论矿产资源开发外部性的经济法规制——基于鄂尔多斯的调查①

刘君强，李无为

(中南民族大学法学院，湖北武汉430074)

论矿产资源开发外部性的经济法规制
——基于鄂尔多斯的调查①

刘君强，李无为

(中南民族大学法学院，湖北武汉430074)

矿产资源业自身规律决定其外部性很明显。针对其负外部性，从宏观调控方面:运用财政税收等经济杠杆促进合理投资和分配;运用经济立法规划产业发展，促进产业平衡;完善自然资源法体系，实现资源开发与环境保护的双赢。从市场规制方面:创造市场基础条件;确定市场运行标准;排除不正当竞争和限制竞争。更特别的是，对规制矿产资源开发外部性的经济法成本与效益进行了分析，对如何降低成本，提高效益提出了意见。

矿产资源开发;外部性;经济法对策;法律成本;法律效益

一 鄂尔多斯矿产资源开发外部性表现

矿产资源是造就鄂尔多斯经济神话的主要法宝。矿产资源开发对鄂尔多斯的外部性正影响是毋庸置疑的。所谓外部性正影响又叫正外部性，即行为人实施的行为对他人或公共的环境利益有溢出效应，但其他经济人不必为此向带来福利的人支付任何费用，无偿地享受福利［1］。矿产资源开发的正外部性就是指矿产资源开发在实现自身的经济价值的同时，对社会产生了溢出价值。它表现在以下几方面:一是矿产资源开发带来了巨大的经济效益，让当地经济实现了跨越式发展。二是矿产资源开发让鄂尔多斯摆脱了对一些草原传统产业的依赖，破解了一些传统产业的瓶颈问题。三是矿产资源开发对其下游产业和相关产业起到了很好的拉动效应。

鄂尔多斯发展过程中已经显现出来的和尚不明显的矛盾都在昭示其负外部性不可忽视。主要体现在5个方面。

(一)矿产资源本身的有限性与保持经济持续发展

鄂尔多斯是名副其实的资源城市。提到资源型城市，很多人都会想到“荷兰病”。“荷兰病”最早出现在欧洲，又称为“资源诅咒”，是靠资源致富的城市的通病，指的是过分依赖资源，反而限制经济的发展，主要的表现是能源产业的发展抑制了其他产业的发展，当资源枯竭时，出现大量失业，经济长期低迷。鄂尔多斯的矿产资源确实蕴藏量巨大，但毕竟都是不可再生资源，开采的成本将越来越高，矿产资源的质量和数量都将下降，而且终将有资源耗尽的一天。早期鄂尔多斯矿产资源的开发出现了很多问题。就煤矿而言，对行业本身的发展没有合理的布局和规划，整个行业缺乏进入标准，行业秩序混乱，监管空白。因为这些，导致最开始民营资本和国有资本一片混战，产权被反复倒手，没有合理的价格形成机制，坑口煤价格低的不可想象，开采毫无规划，对矿藏喜富弃贫，安全也无保障，这都加速了资源本身的消耗，降低了资源的价值。保持经济的可持续发展需要能不断地发掘经济增长点，保持经济活力，保证经济发展源源不断的驱动力。鄂尔多斯提出来“依靠资源而不依赖资源”，这是一种文本式的口号，在资源之外鄂尔多斯能找到什么继续撬动经济的杠杆?这都需要远见和谋略。鄂尔多斯因资源而速富的神话在资源走向衰竭时得到继续演绎，确实是个不小的挑战。

