论新《条例》对我国城市房屋拆迁人权保障的意义①

唐辉

(湖南科技大学马克思主义学院，湖南湘潭411201)

论新《条例》对我国城市房屋拆迁人权保障的意义①

唐辉

(湖南科技大学马克思主义学院，湖南湘潭411201)

保障公民的人权是社会主义国家的本质要求。近年来愈演愈烈的暴力拆迁事件损害的是人民的权益、拷问的是政府的良心、践踏的是法律的尊严，城市房屋拆迁领域的人权保障遭受了强烈的质疑。2011年，《国有土地上房屋征收和补偿条例》(以下简称“新《条例》”)在“千呼万唤”中出台了，《城市房屋拆迁指导条例》(以下简称“旧《条例》”)被同时废止。新《条例》是我国城市房屋拆迁人权保障史上的一个重要的里程碑，对我国的城市房屋拆迁人权保障具有重要的意义。

新《条例》;人权;出台背景;意义

一 新《条例》的出台背景

根据旧《条例》，城市房屋拆迁是指建设单位在依法取得拆迁许可证的前提下，以拆迁人的身份对城市规划区内国有土地上的房屋所有者或使用者给予补偿安置并将其迁出，对房屋及其附属物进行拆除的法律行为。城市土地的所有权分为两种，其中城市市区的土地属于国家，而城市郊区的土地则属于集体所有。城市房屋拆迁所指的城市房屋是指坐落在城市市区也即国有土地上的房屋，因为如果要对集体土地上的房屋进行拆除，国家必须先要对集体土地进行征收，集体土地征收是受《土地管理法》调整的。

改革开放以前，受计划经济的影响，我国实行的是住房公有化、福利化的住房政策，当时，我国的住房基本上是由国家财政统一拨款进行建造的，个人的住房需求则主要是以一种单位福利的方式由其所在的单位来满足，可以说，个人在其住房的取得上并没有付出什么。1991年，国务院制定了旧《条例》，当时是为了与《城市规划法》配套实施的，其立法思想是通过房屋拆迁对旧城进行改造，从而改善居民的住房条件。当时的城市建设主体是国家，整个拆迁过程也是由政府主导的，当时的拆迁基本上是以公共利益为目的的。随着房地产的不断市场化，地方政府凭借“卖地”所得的土地收入是大幅度增长，直至2001年，房地产被定位成我国的支柱产业，也是从此时开始，全国房价开始一路飙升。2001年，国务院对91年的旧《条例》进行了修改，条例确定的拆迁模式没有改变，不分公益目的的拆迁和商业目的的拆迁，拆迁中政府角色严重错位，这些都为以后大规模的拆迁矛盾留下了隐患。

国内最早公开的因为拆迁而自焚的血案发生在2003年8月22日，当日，南京市玄武区邓府巷拆迁中发生被拆迁人翁彪在拆迁办公室用汽油自焚，并烧伤了拆迁办的其他6名人员，其本人抢救无效死亡。此后，相似的拆迁惨案时有发生。2004年3月14日，十届全国人大二次会议审议通过了第四次宪法修正案，规定“公民的合法的私有财产不受侵犯，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿”，“国家尊重和保护人权”的内容也被写入宪法。此时，有学者提出了旧《条例》违宪的问题。2007年通过的《物权法》第四十二条规定:“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”“征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益;征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。”《物权法》的出台又一次将旧《条例》推至违反上位法的风口浪尖。2009年发生的“唐福珍自焚惨案”直接推动了北大五教授向全国人大常委会提出对旧《条例》进行违宪审查和修改，并规范城市房屋征收与补偿活动的建议。开国务院行政立法之先河，国务院在两次向公众征集意见后，2011年1月21日，《国有土地上房屋征收与补偿条例》也就是“新《条例》”公布施行，旧《条例》同时被宣布废止。

二 我国城市房屋拆迁人权保障的理论基础

“人权”是指作为一个人应当享有的权利，也就是根据“人”这一本质所该享有的权利，换句话说，“人权”是人之为人的权利，是只要是人就应该享有的权利，要否认一个人的人权除非否认他是一个人。人权是一种应有权利、普遍权利和具体权利。当前指导我国人权实践的人权理论的内容主要包括以下几点:

第一，生存权和发展权是首要基本人权。所谓生存权，是指人们在一定历史条件之下的一定社会关系中，应当享有的能够维持其正常生活所必须的基本条件的权利。根据1986年第41届联合国大会通过《发展权利宣言》，发展权是发展与人权相融合的结果，即每个国家和每个人都有权在参与、促进经济、社会、文化和政治发展的过程中，充分实现所有人权和基本自由。生存权和发展权是首要的基本人权。正如马克思在《德意志意识形态》所指出的:“我们首先应当确立一切人类生存的第一个前提也就是一切历史的第一个前提，这个前提就是:人们为了能够‘创造历史’，必须能够生活。但是为了生活，首先就需要衣、食、住、以及其他东西。［1］”恩格斯也指出人们在从事政治、科研、艺术、宗教等等活动之前，首先必须解决吃、喝、住、穿的问题。房屋是一个人休养生息的场所，是一个人生存和发展的必需物资。城市房屋拆迁，被拆迁人失去的不只是房屋这一财产，而是失去了一个赖以生存和发展的场所;而暴力拆迁更是对公民的生命权进行了侵害，生命权与生存权、发展权紧密相连，因为没有了生命就意味着生存权、发展权失去了其主体，而生存权、发展权不保，生命权的实现也就成为了一种不可能。

第二，集体人权与个人人权不可分割。人类社会是由个人和人群以一定方式构成的有机整体，社会是由个人组成的，同时每个人也都处于一定的社会关系之中，个人也离不开社会。人权分为个人人权和集体人权，个人与社会相互依存的关系决定着个人人权和集体人权是辩证统一的关系。首先，个人人权的实现是集体人权实现的最终表现形式，个人人权若是得不到保障，集体人权也就没有什么意义;其次，集体人权又是个人人权得以实现的保障，正所谓“皮之不存、毛将焉附”，公共利益不保障、国家不发展，个人人权的实现也就失去了有利的经济、政治和社会条件。城市房屋拆迁，最直接的是侵犯了个人的财产权，个人人权是应当为集体人权服务的，但是也仅能对集体人权让步，而不应当对政府赚取土地出让收入和开发商攫取商业利润让步。

第三，法治建设是保障人权的重要手段。法治，顾名思义就是依法律而治，并且所依据的法律应当是“良法”，因为“恶法非法”。法律(Law)是由国家制定或认可的，以规定当事人权利和义务为核心内容的，由国家强制力保证实施的具有普遍约束力的行为规范。为国家以法律的形式确认的权利是法律权利，“人权”与“法律权利”在内容上是既有区别又有联系的。人权作为一种“依经济结构以及由经济结构制约的社会文化发展”而应当享有的权利，最显著的特征在于它是应有权利，应有权利要转化成实有权利，第一步就是要以国家意志的形式将其确定下来，从而成为法律权利，只有法律权利才有可能通过国家强制力来保障实现，从而将人权这种应有权利转化成实有权利。同时，从应然意义上讲，法律权利的制定应当体现人权的价值，法律权利的内容也应当由人权内容所决定，否则确认该“法律权利”的法律就是“恶法”。依“良法”而治，是实现人权的重要保障。不得不承认，旧《条例》就是一部不体现人权价值的“恶法”，在它的指导下，被拆迁人的人权遭到了残酷的践踏。

三 我国城市房屋拆迁人权保障的积极成果

条例无论是在名称上还是在内容上都与《宪法》、《物权法》关于房屋征收的规定相符合，对于兼顾公共利益和个人利益、切实保障公民的生存权、发展权具有重要的意义。新《条例》标志着我国城市房屋拆迁人权保障获得了以下积极成果:

一是开始在城市房屋拆迁领域正视公民的人权。新《条例》颁布以前，城市房屋拆迁无论是在所依据的法律上还是在实践中都表现出对公民人权的漠视。首先，国家从私有主体那里强制获得私人财产的行为，是一种征收行为。但是旧《条例》却将政府的征收行为用“拆迁”这样一个非法律名词予以规定，这容易引发实践过程中相关人员观念的紊乱，所以新《条例》在此拨乱反正，将“拆迁”改为“征收”。旧《条例》是新《条例》颁布前我国城市房屋拆迁活动主要的依据，早在2004年宪法修正案颁布以后，公众就一直对其合宪性表示质疑，因为宪法规定了公民合法的私有财产受到保护、国家尊重和保障人权、对私有财产的征收必须出于公共利益需要等原则，而旧《条例》从名称到内容都与宪法的以上规定相违背。宪法是人民权利的保障书，违背宪法，就是无视公民的人权。在房屋拆迁实践中，相关人员对人权的漠视表现得更加明显，断水、断电、断道路通行的手段还算温和，逼急了就直接将被拆迁人群殴打致死，如2001年9月1日发生的常州被拆迁户盛有荣被殴打致死的事件，或是将被拆迁人逼到走投无路，只能以自焚等自我毁灭的方式来抗拒暴力拆迁，面对情绪激动的拆迁户，我们的拆迁人员不但不加以劝阻，反而步步紧逼，直至被拆迁人以生命为代价来抵抗暴力拆迁，如2009年发生的唐福珍事件。

