国外高等教育法制建设经验及其启示*

● 伊 鑫

依法治教是一个国家对教育实施较为成熟管理的标志。运用法律手段对教育进行调控、管理、规制起始于16世纪到17世纪的英法等国，而且最先适用于大学。进入21世纪，发达国家的高等教育立法体系完备，法律实施体制健全，司法制度日趋成熟，公民法制意识较强。认真分析研究国外高等教育法制建设的个性特征和共性特征，对于我们进一步认清当前我国高等教育法制存在的问题，借鉴他们的成功经验，完善和健全我国高等教育法制，具有重要意义。

一、国外高等教育法制个案分析

（一）美国的高等教育法制

美国是一个重视立法，强调依法治国、依法治教的国家。美国高等教育法制建设有以下主要特点：一是法律体系独立、完备。美国的法律法规渗透到高等教育的方方面面，形成了联邦、州、地方三级层次的高等教育立法体系。从1958年《国防教育法》实施以来，美国的高等教育立法共有54项，平均每年1.1项。这些数量庞大的成文法，成为美国高等教育法制的鲜明特色。美国联邦和州一级制定的大量的成文法，与由法官裁判形成的判例共同组成了美国完善的高等教育法律体系。二是立法分权机制。美国是以地方分权为基础的联邦制国家，各州的高等教育主要受州的高等教育立法规范。从20世纪中期开始，美国联邦通过把高等教育与公共福利、公民权利、国家安全和国际事务等与关系国家发展成败的重要事务相联系，建立了高等教育间接立法途径，使联邦对高等教育的权能获得了法律依据。这使得美国能够克服原来高等教育太过分权所带来的高等教育发展不平衡、不统一而导致的各地区难以协调、整合等问题。三是追求实用性和目的性。受美国实用主义哲学和现实主义法律派的影响，美国的法律制定追求实用性和可操作性。高等教育法律制定强烈的目的性使美国高等教育发展很快收到实效。《莫里尔法案》及其修正案的实施，使美国迅速从农业社会转向了工业社会；《国防教育法》体现了美国确立世界政治、经济、科技霸主地位的欲求，其实施对美国经济和科技的发展及教学改革发挥了很大作用；《2000年美国教育法》也体现了分权教育传统下美国追求全国统一学术标准的诉求。

（二）法国的高等教育法制

二战之后，法国的高等教育法制日臻完善健全，成为国家对高等教育进行宏观调控和管理的最有权威的手段。其主要特点：一是法律体系结构较完备、严谨、系统。在法国高等教育法体系的结构中，宪法、法律、政令、部令以及通知、条例构成了一种明确的上下关系；而其广阔的覆盖面，构成了高等教育法律体系的横向结构。在这一结构中，宪法和法律的基本任务是阐明高等教育基本原则和重大政策，其它法规文件则负责制定具体措施以便落实这些法律。国家对整个高等教育的组织、方针、政策都能找到相应的法规文件作为依据，使高等教育几乎所有问题的处理都有法可依、有章可循。二是立法程序比较严谨。法国是中央集权制国家，立法权归中央，议会为两院制，立法程序比较严谨。一个高等教育法律的通过须经过国民议会——参议院——国家宪法委员会的多次审议、修改和完善。三是法规实施有效。法国高等教育法律条文中明确规定了执法者的责任和执法要求，并在高等教育系统内部形成了由国民高等教育部长、国民高等教育部、总督学署、学区长组成的高等教育执法监督机构，外部则由地区行政长官和省长进行行政监督。四是高等教育司法完善。高等教育行政部门享有行政裁判权，国民教育部和学区分别设国民教育高级委员会、学区国民教育委员，专门受理涉及教育包括高等教育的法律纠纷。