(二)矿产资源开发的飞速发展与产业结构的平衡

为了经济的迅速发展，鄂尔多斯迅速打出了矿产资源这张牌，确实收到了一招制胜的效果。下面关于煤炭开采的图标可以窥见矿产资源开发的速度和效益。

图1 鄂尔多斯煤炭产量图① 数据取自鄂尔多斯统计局

从产业结构来看，鄂尔多斯目前是以原材料开采和加工为主的产业结构，且均以初级加工为主，产品重叠度较高。2009年，三大产业比例为2．8∶58．3∶38．9，人均GDP远超国内所有发达城市的鄂尔多斯市，第三产业的比重却只有30%多，属于典型的“开着路虎去放羊”的产业与财富倒挂的模式。在鄂尔多斯吃饭，几乎没有低档消费。站在马路上拦出租车，半个小时拦不到一辆是常有的事。鄂尔多斯近几年大力发展的服务业都属于生产型服务业，它们围绕煤炭、化工等高利润行业布局，而分散、盈利少的生活型服务业却发育不良，如果这些第三产业的发展依赖于煤炭繁荣，那么一旦煤炭萧条，第三产业可能会萎缩，而传统劳动密集型产业发展受阻，导致失业等问题突出。同时，鄂尔多斯产业内部结构性矛盾突出，规模与效益不对称。2009年鄂尔多斯煤炭、电力、冶金、化工等八大优势产业实现增加值占规模以上工业增加值的90%以上，成为拉动工业生产快速增长的主要动力，但原煤开采等低端的能源原材料对工业增加值贡献过大的局面还没有改变。在规模以上工业增加值中，能源行业占比达81．1%，其中煤炭开采业实现增加值626．1亿元，占比高达60．7%，而产品附加值较高的资金、技术密集型产业对工业增加值的贡献还较小，贡献相对较大的行业有电力8．1%、化学工业6．6%、石油加工及炼焦4．2%。此外煤炭就地转化率也不高，约为12%，其中10%用于燃煤发电③数据取自刘文光彭日东，鄂尔多斯市产业结构优化升级的调查与思考，内蒙古金融研究2010年07．。

(三)矿产资源开发创造了巨大经济效益与矿产资源开发给环境造成巨大隐性成本

煤炭、稀土和天然气等资源所创造的GDP和财政收入在前文已经言明，不管是总量，还是增速，都是惊人的。同时我们也知道，巨大经济效益背后躲藏着无数的隐性成本。就水污染而言，以2006年数据为例，废(污)水排放总量为6 674．55万吨，其中，工业废水占52．9%，工业废水又主要是矿产资源开发产生，1吨煤破坏2吨水，鄂尔多斯的地下水1/3用于采煤，1/3用于洗煤，1/3才是生活用水。对水资源的破坏不仅是化学意义的污染，矿产资源开采对对地下水结构的破坏也是很严重的。比如，在采矿区，会形成以矿井为中心的漏斗，地下水水位下降将不再能被开采利用。凡是有稀土开采的地方就有环境污染，稀土采集的各个环节都会对环境产生影响。昔日绿荫蔽天的山林，早已变成了沙地，土堆遍野，水无法用来灌溉，更不能饮用，土地没有收成，这是稀土早期开采的一些现象。目前采矿方法有很大改进，采用了先进的原地浸矿法，对表层植被的破坏性相对小一些，但药液一旦进入地下水和农田，后果也是不堪设想的，况且稀土资源本身就有氟和放射性元素，放射性污染更成问题，可能导致癌症。此外，氟的污染也很厉害，可导致骨质疏松、掉牙、驼背等。内蒙曾有报道说，已开采稀土总的产值不够未来十五年治污的费用，这是很可怕的事情。尾矿和矿渣污染估计是矿产资源开采中最难处理的问题，不止鄂尔多斯有，凡是资源区都会有“尾矿湖”、“矿渣湖”，尾矿粉尘变成空气污染，长期堆放造成土地沙化和盐渍化等现象出现。多数尾矿和矿渣污染问题都是遗留问题，都是难以破解的疑难问题。这些问题也在不断演化成更多的棘手问题。它的治理也不单是技术层面的问题，更多的是经济利益的纠结。市场主体的逐利性是与生俱来的，企业在利益驱动下会尽量将成本外化和转移，企业的社会责任是规章制度约束出来的道德标签。而政府基于政绩的需要也不完全理性，也会急功近利，在矿产资源开发的审批和环境评估方面时常忽视环境效益和生态效益，导致三同时制度和排污许可制度等时灵时不灵。再者，政府所代表的公共财力又不足以在事后处理这些问题，所以隐性成本在一段时间的隐藏后终将形成对人类的损害性回应。