二是限制了政府的权力，加强了对公民权利的保护。在旧《条例》的保护下，“政府部门可以直接指定拆迁政策，干涉拆迁纠纷，决定拆迁补偿的合理与否，并主宰了被拆迁房屋的存续命运。”在城市房屋拆迁中，政府集行政许可、裁决、执行角色于一身，但对公民的知情权、话语权、救济权的保护却少之又少。新《条例》对上述问题在立法上进行了化解，限制了政府权力，并注重对公民人权的保护。首先，新《条例》取消了行政强拆改为法院强制执行。关于征收过程中的强制搬迁问题是社会各界普遍关注的问题，按照原来的《城市房屋拆迁补偿条例》的规定，政府既可以责成有关部门强制拆迁，也可以申请人民法院强制拆迁。说实话，拆迁许可证的发放者是政府，拆迁人与被拆迁人之间的补偿安置纠纷的裁决者也是政府，政府在其中是很难保持中立性的。新《条例》取消了政府的行政强拆权，改由政府依法向法院申请强制执行。这样有利于政府从强制拆迁中解脱出来，改由法院对政府的征收补偿行为进行裁决，这样就避免了政府既当裁判又当运动员的情况出现，有利于减少征收补偿决定不合理的情况出现。其次，新《条例》对政府进行城市房屋征收的程序也作了较为详细的规定，如对市、县两级人民政府作出房屋征收决定的程序进行了规定，对房屋征收的公告及听证程序作了规定，对补偿和搬迁程序作了规定等，征收程序对规范政府的征收工作，维护被征收人的合法权利具有重要的意义。最后，新《条例》对有关责任主体违反条例的法律原则作了决定。新《条例》专门设了法律责任一章对人民政府及其房屋征收部门的工作人员、被征收人、房地产价格评估机构及房地产评估师违反条例的法律责任进行了规定，规定法律责任的意义在于，通过规定当事人违反法律所要承担的不利后果，督促其维护法律所规定的权利、履行法律所规定的义务。

三是明确了房屋拆迁必须以公共利益需要为目的，个人人权只为集体人权让步。政府只得因公共利益需要对公民私有房屋进行征收，这在当代宪政国家的理论和实践中都得到了确认。但是旧《条例》却不分公共利益和商业利益实行一样的拆迁规定。新《条例》明确了城市房屋拆迁必须出于公共利益的需要，这意味着个人利益只服从于公共利益，个人人权只为集体人权让步。一般来说，征收要遵循三个原则:一是公共利益需要的原则，征收必须出于公共利益需要的目的;二是合法性原则，征收必须依照法律的规定进行，依照法律规定的原则、程序和条件进行;三是公平补偿的原则，征收主体要对私人因政府征收行为所造成的损失予以公平合理的补偿。新《条例》的制定遵循了征收的以上三个原则。根据新《条例》第2条的规定，征收国有土地上单位个人的房屋必须是为了公共利益的需要。对于公共利益的范围，新《条例》第8条以列举的方式规定了六种属于公共利益需要的情形。

四是注重对公民生存权和发展权的现实保护。在现代国家的法治实践中，对公民私有财产的征收一般都是由议会决定、由政府实施的，因为这是一种要对公民财产权的实现造成妨碍的行为。新《条例》改变了以前由建设单位组织拆迁并由其对被拆迁人进行补偿的做法，规定政府是房屋征收和补偿的主体，并具体由房屋征收部门组织实施房屋征收与补偿工作。新《条例》还对征收的补偿范围和标准作出了公平合理的规定。为了防止征收部门决定的补偿价格明显低于市场价，导致被征收人因惧怕买不起房子流离失所而抵制搬迁的情况出现，新《条例》明确规定:“对被征收房屋价值的补偿金额，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。对因征收房屋造成的搬迁，房屋征收部门还应向被征收人支付拆迁费，产权调换房屋交付前，房屋征收部门应当向被征收人支付临时安置费或者提供周转用房。”总的来说，新《条例》与原来的《城市房屋拆迁补偿条例》相比，在补偿的范围上有所扩大，补偿数额的计算标准页更具可操作性，这有利于将对房屋被征收人的损害减少至最少。总之，新《条例》确立了按照市场价确立补偿数额的原则，并对搬迁费、临时安置费或者提供周转用房等事项作了较为详细的规定，在程序上还确立了先补偿、后搬迁的原则，这样，公民房屋被征收后不用流离失所，据以生存和发展的基本资料住所能得到保障，新《条例》注重对公民生存权和发展权的现实保护。

［1］马克思恩格斯全集(第三卷)［M］．北京:人民出版社，1960．

［2］王利明．征收、征用制度与公共利益的界定［N］．人民法院报，2005－10－26(B01)．

(责任编校 杨凤娥)

D911

A

1674－5884(2012)06－0154－03

2012－04－19

唐 辉(1985－)，男，湖南邵阳人，硕士研究生，主要从事法学研究。