跳出反腐败制度建设认识上的两个误区

尹业香

（长江大学 政法学院，湖北 荆州 434023）

跳出反腐败制度建设认识上的两个误区

尹业香

（长江大学 政法学院，湖北 荆州 434023）

反腐败是一个实践问题，同时也是一个理论问题。理论指导上的错误，不仅无助于腐败问题的解决，而且会引发更大的社会危机。多党轮流执政制度不是反腐败的正确途径；单项实体制度要素建设不是反腐败的有效途径。我们要跳出反腐败的认识误区，走出一条适合中国特色反腐败的新路子。

反腐败；腐败；制度；误区

关于反腐败问题，现就社会上流行的反腐败制度建设认识中的两种错误观点加以辨析，以澄清我们在制度建设中的一些误区，以便更好地加强我国反腐败制度建设，遏制腐败现象的蔓延滋长。

一、多党轮流执政制度不是反腐败的正确途径

在我国现实社会中少数人认为中国共产党一方面在反对腐败，另一方面自身又在搞腐败。这样自己反自己不可能消除自身的腐败，唯一的办法就是像有些西方国家一样实行多党轮流执政制度，在野党监督执政党，谁搞腐败谁就下台，从而使腐败现象有效地遏制。长期以来，一些西方政要、舆论界也一再鼓吹多党制（包括两党制）认为是解决腐败问题治世良方，并攻击一些发展中国家不实行多党轮流执政制度就是权力专制，从而导致了各种腐败。他们还把持着政党理论的舆论高地，向发展中国家进行多党民主的价值观渗透推行多党制。

多党制度果真是解决腐败问题的治世良方吗？我们认为反腐败要有良好的制度，但与政党轮流执政制度没有必然的逻辑联系。有关“政党”这一概念，实际上由三种要素构成：其一，是指构成政党集合体的党员；其二，是指由每一个党员所组成的党组织；其三，是指从下到上所组成的整个党的组织整体。那么，我们所指的腐败在这三种构成要素中是哪一种要素发生的腐败呢？在回答这一问题之前。我们有必要对“腐败”这一似乎耳熟能详的概念加以认识。腐败的内涵众说纷纭，究其要旨离不开“滥用公权谋取私利”这一核心要素。由此，我们要把握住五个关键点：一是“公权”一词把腐败的对象限定为掌握公共权力的人，主要是党政官员。没掌握公权的人谋私利是社会的普遍特征，不属反腐败研究的对象。二是“滥用”公权才是腐败。若掌握公权的人“合法”谋私利就不是腐败。三是有些党政官员滥用公权，目的却未必是谋私利。这种现象虽不比腐败的危害小，但属于另一种性质的问题，不能将腐败内涵泛化。四是“私利”是除腐败者自己本身的利益之外，还包括谋取直系家庭成员及利益相关人员的利益。五是“私利”强调包括肉欲在内的“物质”利益。因为谋取精神上的私利（如个人的荣誉或宗教信仰）是另一类问题，不算腐败。

政党（这里特指从下到上所组成的整个党的组织整体）往往代表一定阶级或阶层的利益，不同性质的政党其主要区别在于它代表的是少数人还是大多数人的利益。对于资产阶级的政党而言，就是要把资产阶级的利益代表好，对于共产党来说，那就要践行全心全意为最广大人民服务的宗旨。不同的政党之所以代表的利益阶级或阶层的利益，其根本原因

就在于它们分别坚持着不同的价值体系。假如资本主义政党突然接受了全心全意为最大多数人民服务的价值理念，那它就告别了旧的生命过程，脱胎换骨获得了新的生命。假如工人阶级政党不再坚守全心全意为人民服务的宗旨，那它也就失去了自己生命力。比如苏共在长期执政的过程中，党内逐步形成一个既得利益的特权阶层并在政策上千方百计地不断加以维护，最终走向了自我毁灭。中国共产党无论在革命、建设和改革开放不同的历史时期，都把全心全意为人民服务作为自己的宗旨。无论是在中国共产党的党章里，还是在党的领导人讲话中，阐明实现自己的宗旨时，既一以贯之又各具时代特征。在社会主义初级阶段就是实现和满足人民群众日益增长的物质和文化需要，并维护中华民族的利益和国家利益。面对社会主义市场经济体制的确立，利益多元化呈现，江泽民代表党中央强调：“党员干部必须真正代表人民掌好权、用好权，而绝不允许以权谋私，绝不允许形成既得利益集团。”［1］（P280）党的十六大把“三个代表”的重要思想作为自己的行动指南，载入党纲成为公开树立的一面旗帜。它充分说明中国共产党与腐败是水火不容的。胡锦涛在论述科学发展观时指出：“要始终把实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益作为党和国家一切工作的出发点和落脚点。”［2］（P15，18）深入贯彻落实科学发展观要“更好代表和实现最广大人民的根本利益上来。”［2］这充分说明中国共产党对人民的根本利益的重视，换而言之，从下到上所组成的整个党的组织整体所坚持的价值观没有变，显然腐败行为的发生是在构成政党三个要素的第一种要素中发生，即在党和国家工作人员中的党员中发生。因为在这三种要素中，后两种是组织而不是党员个人。诚然，中国共产党组织整体和各级党的组织有可能犯错误，如中国共产党历史上曾犯过路线、方针、政策上的错误，这是另一类性质的问题，不应该属于反腐败制度讨论的范畴。因此我们探索反腐败制度建设重点是第一种，即防范党员个体蜕化腐败的制度建设方面。如果这方面制度不完善，由于手握权力的党员腐败就会败坏整个党的声誉。尽管党员的腐败行为对党的某一级组织甚至整个党有不良影响，但不能据此把党员的腐败等同于党组织甚至整个党的腐败。清除党内的腐败分子，正是我们反腐制度建设的所需要解决的问题。假如我们不是把反腐败制度建设的重点放在这方面，而是主张两党轮流执政，那么就可能出现政党在轮流交替执政，而腐败在连续的发生，其结果将是谁都不愿看到的国家动乱、人民遭殃的悲惨局面。

