大学治理结构变迁中的权力冲突与平衡

● 方 芳

大学治理结构变迁中的权力冲突与平衡

● 方 芳

大学治理结构的核心是多元化权力的合理配置与有效运行。我国目前大学治理结构中的权力构成虽然具有相应的法律来源，但在运行中却存在不同程度的冲突与失衡。重构现代大学制度下的大学治理结构关键在于明确大学外部治理结构中政府与大学的权力界限，平衡大学内部治理结构中政治领导权、行政权、学术权以及民主参与权的合理运行。

大学治理结构；权力；权力冲突

大学治理结构是大学各权力主体通过一系列规范运作和制度安排实现彼此权力的分权制衡，以达到公正与效率契合的状态，可以说，大学治理结构的核心就是“权力”的合理配置与运行。我国高校在现代大学制度改革中正面临这样一种制度变迁，即由单一强制的行政权力主导逐渐转变为遵循大学内在逻辑，实现真正依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的多元治理结构。治理结构中的各种权力来源是否具有合法性，各种权力的行使是否符合既定的法律程序、是否得到合理的监督和约束，这是现代大学依法治校的基础。

一、大学治理结构中的权力冲突与失衡

从目前我国大学治理结构中的权力构成来看，不同权力来源均具有一定的法律依据，各项权力具有存在的合法性，但这并不意味着各项权力运行的协调、平衡与规范。由于立法所固有的宏观性、模糊性以及滞后性，大学各种权力在运行的过程中存在着冲突与无序，从而导致大学治理结构的失衡，影响大学的健康发展。

（一）国家行政权与大学自主权的冲突与失衡

政府与大学的关系问题历来是高等教育发展过程中一个非常重要的问题，“自隐含在高等教育管理体制中的这种关系存在以来，政府管理与大学自治就始终成为一对难以平衡的矛盾。”[1]我国的大学举办权目前实行的是“以政府为主体”，大学和政府之间存在严重的依附关系。主要表现为行政上政府与大学是隶属关系，政府集举办权、管理权于一身，而大学则处于被管理、被控制的地位。“虽然我国《高等教育法》中明确提出大学享有办学自主权，但实践中在一定程度上还是延续了以往‘计划式’的模式，体现在办学权方面仍然是以政府计划模式为主，在管理权方面也主要依靠行政手段和行政命令，因而在政府和大学之间形成了一种控制与被控制、命令与服从的关系，最终导致了‘政策治校’的政府管理大学模式的形成。”[2]值得注意的是，我国大学并没有停止对自治权的追求。但行政权对自治空间的挤压与大学通过各种途径争取自治空间，这对矛盾可以说是对当前我国大学自治现状的一个基本描述。政府的管理应是一种有效的管理而不是简单地包办一切，是在充分尊重大学独立办学自主权基础上的管理，而不是把大学视为政府附属单位的越俎代庖。否则，势必影响大学各项事业的健康发展。[3]

（二）大学行政权与学术权的冲突与失衡

行政权与学术权的冲突可以说是大学内部治理结构中最引人关注也是最为突出的一对矛盾，大学行政化的严重倾向是这对矛盾的突出表现。“在行政化管理体制下，大学成了一个具有行政级别，按照行政模式运行的准行政机构。行政人员成为大学运行的核心，教学、科研人员成为行政系统的‘螺丝钉’，难以获得学术支配地位，缺少独立自主发展的可能性。”[4]行政化的管理和无所不在的行政权力，强化了官本位，相对弱化了教师和科研人员的学术地位，造成了学术人员的思想迷失。许多有学术造诣的教师为追求眼前利益而“弃教”进入仕途，放弃了学术前途。另一方面，行政权力泛化极易导致行政人员用行政管理手段制约学术人员的学术活动，造成学术人员和行政人员承受的工作压力失衡，进而削弱学术人员的力量。

（三）党委政治领导权与校长行政权的冲突

从法律规定上来看，我国现行高等教育领导体制是党委领导下的校长负责制。校长作为“高等学校的法定代表人”即高等学校事业单位的法人代表，是“全面负责”学校工作的第一责任人，也是第一把手。在大学管理实践中，党委书记和校长都是学校的主要负责人，对学校改革、发展和稳定共同负有重要责任。“这样就出现了大学政治与组织框架内的‘一把手’与大学法律框架下的‘一把手’的双峰对峙现象。两个‘一把手’的出现造成了学校的‘多头领导’，当校长与书记的意见不一致时，这种政治框架与法律框架的不协调，就会成为学校内耗的根源，妨碍学校的发展。”[5]由于法律上对二者职权分工的不明晰，使得党委的“统一领导”和校长的“全面负责”经常会在实际工作中处于一种平行状态。导致的结果一方面可能互相放弃权力，推诿责任，另一方面可能会产生权力冲突甚至权力斗争。