（三）日本的高等教育法制

日本政府非常重视高等教育立法，长期通过制定完善的高等教育法律制度，推行依法治教。其高等教育法制主要的特点：一是高等教育立法完整、范围广泛。日本的宪法是教育法律、法规的依据，在宪法之下设 《教育基本法》，《教育基本法》之下是 《学校教育法》，《学校教育法》之下是各种高等教育法律；高等教育法律之下是各种实施法、条例等，从而构成一个完整的高等教育立法体系。二是顺应时势的适应性。日本非常注意随着社会的发展不断调整和修改高等教育法规，对法规的个别条文采取随时修改的办法予以更新，使高等教育法制始终保持旺盛的生命力和极强的适应性，较好地解决了法的稳定性和适应性的关系。三是执法过程的稳定性。由于日本立法过程具有客观性，因此，高等教育法律法规一经制定，则不轻易废止，表现出了相当程度的稳定性。四是监督的广泛性。日本不仅重视高等教育立法，而且更重视高等教育法规的实施，形成了一套广泛的立法监督、行政监督、司法监督和社会监督的高等教育法制监督体系，保证了高等教育法律法规的贯彻实施。

（四）其他国家的高等教育法制

德国的文化和教育管理权在各个联邦州的权限之内，联邦对教育的具体事务不过问。1969年，联邦德国修改了《联邦德国基本法》，获得了高等学校的基本法的立法权，并成立了作为教育行政机构的联邦教育和科学部。1998年通过修订《联邦德国高等学校总法》，进一步确认联邦政府的全国高等教育发展的地位和职责。但联邦政府充分尊重各州教育的自主权，只是对具有共同性的问题进行协调、立法和管理。各州根据《联邦德国高等学校总法》制定了本州的《高等教育法》，各大学也制定了自己的大学法，形成了较为完备的高等教育法律法规体系。德国高等教育法制最大的特点是立法的规范性。德国高等教育立法对高等教育的目的、任务、教学组织和机构、实施，甚至违反规定者应受到的处罚，都作了明确的具体规定。因此，各级高等教育机构和高校教师对高等教育法律法规往往持认真负责的态度加以执行。

英国具有悠久的教育立法的历史，其教育法律由成文法、判例法和大学法组成。英国高等教育法制最大的特点是突出大学自治的原则。英国对高等教育实行双重体制管理，大学经皇家允许享有“自治大学”的法律地位，可以自主办学，并自行制定冠名本大学名称的大学法，其制定可以不经过议会审议，由英国批准实施，只在本校范围内有法律效力。它与其他高等教育法律没有层次上的关系，只是不能和教育基本法相抵触。

俄罗斯于1992年颁布第一部教育基本法——《俄罗斯联邦教育法》，1996年颁布《俄罗斯联邦高等教育法》，对高等教育各种活动、主体和关系作了系统的规定。俄罗斯高等教育法制最主要的特点是坚持集权和分权相配合。俄罗斯联邦负责对高等教育进行宏观管理，制订和实施高等教育的法律、高等教育发展纲要，制订高等教育标准，编制国家高等教育预算；各共和国和各州根据各地区、各民族的社会经济文化的特点，制订和实施与俄罗斯联邦法律不抵触的高等教育法令以及自己的高等教育发展纲要和地区高等教育预算。

二、国外高等教育法制的一般特点

20世纪中后期以来，越来越多的国家重视高等教育法制的健全和完善，许多国家高等教育法制的发展表现出了同上述国家高等教育法制相趋同的特点。

（一）成文高等教育法日益占据主体地位

成文高等教育法逐渐成为世界各国高等教育法律的主要形式。使用成文高等教育法的国家已经从欧洲大陆国家扩展至世界其它各大洲。在美国等传统上不属于成文法系的国家中，尽管判例法、习惯法等不成文高等教育法仍被继续使用，但成文高等教育法发展迅速，被广泛、大量地采用，并且数量超过了判例法和习惯法。

（二）高等教育法律体系较为完善

高等教育受到国家权力机关越来越多的干预，高等教育立法也随之得到全面发展。许多国家的高等教育法律已成为各国宪法之下的一个相对独立、完整的法律部门。高等教育法律体系的横向结构内容丰富，法域面广，履盖面已经拓宽到高等教育的各个方面；纵向结构层次分明，等级有序，实施配套体系完备。