西方多党民主的一个重要理论基础是社会存有多元化的利益，这些利益应该通过不同的政党来代表，它们在法治的条件下进行博弈竞争，但是这种强调不同利益之间的差异和斗争的西方民主模式，在发展中国家成功率极低。因为这种模式所需要的法治传统、庞大的中产阶级，比较宽裕的政治文化等条件，在发展中国家基本不存在。近代以来，盲目地照搬多党制许多亚、非国家，在实际中并没有给予其人民带来优良的政治生活，相反党争不断、族群纷争而社会动乱不已。也许有人认为：发展西方政党政治所需的条件是可以创造和培育的。但这种创造和培育的机会成本发展中国家能够承受吗？比如菲律宾实验西方民主模式一个世纪，泰国实验了70多年，直到今天各种腐败层出不穷。况且，当今世界实行多党轮流执政制度的国家，也是腐败丛生。“金钱是政治的母乳”，这在西方绝大多数国家是一条难以摆脱的“政治铁律”。西方政党竞选实际上等于变相以金钱购买权力，这是一种公然的制度腐败。美国参议员的平均竞选费用目前也达500万美元以上，［3］而国家给予政党及候选人的经费极其有限。这样，找赞助、拉经费成为西方政党及其候选人参与选举的普遍做法，而捐助者也有诸多需要求助于政党及当权者，双方由此形成一种利益互换的默契。从主要西方国家两党轮流执政的历史来看，两党政治不仅不能有效地遏制腐败，反而成为引发腐败的一个重要原因。议会是政党活动的主要场所，同时也是政党腐败频繁发生的场所。比如，日本是一个多党轮流执政的国家，从20世纪60年代后期到90年代初期的30多年里，仅查处到的涉及国会参众两院议员的贿赂、贪污、偷漏税金案件就多达14余起。［4］在代议制政治体制中，选举产生的政党议员的主要职能是代表选民的政治意图，为其谋求经济利益。然而，在巨大的经济利益诱惑下，身为民意代表的政治家其实沦为成了某些利益集团代言人，他们利用手中的投票权或者否决权，或通过对某些利益集团有利的法案，或否决对其不利的法案。因此，承认政治献金的合法性却要铲除其诱发的腐败，二者本身就是一个悖论。故西方所谓的两党或多党轮流执政、相互监督，实质是利益集团之间的相互争夺，其腐败是制度的腐败。因此，我们认为，遏制腐败与两党制、多党制没有什么必然的联系。我们不要把西方的两党轮流执政民主政治，误以为是治理腐败的灵丹妙药。那样不但学不到西方好的东西，而且会陷入反腐败制度建设的误区，使社会动荡不已。

二、单项实体制度要素建设不是反腐败的有效途径

近年来，我国反腐败制度建设呈现了一个奇怪现象：一方面我们认识到不靠运动而靠制度的重要性；另一方面，又是世界上反腐败相关的法律法规和各种制度最多的国家。有关部门统计显示，党的十一届三中全会以后到现在，各级党政部门制定的党风廉政制度和涉及反腐败内容的法律法规超过2000部，［5］（P141，145）反腐败制度不仅多而且规定的内容之细，可腐败蔓延的势头并没有有效的遏制，这就难免使人对于制度的作用产生疑惑，误以为制度反腐败也是靠不住的。这就需要我们对于反腐败究竟需要什么样的制度？如何加强反腐败制度建设作进一步地认识。