（四）民主参与权与监督权的缺失

大学行政化和官本位的管理模式，使得校内机关只对上级负责，基本上不受校内师生和社会的监督，教职工与学生的参与管理权严重缺失。大学教职工代表大会制度虽然是我国《高等教育法》规定的“教职工参与民主管理和监督”的基本形式之一。但目前由于其本身没有足够强大的权力，甚至很多时候成为行政机构的附庸，所以无法形成制约管理权力的约束机制，这在很大程度上影响了教职工代表大会制度在大学发展和大学治理实践中应有作用的有效发挥。对于学生来说，其主要的参与权应该体现在学校对其行使自主管理权时所具有的陈述、申辩、告知等权利，但在实践中，大多数学校针对违规的学生处理办法简化为直接要求本人作出检查，学校提出处理意见报主管领导审批，然后公示。至于处理过程中依法应当由学生参与的如调查取证、告知和申辩等权利往往得不到很好的保障，学生的参与管理权严重缺失。

二、大学治理结构的权力重构

（一）立法应明确政府与大学自主权的界限

将大学与政府关系法律化，为政府权力划定边界，为大学自治延展更大的空间，这是降低大学外部治理行政化倾向的重要途径。政府及其部门应当建立服务行政的意识，改进管理方式，完善监管机制，减少和规范对学校的行政审批事项，依法保障学校充分行使办学自主权和承担相应责任。

政府不应过多关注大学内部的运作和管理，而应着眼于大学系统内外部的宏观关系和高等教育事业的质量标准及发展方向。政府的角色应当从“管制”走向“服务”，充分遵循大学教育规律，不干涉和不控制大学的学术事务，通过提供服务和支持来促成大学目标的实现。大学则应按照国家法律法规和宏观政策，自主开展教学活动、科学研究、技术开发和社会服务，自主设置和调整学科、专业，自主制定学校规划并组织实施，自主设置教学、科研、行政管理机构，自主确定内部收入分配，自主管理和使用人才，自主管理和使用学校财产和经费。总之，去外部行政化不是不需要国家和政府的行政管理，而是要改进政府的管理方式，减少和规范对学校的行政审批和直接干预，更多地运用法规、政策、标准、公共财政等手段引导和支持教育发展。

（二）尊重和重视学术权，建立服务行政体系

针对目前我国大学内部行政化倾向严重的现象，当务之急在于从尊重学术规律，尊重和重视学术权力，加大学术权的决策能力入手，赋予学术群体参与学校管理与决策的权力，而行政权则应从“管制行政”向“服务行政”的方向发展。

学术委员会应当真正成为大学学术事务的最高决策机构。在教学评价、科学研究、学科建设、职称评定、考核评奖、课程设置、教材建设、师资培养、教师聘任、学位授予以及招生就业等方面，凡涉及学术事务的均由学术委员会进行决策管理，探索教授治学的有效途径，充分发挥教授在教学、学术研究和学校管理中的作用。提倡尊重学术权力并不意味着要削弱行政管理，因为行政权力的合理使用是保障大学运行效率和秩序的必要条件。但大学的行政权应从“管制行政”转变为 “服务行政”，“需要行政部门和人员把为师生服务作为核心价值观和首要职责，强化管理即服务、管理意味着责任的意识；需要改革传统大学行政绩效考核取向，增强教师、学生等对行政部门和人员评价在绩效考核中的比重，提高行政人员服务意识和服务水平，把大学行政部门和人员的绩效考核与服务对象的满意度和业绩相挂钩。”[6]我们应寻求大学内部学术权与行政权的互补、协调与平衡，使大学内部管理既遵循知识和学术发展的内在规律，又满足大学自身高效有序地运行和能动地适应外界的需要。

（三）协调与平衡党委的领导权与校长的行政权

党委与校长在大学治理中都属于领导层面的权力主体，在学校事务管理中具有相应决策权，但是二者在职权分工上应当具有一定的差异性。根据我国《高等教育法》，在大学的管理实践中，党委的领导权力主要体现在宏观的战略决策、对学校改革和发展中重大事件的决策上；校长主要负责学校的教学、科学研究和其他具体行政管理工作，校长的权力是执行决策的行政权。从本质上说，党委与校长的两种权力并不存在目的上的根本差异性，即都是为大学的健康发展而管理。但为了充分发挥二者的权力功能，避免权力重叠或权力缺失，必须对两种权力内容加以明确。对涉及党建与思想政治工作、组织机构设置与人事任免、学校改革发展规划的决策等应由党委的政治权力系统完成；涉及学校定位、具体教学管理、科学研究、行政管理等事项由行政权力系统实施。“在党委和行政的关系上，党委要充分调动校长和其他行政领导的积极性和主动性，大力支持校长独立负责地行使职权；校长要对学校党委负责，对党委的领导负责，对党委的决议负责，独立负责地行使行政管理职权，使党委的决议在行政管理工作中得到全面贯彻。”[7]