(四)矿产资源业的重大影响力与矿产资源开发对投资产生的倾向性影响

不只是资源优势，大量追逐利益的资金和人才的涌入，公共投资与私人投资的遍地开花才是推动鄂尔多斯经济高速发展的关键(据统计，仅仅东胜区就有超过4 000名温州商人)。但是，资源热势必给鄂尔多斯经济发展造成巨大的机会成本。机会成本是指一种资源(如资金或劳力等)用于本项目而放弃用于其他机会时，所可能损失的利益。从产业角度来看，矿产资源的开发需要巨大的沉没资本，需要公共财政大比例的投入，这在投资总额一定的前提下，肯定对一些行业产生了很大的“挤出效应”，也就是说产生了很多机会成本。比如就政府投资而言，在能源开采方面投资多了，在其他领域投资自然就减少了，挖煤挖矿就可以致富，对畜牧业的冲击就很大，对教育与人才的依赖会减少，对人才的选择会单一化，科技创新的动力就会减弱，也就是说矿产业的飞速发展对政府的投资性倾向产生了很大的影响。再观察鄂尔多斯公共文化建设，并不让人感觉到与其经济实力配套，虽然鄂尔多斯的GDP将近赶上香港，但香港用于教育、福利、医疗的3项支出达到财政支出的54%，而鄂尔多斯在教育、社保、医疗、科技等还不到30%。

(五)矿产资源开发的高回报与低廉的资源补偿机制和生态补偿机制

资源开采的补偿相对少，也极不规范。资源开发区的群众利益没有得到很好的保障，负外部性倾向明显。矿产资源补偿费过低，必然造成许多不良后果。第一，它使矿产资源的价值大大低估。一方面会人为压低由矿产资源加工而来的最终产品，特别是各种能源的价格，刺激这类产品的需求不合理的膨胀，国外收储我国稀土就是明证;另一方面，会人为的提高矿产资源开发和加工行业的利润，导致对矿产资源过度过早地开采，造成矿产资源的极大浪费，加剧矿产资源的稀缺程度。第二，把本应该以矿产资源补偿费的形式交给国家和地方的矿产资源收益，以利润的形式转移到了开发商或最终产品使用者的手里，使矿产资源的国家所有权不能完全实现，造成收入分配关系的扭曲。第三，过低的矿产资源补偿费必然使资源区的自然资源优势不能转化为经济优势，反而会延缓资源区的可持续发展。如目前在鄂尔多斯的国营煤炭企业和地方煤矿相比，同样采一吨煤留给县级地方财政的实际可支配收入相差8～9倍;而中央企业每采1 m3的天然气，仅给地方1．3厘的矿产资源补偿费。矿产资源补偿费标准低的状况普遍存在。如新疆现行石油资源税仅为14～30元/吨、石油天然气矿产资源补偿费征收率仅为l%，而国外为10%～16%。环境补偿也存在同样的问题，目前许多主产矿区，随着开采力度的加大，出现了许多塌陷区，塌陷区地表裂陷、地下水位下降、地表建筑坍塌，群众因为丧失了基本的生产生活基础而不得不搬迁，不少群众生活十分困难，而开采公司给群众的塌陷补偿费每吨煤仅为2角钱，缺乏对开发区生态环境破坏的有效补偿。而且私人成本社会化，补偿仅限于塌陷区，周围一些水源枯竭、土地无法耕种的村庄因为还没有出现真正的塌陷，就得不到补偿，许多群众对此十分不满。