（三）高等教育法律法规的实施有效

许多国家政府和高等教育职能部门在高等教育法律执行过程中的关系顺畅，责任明确，能够严格依法行政，同时拥有较完善的高等教育执法监督机制。另外，公民普遍具有较强的守法意识，也为高等教育法律的实施营造了良好的环境。

（四）高等教育司法制度健全

一些国家中央和地方教育行政部门设有专门机构行使高等教育行政裁判权和司法仲裁权，负责对涉及高校教师、高校校长、高等教育行政人员的诉讼案件和违法案件的行政惩处和裁决。许多国家设立了单独的行政仲裁制度和机构，专门受理涉及行政违法行为的诉讼案件，对包括违背高等教育法律在内的一切行政违法行为作出裁决。还有一些国家独立设立国家审计机构，负责对包括高等教育机构在内的公共机构的财政活动进行监督、审计、裁定。

三、国外高等教育法制建设的启示

尽管美、法、日等国家高等教育法制各具特色，但通过分析归纳各国成功经验，我们仍可得出以下启示。

（一）重视加强高等教育法制建设

加强高等教育法制建设是现代社会和现代管理的基本要求，从根本上说是现代社会的发展对人才培养和劳动者素质提高的内在要求。加强高等教育法制建设正是为了依法保障和促进高等教育事业的发展，也是现代社会民主法制建设在高等教育领域中的必然要求。

（二）适时修改高等教育法规

在高等教育法制建设中，根据高等教育法规在实施中遇到的各种实际问题，适时地有针对性地进行修改，可以完善高等教育立法，维护高等教育法规的权威性和实施的有效性。国外经常对高等教育法条款内容进行修改、补充、删除等注释，适时进行修改性高等教育立法活动。

（三）坚持分权与集权相互配合

中央集权制单一国家，高等教育法的统一性有利于全国统一遵循和实施，但不利于发挥地方立法的积极性，并根据地区实际完善立法以保证高等教育法的有效执行。联邦制的复合制国家，高等教育权多在联邦成员职权范围内，高等教育立法呈现多样性和针对性，但不利于全国高等教育法统一实施。因此，在推行高等教育标准统一的国家立法中，应允许地方和学校具有选择性和灵活性，给予地方和学校更大的高等教育立法自主权；高等教育管理权限较集中的国家，应在立法中通过法律规定下放权力，扩大地方、学校高等教育管理权限，同时又保持国家高等教育制度的统一性。

（四）注重发挥判例法的补充作用

具有较强的规范性和确定性，便于执法者依法行事，但作为一种抽象性法律规范，特别是在法律规定比较原则情况下，单纯依靠成文法难以解决现实生活中出现的各种复杂的具体问题。判例法在具体审理案件时所作出的判决在以后审理同类案件中多次援引，赋予一般规范性法律效力，可补充成文法的不足，特别是在成文法规定不完备情况下，更显示出其作用。因此，成文法和不成文法已出现互补趋势。

（五）兼顾高等教育法规体系的科学性和针对性

科学性要求高等教育法规体系内部法律法规按照一定内在逻辑联系相互协调统一，达到形式上的完整统一，内容上的和谐一致，避免不必要的重复交叉。针对性强调要从发展现实高等教育关系的调整需要出发，不过多考虑体系的完整协调。建立高等教育法规体系时，既不能单纯追求形式上或逻辑上的完美，也不要出现随意倾向，避免立法上的盲目性和随意性。

（六）完善高等教育执法监督制度

国外高等教育法律中都明确规定高等教育法律责任、执法监督的主体、完备公正的执法监督程序和制度，这些对保证高等教育法律的顺利实施，调解高等教育纠纷，维护公民高等教育权益，发挥了有效的作用。

（七）加强高等教育法学理论研究与学科建设

随着高等教育法制建设的加强，对相关的理论研究也日益繁荣。美国、日本等都设立了全国性的高等教育法学研究会，创办了有关高等教育法学研究的期刊，发表了大量有关高等教育法制建设的理论研究论文，出版了不少高等教育法学专著，在大学中开设高等教育法学课程或讲座，定期或不定期编纂高等教育法律法规汇编。

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