三、大学治理权力结构平衡运行的保障

（一）大学章程应当成为权力运行的基本依据

大学章程是大学办学的纲领性文件，是大学成为法人组织的必备条件，是学校依法治校的基础和保障。大学章程是对立法内容的细化与延伸，其核心内容是对权力的限制与保障。纵观国外一流大学，都有自己完备的“大学章程”，都对大学管理中权力机构的划分进行了法律上的切割。大学应当明确大学治理结构，对校内权力构成做出明确的规定。近日，复旦大学校长杨玉良表示，该校在起草《复旦大学章程》，其中会划分和限定各种权力，学校领导和部处负责人退出复旦大学学术委员会、复旦大学教学指导委员会，形成行政权力和学术权力的有效隔离。而且，学术委员会和教学指导委员会的工作不是空架子，学校为此设计了专门的会议制度和“召见——问责”制度。[8]复旦大学的改革行动或许意味着我国大学办学将努力实现真正的依法治教，加强对权力运行的监督和制约。

（二）程序正当是权力运行的基本原则

当赋予某个主体权力之后，其如何行使和运行这项权力，也即权力运行的程序是否正当关系到权力是否被滥用。程序正当是一项重要的法治观念与宪法原则。具体来说，第一，程序正当原则要求权力运行要保持中立性。“任何人均不得担任自己诉讼案件的法官”，作为权力主体，其在主持权力运行的过程中不得与任何一方有利益或其它方面的联系。这就要求学校权力行使者在行使权力的过程中应当在参与者各方之间保持一种超然和不偏不倚的态度和地位，不得受各种利益或偏私的影响。第二，程序正当原则要求权力的公开化和透明性。现代法治原则的发展要求统治者以公布的成文法来进行统治，公开程序规则的存在是公众行为预见结果的依据，它的对立面直接指向“暗箱操作”。这就要求大学权力主体在行使权力的过程中，应当依法将权力运行的依据、过程和结果向公众公开，以使其知悉并有效参与和监督权力的运行。第三，程序正当原则要求程序参与，主要表现为受众者的信息获得与传递机会。保障接受程序结果的主体在相同条件下从权力方获得相关信息，并有相同的机会向权力方陈述自己的看法。这就要求受大学权力运行结果影响的教师及学生有权参与权力运行的过程，有权表达自己的意见，并对权力运行结果的形成发挥有效作用。

（三）民主参与权与监督权是制约权力滥用的重要防线

实现大学管理的民主化与治理的多元化是制约权力滥用的重要途径。要赋予教师、学生以及其他行政服务人员在大学中的民主管理权力，使决策更加科学化、规范化和专业化，同时防止权力的独裁性和专制性。首先，应赋予广大师生在学校管理和决策活动中的民主参与权，让其广泛参与到学校发展与建设中来。通过大学章程的形式明确规定党代会、教代会、职代会的职责，确定教师代表的比例，确保教师参与学校重大问题决策的发言权和主动权，而不是简单的开会“走过场”。同时，要高度重视和发挥以学生为主体的团代会、学代会制度的作用，增强决策的民主性和科学性。其次，大学应进一步推行校务公开制度，凡是学校改革与发展的重大决策、学校的财务收支情况、福利待遇以及涉及师生员工权益的其他事项，都要通过公文、海报、网站等多种途径在全校范围内及时、准确地进行公布，以便接受监督。只有建立健全决策后评价、反馈纠偏和问责等制度，才能及时发现并解决决策中存在的问题，减少决策失误。

[1][3]王德春．试论大学权力结构失衡与协调问题[J]．扬州大学学报，2007，(3)：19．

[2]吴杰，张自伟．大学治理结构的国际比较与借鉴[J]．山西财经大学学报，2007，(2)：21．

[4]李江源，巫春华．高等学校行政化略论[J]．高教探索，2000，(1)：41．

[5]周光礼．大众化条件下政府与大学关系的重构——法律的视角[C]．中国教育法制评论第 6 辑[A]．北京：教育科学出版社，2009，53．

[6]毛成，蔡玲丽，赵春鱼．服务行政：大学“去行政化”改革新方向[J]．教育发展研究，2010，(9)：36．

[7]梁权森．基于法治的现代大学治理结构分析[J].当代教育论坛，2010，(10)：16．

[8]复旦酝酿章程约束校长权力，实现学术行政权分离[DB/OL]．http://www.chinanews.com/2011-01-01.

方 芳／天津市教育科学研究院教育法制研究所，助理研究员，法学硕士，从事教育法学、教育管理研究

(责任编辑：刘丙元)