。

(二)政治道德内化的概念界定

“道德是调整人和人之间关系的一种特殊的行为规范的总和。”［6］而政治道德可以从广义和狭义两个角度分析。从广义上说，亚里士多德认为，人是天生的政治动物，注定要过国家生活，如果说调节人与人之间关系的准则是道德的话，那么调节个人与政党、国家、社会关系的准则就是政治道德。从狭义上说，政治道德主要是指政党及其政府各级基层组织主体及其成员的为政之德，它和国家公职人员的职业道德以及各级领导干部的“官德”相通［7］。是“针对政治活动主体即国家、集体以及与政治活动相关的阶级、集团中的政治成员而言的，并且主要是对这样的政治主体进行道德的约束和制约。”［8］本文所讲的道德是狭义的政治道德。

政治道德内化是执政党实现政治理念的基本途径，也是政府提高公信力建设的重要途径。德国古典哲学创始人伊曼努尔·康德(Immanuel Kant)曾说过:“有两样东西，越是经常而持久地对它们进行反复思考，它们就越是使心灵充满常新而日益增长的惊赞和敬畏:在我头上的星空和居我心中的道德法则。”康德在这里指出的道德律，就是指道德的法则和规律，体现出它是至高无上、斩钉截铁的、必须执行的规律与要求。由此，道德内化成为了一种“应当包含着能够”的思想，“应当表达了某种必然性，以及那种在整个自然中本来并不出现的与诸种根据的连结。”“于是这个应当就表达了一种可能的行动。”［9］在实现行为者从“应当做”到“能够做”或者“自觉做”的过程与路径，可以谓之为道德内化，即将一定社会的思想、政治、道德要求转化为自身需要与自觉的过程。作为实现执政党政治理念和提高公信力的政治道德内化，至少可以分为两个层面:一个层面各级政府在制定政策与制度中，要充分体现制度蕴含的伦理取向及伦理精神;另一个层面各级、各类行政人员的政治道德内化，就是要将“为政”的道德标准转化为个人品德的过程，实现入耳、入脑、入心，从而变成自己的自觉与行动。

(三)地方政府公信力的特殊性

地方政府公信力建设就是要将执政党特定的道德约束和制约，将以人为本、全心全意为人民服务、科学发展等充满德治精神的理念，通过道德内化的功能与作用，引入政府行使公共权力、治理社会、开展公共服务的全过程，并在这一过程中主动接受政治道德规范的自律，使政府的公共权力在法治的规范中闪耀德治的智慧，从而在政府与社会成员之间建立恒久的信任关系，促进政府—公众关系的“情感认可”、信任合作与“主动态度”。

地方政府作为党和政府执政和行政的组织基础，其公信力建设相对中央政府公信力建设将面临更多问题和困难，因此更值得我们深思和研究。从内涵角度看，地方政府公信力因其外延上要小于政府公信力，它是相对于中央政府公信力而存在的，其含义可以理解为地方政府及其公务员在进行行政行为过程中所产生的行政效果，而使民众对本地政府进行一种信任程度的评价。相对于中央政府而言，地方政府与公众的关系更为密切，当然其作用影响也更直接和强烈。

二、基于道德内化的地方政府公信力现状分析

(一)地方政府公信力建设取得的成就

自1978年12月中国共产党召开十一届三中全会后，我国社会主义事业进入了一个崭新的发展阶段，地方政府公信力建设也取得了伟大的成就，经济、社会、政治、文化发展不断提高，人民的生活水平显著提升，社会生活环境和谐稳定，地方政府的公信力在社会成员中得到不断的提升。

地方基层政府也加大力度建设政府公信力，主要着力于以下几个方面:努力改善民生，建设新农村;基层政府行政权力逐步纳入法治化轨道;反腐倡廉，成效明显;招商引资，发展经济;推进农村合作医疗制度的建设;全面加强义务教育建设;积极开展文化建设;政务公开，信息公开等。以上举措赢得了社会公众的好评和信任，增强了地方政府公信力。

(二)地方政府公信力建设存在弱化现象的道德内化分析

1.弱化现象

虽然近年来我国政府公信力不断增强，但仍然有一些地方政府部门对政府公信力问题认识不清晰，其一，随意行使政府权力，甚至在行使公共利益职权时不考虑信用问题，导致地方政府的服务质量和意识与民众的期待还有一定的差距。其二，多种非理性行政行为的存在，很大程度地降低了行政效率，致使地方政府的行政能力与公众日益增长的行政需求和期待之间形成了较为突出的矛盾。其三，地方政府的偏好行政、违法行政等行为，“透支”了政府的公信。这些行为损害着地方政府在公众心中的形象，导致了地方政府公信力的下降。

2.弱化原因分析

地方政府公信力弱化主要包括了政府和社会两方面因素:

从政府因素的角度分析，一是政府行政行为不当。一些政府部门的行政执法人员的不当行政行为，从根本上讲，就是政府职能的转变滞后于社会发展的步伐，与建设法治社会，服务型政府的目标存在差距，如果地方政府不能及时地转变职能，那么地方政府的公信力将会无限下降，甚至可能出现公众不信任政府。二是行政人员的道德素质不高。对于地方政府行政人员的录用和考核，鲜有包含道德素质的考核，并非所有的行政人员都具有很高的道德素质。当政府行政人员腐败堕落，同时又行使着各项公共权力时，是难以让公众信服的，就导致了地方政府公信力的降低。三是地方政府的制度不健全。就目前来看，一些地方政府制度还不健全，这导致了行政人员的责任意识和法律意识淡化，行政效率不高，形式主义和腐败问题突出，同时也削弱了地方政府权威性，降低了地方政府的公信力。

