透析欧盟征收航空碳税的影响及应对措施

■ 闫 娅 西北师范大学 丁宝根 东华理工大学

欧盟委员会不顾其他国家的反对以及航空的公司的承受能力，决定于2012年1月1日对国际航空业征收碳税，其涉及的航空公司包括在欧洲起降的所有航班，共计2000多家。虽然欧盟早在2008年通过的相关法案中就已经决定将航空业纳入欧盟的碳排放交易体系中，但是此项决定的宣布依然在全球范围内引起轩然大波。欧盟征收航空碳税的由来是什么？其真实意图又是是什么？此举将给世界和中国带来什么影响？鉴于此，作为航空业正值高速发展的中国，应未雨绸缪，提早制定相关的应对措施，迎接航空碳税时代。

一、欧盟征收航空碳税的由来

为了在全球范围内减缓气候变暖过程，1992年6月4日，在巴西里约热内卢地球峰会上达成联合国气候变化框架公约（UN Framework Convention on Climate Change,UNFCCC），并与 1994年开始实施。联合国气候变化框架公约于1997年在东京举行第三次缔约国大会，并在会议上通过《京都议定书》。联合国气候变化框架公约第七届缔约国会议于2001年通过落实《京都议定书》，此举为碳排放权交易提供了法律依据。

欧盟向全球航空业征收碳税的行为并不是一蹴而就，而是步步为营。从2001年10月《排放交易指令》的发布，到《2003年排放交易指令》的发布，再到2004年《欧盟连接指令》的实施，其目标也由最初的在欧盟范围内将管制温室气体排放法律化并核配排放许可量，变为降碳排放交易体系的范围扩大至包括电力、钢铁、石油乃至航空业等在内的各个领域，以及进一步与联合履约机制和清洁发展机制相结合，以达到抵消欧盟排放交易制度成员国的排放量，并进一步扩大欧盟排放交易体系的影响从而降低欧盟企业的履约成本。

2006年12月20日，欧盟委员会采纳了关于将航空纳入排放权交易计划（ETS）的建议，经过2年的立法历程，于2008年11月19日通过了《2008年指令》。该指令决定自2012年1月1日起，所有飞往、飞经、飞离欧盟成员国机场的航班均需纳为欧盟排放交易体系的管制对象，且不论航空器运营者是否为欧盟籍航空公司。此项举措标志着欧盟建立了区域性国际航空碳排放交易机制。根据欧盟航空碳排放交易机制，2012年欧盟境内的航空碳排放许可总量计划以2004年至2006年平均排放量97%为排放限额，至2013年降低至95%。该机制实施期限分为两个阶段：第一阶段从2012年1月1日至2012年12月31日；第二阶段从2013年1月1日至2020年12月31日。

2011年3月7日，欧盟通过了向航空公司征收碳排放费的决议。根据决议，2012年1月1日起，只要是降落在欧盟区域内的国际航班超过了免费配额的碳排放，都必须为碳排放付费，否则将面临巨额罚款甚至被停航。

二、欧盟征收航空碳税的真实意图

欧盟将航空业纳入欧盟碳排放交易体系（ETS），并于2012年1月1日开征航空碳排放税，此举遭到中国、美国等多国反对，然而，欧盟却一意孤行。其实，欧盟此举不再是单纯的应对气候变化政策，更是一个有长远意义的政治决定。

欧盟单方面将航空业纳入碳排放交易机制，其目的有三。第一，欧盟通过此举来提升欧洲航空业竞争力。航空业纳入ETS后，欧盟航空企业承担更多的减排义务，而对欧盟外的航空公司而言，无需承担ETS的相关义务，故在同等条件下，欧盟航空公司的运作成本远远高于欧盟外的航空公司，从而处于不利的竞争地位。此外，从2009年开始，亚太地区拥有全球最大的航空市场，且亚太国家的航空市场发展势头强劲。欧盟各国希望ETS的碳排放标准来要求世界其他国家航空业，从而使其他国家为高碳排放买单。第二，欧盟要控制其在应对气候变化方面的领导权，不仅因为低碳经济是全球公认的引领世界经济复苏的新动力，更是因为此领域是欧盟领先于美国的少数优势之一。鉴于此，欧盟率先抢占航空碳排放市场，以期巩固其在应对气候变化方面的绝对领导地位。第三，为其之后的全球性行业扩展战略打下基础。一批新兴企业在欧盟的碳排放权交易市场的带动下得到发展，包括碳检测、报告和核查业务（MRV）、碳交易和碳金融业务，在未来全球碳市场获得竞争优势，其在全球碳交易市场中的主导地位将进一步得到巩固。