二 矿产资源开发外部性的经济法对策

(一)通过经济法确定政府对矿产资源开发的宏观调控规则，确保鄂尔多斯经济在资源经济带动下平衡、协调、可持续发展

1．通过完善财政和税收法律，发挥财政、税收在矿产资源开发中的经济杠杆功能，形成合理的投资和分配秩序，保证经济整体健康发展。财政是以国家为主体对社会资源进行分配和再分配的活动，是配置资源的重要方式，是调控经济整体运行的重要手段。首先，鄂尔多斯财政如何在公共预算和国有资产经营预算间分配，国有资产投资时如何在各个产业间合理分配，都对鄂尔多斯整体经济运行产生巨大的影响。其次，矿产资源开发需要巨大的沉没资本，主要是以国有资产的投入为主。因此，国有资产在矿产资源领域的投入、经营及管理状况，对整个矿产资源业将起到主导作用。合理的财政预算、执行，有效的国有资产监管将为经济运行打下良好的基础。税收是一种更直接的国民经济宏观调控手段，它意味着一部分经济资源从市场主体手中转移到政府而成为公共财力，因此矿产资源开发中征税对象的选择，征税标准和计税依据的确立，税率的确定不仅影响市场主体的行为方式，经济决策和利益，也影响这个市场配置资源的能力和效率。如何把握税收中性与税收调控的尺度?如何实现宏观税率与经济增长的良性互动?怎样的税制结构能促进税收的宏观调控作用?特别是如何设计合理的资源补偿机制和环境补偿机制?概括而言，一个讲公平，讲效率，讲税收社会效益的税收体系对促进经济平衡、协调运行是非常重要的。

2．通过经济法规划产业发展，确定产业发展规则，平衡产业结构，形成多点开花的产业增长点。经济法调控产业结构主要以鼓励、诱导性功能为主。鄂尔多斯在进行产业布局时，要从经济发展本身规律出发，要尊重少数民族原生经济，增加经济厚度，丰富产业结构，减少对能源的依赖和消耗;要增加矿产资源业的科技含量，延长产业链，增加工业附加值;要积极把握全球产业发展新趋势新，以信息技术等高新技术为基础、以鄂尔多斯创造为核心，加快区域产业升级，构筑现代产业体系。

3．通过完善自然资源法，确保矿产资源开发与其他自然资源利用、环境保护间的相互促进，实现资源利用与环境保护的共赢。虽然我国自然资源法还不够完善，不能满足市场经济的要求，不能满足可持续发展的要求，但也确立了很多基本原则:资源公有;要处理好国家、地方和个人各方的利益;资源有偿使用;珍惜、节约资源;资源既要利用又要保护，实现经济效益、社会效益和生态效益统一［2］。这些原则都将对鄂尔多斯矿产资源开发发挥积极的指导作用。我们对区域经济的发展要树立包容性增长的理念，对资源的特性和规律要有正确的认识，要利用、节约、管理、保护并举，不唯产值，不唯GDP，减少对环境、生态的侵害，注重经济效益与社会效益。

(二)通过经济法建立和维护矿产资源开发的市场秩序，用市场手段规制矿产资源开发的负外部性，实现矿产资源完全的经济价值

1．创造市场基础条件。矿产资源业的有序、健康运行，需要营造包括经济方面和社会方面良好的市场基础，需要政府之手和市场之手都不能缺位，不能越位，要能互相补位。由于市场无法总是满足“当供求双方数量都很高，所有环节都适应不产生费用和时间上的损失，当通过合同达成的协议无代价的遵守和实施”［3］3个条件，在公共物品配置方面经常出现失灵现象。矿产资源业的发展需要配套很多的公共投资，比如市政基础设施、交通运输、电力设备等。矿产资源业也具有一定的规模经济的特性，在一定容量以下，是成本大于收益的，超过一定界限，又是边际成本递增的。所以前期很难得到社会的投资，后期市场主体又撤离很快，存在严重的吃菜心现象。这时需要政府组织公共投资，以创造所有市场经营主体乃至整个国民经济发展的一般性条件，这些投资既具有创造基础条件的性质，又具有引导性。政府也不是万能和完全理性的，易产生浪费和缺乏效率［4］，缺乏适当标准，存在任意性，在微观经济领域的调控最好借用市场手段，比如确定价格形成机制，核定矿产资源的基准价值量，明确产权和产权交易制度，推行排污许可制度等。