从社会因素的角度分析，一是网络公共领域的影响。自互联网诞生，普通公众尤其是弱势群体对于获取政府信息的能力也在逐渐增强。但是目前，我国的网络交流平台正处在发展阶段，尚未形成健全的规制，也未达到井然有序的状态。所以，一旦政府行为出现偏差，网络上就很容易形成公众对政府的批判意见，甚至出现网络谣言扩散问题。这是导致地方政府公信力下降的一个重要原因。二是贫富差距加大的影响。我国在社会发展中积累了一些诸如贫富差距、区域差距和城乡差距的社会矛盾。一部分群众认为这些差距的拉大是由地方政府政策的偏差和经济管理能力的欠缺导致的，继而对政府管理产生质疑。处于社会最底层的弱势群体，也非常容易丧失对政府的信任，如若他们的基本生活难以保障，极可能会出现反政府情绪，这也会影响地方政府的公信力。

三、基于政治道德内化视域下提升地方政府公信力建设的对策

地方政府的公信力建设是一个系统过程，绝非一蹴而就的。这需要地方政府在政治道德内化的视域下长期地进行自身建设。

(一)树立正确的政治道德观

政治道德观是一种价值观，它本身就意味着一种价值取向，在行政实践中具有重要的导向作用。恩格斯所阐述的“理想的意图”、“理想的力量”［8］是确立政治道德观念的重要向导，在行政活动中引导着行政人员的行为选择。树立正确的政治道德观，行政人员就要牢固树立正确的权力观，全心全意服务人民。同时，行政人员要珍惜人民赋予的权力，在任何时候和任何情况下，都要为人民服务，不能利用手中的行政权力搞特权，以权谋私。

(二)基于政治道德内化下加快政府职能转变

改革开放以来，在地方政府机构改革过程中，政府职能有了一定的转变，但由于经济迅速地发展，导致某些地方政府的行政法律法规明显落后于时代，这就会为政府及其行政人员行政执法的选择性和不规范性留下“合理存在”的空间。因此地方政府及其行政人员要在保持稳定的前提下，适当加快政府职能的转变，使之适应当今的社会和经济发展的步伐。这就提高了对地方政府和行政人员的政治道德内化的要求。地方政府和行政人员必须提高自控能力和政治道德水平，要在政治道德的指引下，理性的行使公共权力，协助政府职能的顺利转变，打造诚信的、服务的、高效的地方政府。

(三)基于政治道德内化下完善制度规范

要建立健全地方政府制度法规制定、实施的民主参与机制，增强公众对公共制度法规的信任度。要改善地方政府的决策机制，加强政府内部学习，提高政府决策的科学化，从而确保政府决策的持久性。此外，地方政府还要建立健全政府的信用制度，完善地方政府的责任追究机制，有效的监督机制，大力推进信息公开制度。

(四)基于道德内化下加强网络管理

地方政府应该辩证地看待网络问政，一方面充分利用网络舆论和网络参政的作用，了解和疏导民意、安抚民众;另一方面也要看到网络问政存在的弊端，加强对网络参政的监督与管理。地方政府应及时有效地对网络民意检查、吸纳和反馈，对网络问政有序引导，让网络问政规范、科学地发展，充分发挥这一新兴政治参与方式的优点，从而提升民众中的政府公信力。

(五)基于政治道德内化下关注弱势群体

地方政府政策的制定要全面、公平地对待各利益主体，并且利益分配要对弱势群体倾斜，照顾其现实的利益需求。因为，在利益获得的过程中弱势群体总是处在弱势地位，平衡各方利益，这就决定着我们需要改变原有的思维方式和分配方式，对弱势群体要本着解决现实困难和满足基本利益需求的原则，通过多种渠道、多种方式、多重政策来加大对弱势群体的帮扶，以保证地方政府的权威性和公信力，保持社会的稳定。

［1］龚培兴，陈洪生.政府公信力:理念、行为与效率的视角［J］.中共中央党校学报，2003，(8):43.

［2］唐铁汉.提高政府公信力 建设信用政府［J］.中国行政管理，2005，(3):8-10.

［3］高卫星.试论地方政府公信力的流失与重塑［J］.中国行政管理，2005，(7):61.

［4］张旭霞.试论政府公信力的提升路径［J］.南京社会科学，2006，(7):62.

［5］薄贵利.论提高政府的公信力和执行力［J］.武汉科技大学学报:社会科学版，2010，(5):20-23.

［6］罗国杰.伦理学［M］.北京:人民出版社，1997:7.

［7］李 承.加强官员政治道德建设［J］.党政论坛，2011，(12):27-29.

［8］康 德.纯粹理性批判［M］.北京:人民出版社，2004:442.

［9］王凤志.中国政府以人为本执政伦理观探微［J］.辽宁工程技术大学学报:社会科学版.2011，(5):240-243.

［10］马克思恩格斯选集:第4卷［M］.北京:人民出版社，1995:232.