由此看来，欧盟征收碳税的真实意图是市场机制的领导权和抢夺国际政策，以及对欧盟航空业竞争力的担忧。

三、欧盟征收航空碳税产生的影响

（一）对全球范围的影响

1.将强化欧盟在碳排放领域的领导权。作为第一个实施对外征收碳税的区域组织，欧盟在国际范围内强化了进一步的谈判和签订国际协议的能力，抢占环境道德和法令的制高点，做远比发动战争要高明的无本万利生意。欧盟征碳税的真正目的却是醉翁之意不在酒，积极应对气候变化无可厚非，欧盟正是利用这一善意的举动来达到其实现经济利益的目的以及其在环保领域的全球性领导权。其一，欧盟通过环保在政治上寻求对话；其二，通过这种制度欧盟在贸易方面加大新的制衡手段，并加大区内绿色技术出口能力。包括航空器的制造技术、清洁能源产品的出口。

2.进出欧盟的航空旅客要面临航空公司转嫁运营成本的压力。据国际航协统计，2011年，全球航空业收入预计将达到5980亿美元，但利润率仅为0.7%，同期国际油价已经比先前预计的每桶96美元增加了15%，石油价格每上涨1美元，全球航空公司就要面临16亿美元成本费用的增加。而此时，欧盟单方面开征航空碳排放税，无异于落井下石，将使开通了欧洲航线的航空公司面临更大的运营成本压力。根据评级机构标准普尔估计，航空业参与排放交易体系后，到2020年，每程来回航班成本将增加4.6—39.6欧元，以补偿每吨30欧元的额外碳排费，届时，航空公司将会把碳排放费转嫁到旅客身上，从而影响世界旅客出行欧洲的意愿。据估算，从东京飞往伦敦的单程碳排放量超过200吨，这笔碳排放费用一旦被转嫁到每位乘客身上，经济舱票价就会上涨约40美元。

3.征收航空碳税的影响可能会蔓延至商业贸易领域。征收航空碳税将导致航空运输成本上升，一些外贸企业将不得不为此承担更多的成本费用。欧盟表面上是针对航空业，但产生的实质效果却无异于在跨境服务贸易等领域设置了碳关税壁垒，其产生的影响会沿着产业链转移到货物贸易领域，那时候不仅是机票价格和运输成本的问题了，而是外贸企业的利润空间和生存空间也将受到收窄与挤压。

4.促进新能源、节能减排技术的研发和应用。对于不分民族、种族和肤色的地球人来讲，追求低碳环保的绿色生活，共同推动用可再生能源替代化石能源和鼓励提高能源利用率，已经是一条必由之路。为应对碳排放和石油价格上涨，各国航空公司也将会加大资金投入，研发新型清洁能源以替代高碳排放的石化能源，并加快节能减排技术的研发与应用。欧盟单方面征收航空碳税，虽然能够进一步推动航空运输和航空工业走向低碳环保时代，但对其他国家来说，是一种不对等的做法。

（二）对我国的影响

1.增加我国航空公司的运营成本，消弱我国航空公司的竞争力。目前，我国航空业国际竞争力还处于弱势地位，在相当长的一段时间内，中国航空业碳排放总量将会持续上升。欧盟征收航空碳排放税后，中国或将成为受到影响最大的国家。根据欧盟公布的航空排放法律的规定，免费的碳排放额是根据各个航企几年前排放的平均值测算，且只有每年碳排放量低于1万吨的航空公司，才可以免收碳排放费。这对于在欧洲航线羽翼未丰的国内航空公司来说是很不公平的。而据业内人士测算，一架波音777飞机从上海飞往伦敦，单程9233公里，排放二氧化碳222吨。1万吨排放量，仅够这家航空公司在上海至伦敦一条航线上来回飞22次，至此，中国飞往欧洲的航班每增加一班，每年就将增加1500万元人民币的额外成本。根据中国民航局节能减排办公室的测算，欧盟一旦开始征收航空碳税，预计2012年中国的航空企业至少需要支付8亿元；到2020年，支付额将超过30亿元，9年时间累计约176亿元。欧盟航空碳税将成为我国航空公司开拓欧洲市场的重要阻碍。