2．确定矿产资源开发的市场运行标准。在经济法律应用研究实践中，从中央政府到内蒙古自治政府，不断就矿产资源开发的产业规模和结构、行业准入标准、产权关系、市场秩序、质量标准、价格形成机制、财政税收调控机制、利益补偿机制和环境补偿机制等方面制定法律法规，颁布规章制度和指导意见，这对鄂尔多斯矿产资源业起到了很好的规范作用。目前需要进一步推进的是:第一，明确产权与责任主体，确立“谁开发，谁保护，谁破坏，谁恢复，谁利用，谁补偿，谁受益，谁分摊”的责任承担原则;第二，通过立法，明确监管主体和监管责任，从源头上设计高额的违法成本，促进主动守法，促进主动监管和长效监管;第三，加强执法。经济法政府失灵理论认为政府在干预经济活动时不可避免的出现政府经济自利主义和政府人员行政投机主义的冲动，比如经济权利寻租，这将阻碍执法活动的公正、公平。从司法角度而言，经济法本身可诉性不强的问题也制约了经济法在执行时所能达到的效果，以致制定的市场标准难落实和被变通落实。

3．排除不正当竞争和限制竞争行为，维护市场秩序。自由竞争与公平竞争是市场规制预期的效果。虽然效益一直是法律所忌讳的价值范畴，但在市场经济环境里，在产业经济领域，考量经济法的效益价值是不可回避，甚至有可能成为主导价值。经济法在矿产资源业的效益具有“经济法效益的整体性”［5］。矿产资源开发有其特殊规律，具有自然垄断属性，上述很多负外部性都是自然垄断属性引起。目前完全垄断情况基本不存在，即使在自然垄断行业。这里所要维护的竞争秩序是指在矿产资源开发领域尽量推动寡头竞争向垄断竞争转换。该行业的不当竞争主要是涉及开采权属，市场准入，资源定价等方面，无序竞争不只损害市场主体利益，更有可能造成资源浪费，国家利益受损，譬如资源定价不合理，恶性竞争，造成资源滥采贱卖，降低其整体效益。还有边际成本问题。规制矿产资源开发的经济法肯定是个庞大的法律生态群，在这个体系里，在经济法的供给达到饱和前，每增加一项法律，都会由于生态群中法律的相互支持，其成本得到摊薄，也即边际成本递减;反之，若超过了饱和状态，其边际成本将增加［6］。所以，规制矿产资源业不需要法律见缝插针，以免造成法律泛滥，有名无实，更需要的是落实好法律。

［1］马歇尔．经济学原理［M］．长沙:湖南文艺出版社，2012．

［2］王保树．经济法原理［M］．北京:社会科学文献出版社．

［3］彼得·科斯洛夫斯基．伦理经济学原理［M］．北京:中国社会科学出版社，1997．

［4］保罗·A·萨缪尔森，威廉·D·诺德豪斯．经济学(第12版)［M］．北京:中国发展出版社，1992．

［5］欧阳明程．整体效益:市场经济条件下经济法的主导价值取向［J］．法商研究，1997(1)．

［6］刘大洪．法经济学视野中的经济法研究(第一版)［M］．北京:中国法制出版社，2003．

(责任编校 谢宜辰)

D912．28

A

1674－5884(2012)06－0146－04

2012－04－18

中南民族大学研究生学术创新基金项目《包容性增长理念下民族地区矿产资源开发的经济法考量》

刘君强(1982－)，男，湖南益阳人，硕士研究生，主要从事经济法研究。