2.迫使我国加快碳排放交易制度的确立，推动节能减排技术的开发与应用。我国在更广泛领域的碳排放制度设计上也会深受启发，与其被动挨打，不如早日制定自己的碳排放标准，利用广阔的领土空间和人口资源优势，来影响和干预世界环境保护格局。欧盟征收航空碳税的行为将迫使我国加快碳排放交易制度的建立，同时，推动我国航空公司加大节能减排技术的开发和应用。

四、我国应对欧盟航空碳税的措施

（一）从国家层面来说，要做好以下几点

1.联合其他国家，对欧盟的行为进行抵制或起诉欧盟，迫使欧盟让步。欧盟征收航空碳排放税是对全球航空业的挑战，受到影响的国家涉及广泛，包括美国、日本、俄罗斯等国都极力反对欧盟这样行为。为此，我国可以联合其他国家，积极争取主动权，迫使欧盟推迟征收碳排放税或给予我国发展中国家的优惠待遇。我国航空协会已经明确表示，坚决抵制欧盟单方面征收航空碳税的做法。如与欧盟谈判不成功，我国可以采取适当的报复性措施，如对欧盟相关国家也征收碳排放税。

2.我国应尽快制定航空业及相关行业的节能减排政策。当前，虽然很多航空企业在节能减排方面做了不少的工作，但大部分属于各自为战，节能减排措施和形式各样，其产生的效果也不理想，没有形成一个行业内有效的节能减排体系。为此，政府应该尽快制定相关的符合国情的节能减排政策，如对机构设置、激励机制、碳排放指标等做出较全面的规定；并建立长效交流机制，发挥政府在资金、技术、人力、信息和管理方面的有事作用，给予航空公司节能减排方面的技术支持和指导建议。

3.在财政政策、市场准入机制等方面给予节能减排工作优惠政策。节能减排工作是一个系统的工程，其投入人力、物力是巨大的，势必给予一些航空企业带来沉重的压力，一定程度上打击了航空企业的投资积极性。如政府能在财税方面给予优惠或减免，将减轻企业的资金压力；政府应建立相关的监督检查机制，对企业完成减排计划的情况进行验收和评估；政府设立节能减排专门基金项目，对推行节能减排的航空公司给予融资支持，以缓解其资金紧张问题。

4.调整能源结构，加快清洁能源及节能减排技术的研发和利用。从我国的能源结构看，具有富煤、缺油、少气特点，我国的能源结构的这一特点决定了我国节能减排的难度，而研发清洁能源以替代传统高碳排放则能源能够有效规避风险。一些发达国家的航空企业很早就启动了多种形式的清洁能源研发工作，开展了飞机替代能源的飞行试验并取得成功，这些为我国航空企业提供了很好的借鉴价值。为此，我国政府应在大飞机研发项目的基础上，着手航空替代能源的研发，利用技术手段提高我国的能源利用效率，使我国第一架大飞机在低碳低耗能等方面取得领先优势。

（二）从我国航空公司来说，应从以下几点应对

1.拿起法律武器，争取自身权益。欧盟征收航空碳排放税的行为表面上是保护全球环境，推动全球气候问题的解决，但其实质是不公平的单方面行动，违背了《京都议定书》中确立的发达国家与发展中国在应对全球气候问题“共同但有区别责任”的原则以及国际民航公约特别是《芝加哥公约》中的主权原则。中国航空公司或航空协会可以针对欧盟征收航空碳排放税这一行径提起诉讼，要求其终止这一违反国际公约的行为，以维护本国的合法权益。

2.加大新能源和节能减排技术研发和应用的资金投入。航空公司应加大资金投入研发新型清洁能源，以替代高碳排放的石化能源，并广泛应用节能减排技术，降低飞机单位公里能耗，从而降低碳排放量。同时，航空公司在投资过程中，应需要将机队规划、机务维修、飞行资源、运力分布等因素综合考虑后再做出最优决策。

3.我国航空公司应积极应对欧盟征收碳排放税问题。我国航空企业应积极研究欧盟的相关政策，并建立碳排放预警和监测机制，就相关的节能减排的细节和技术问题与专业人员和机构进行沟通、咨询，以此制定相关的应对措施来使企业争取最大的碳排放免施，使企业争取最大的碳排放免征额度。▲