所谓制度，是旨在推动社会进步，要求各社会成员必须遵循并相对稳定的行为准则。反腐倡廉制度，是旨在预防和惩治腐败行为、促进领导干部清正廉洁，要求一切掌握着公权的领导干部必须自觉遵循并相对稳定的行为准则。美国著名法学家斯蒂芬·L·埃尔金指出：“在最好的情况下，政治制度能够阻止人们做出一些残酷和愚蠢的事。”［6］（P3）这就是说，制度本身就有遏制腐败的基因。制度首先是一系列规定、要求，以及若干规定和要求组合而成的条例，这是构成制度的基本要素。但是制度要素和制度本身并不能等同。制度除了构成制度的要素之外，其要素与要素、制度与体制之间要有机结合形成有机的体系，才叫制度。邓小平针对中国制度建设方面的教训更明确地指出：“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法做好事。”［7］（P333）“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”［7］（P333）邓小平在这里指出了让我们值得深思的“领导制度、组织制度问题”。就“党的制度可分为三个层次，即根本制度、基本制度和具体制度，但无论哪个层次的制度最终都要涉及这样三个方面的衔接，即党内单项制度内部结构的衔接、党内制度彼此之间衔接、党内制度与党外制度互相的衔接。”［5］反腐倡廉制度具有以下几个显著特征：（1）体系性。反腐倡廉制度建设不是单一的，而是由一系列相关制度及其体制构成，是一种制度体系，包括干部教育制度、干部选任制度、权力制约制度、权力监督制度、干部问责制度、预防腐败制度、司法惩治制度以至领导干部报告个人有关事项制度等等。（2）覆盖性。反腐倡廉制度体系覆盖全体掌握着公权的一切领导干部及其所管的人与事，不应有制度空白和漏洞，在制度面前人人平等，不允许有任何特殊人员存在。（3）强制性。制度如同法律，一旦形成，所有人必须无条件遵循，制度执行力直接关系到制度的有效性，缺乏强制性和执行力的制度形同虚设。以上三个基本特征，也是增强反腐倡廉制度效应的三个基本要素。只有不断完善制度的体系性，扩大制度的覆盖面，增强制度的制约力，提高制度的执行力，才能有效发挥制度在反腐倡廉建设中根本性、基础性的决定作用。我们不能把制度要素建设当成制度建设的全部，停留和满足于要素建设，更不能因为我们自己对制度的认识问题上存在着误区，就怀疑甚至否定制度建设的重要意义。腐败现象屡禁不止、时有发生，与制度建设的缺失和制度建设的理论预设不当有很大关系。就目前来看，我国制度上的问题主要表现为：制度短缺，如监督制度短缺，权力制衡体系不健全等；制度不对称（单向性），如在实际生活中强调领导的权力多，而强调领导的责任少；对公民强调个人服从集体、国家多，强调国家和集体保护个人利益的少。

根据制度设定原理，必须充分认识到，没有分权制衡的政治体制是落后的政治体制，是腐败的直接原因，也是好人变成贪官的制度根源。反腐败不单纯靠某一些制度要素，一个重要方面还必须加强政治体制改革，长期以来，我国政治体制的弊端和民主发展建设的欠缺是腐败滋生的直接原因。政治体制改革从预防和遏制腐败行为的发生，一个重要的方面就是要贯穿有“权必有责，用权受制约”的思想。18世纪法国启蒙时代的著名思想家孟德斯鸠曾说过：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到有界限的地方才休止。”［8］（P154）因此，要为具有公共权力的部门和个人设定权力行使的边界，这是政治制度功能的集中体现。我们要把“政治创租预设”作为制度建设的前提。所谓“政治创租预设”是指国家代理人（包括执政党组织）同样具有“经济人”角色意识和地位，其用政治权力与财富交换的寻租行为，是正常却不合理、且危害性极大的选择。受一套共同的行为规则要求，在政治领域，即使是政府（执政的党组织），也必须接受制度的约束。“无赖预设”，即在制度安排中，必须将人人假定为无赖，以保持制度设置的公正。制度不能因人而异，制度面前人人平等。实际生活中，那些“我们的干部绝大多数是好的”，“共产党员是特殊材料制成的”等论断，都只是一些政治判断，绝不能作为制度建设的理念。

反腐败制度建设核心要素是规范权力的运行。一切公共权力应在国家权利主体——人民的监督之下行使，一切掌权者（组织）都要按照人民的意志，即遵循宪法的规定执政，受宪法的制约，对人民负责。在党内层面，要体现党员的主体地位，让党员有权平等地直接或间接地决定和处理党内事务；党的一切组织与个人，要在宪法与法律允许的范围内活动。在国家层面，要坚持宪政民主，坚持法治，以法律制度的形式，限制公权的滥用，保证人民当家作主。这是贯穿于一切政治制度及其建设中的两条基本准则。分权制衡天然不是反腐措施，但反腐措施天然就是分权制衡。诚然，我们在制度设计权力制衡制度方面要注意量与度的问题，一种权力的使用和运行受到另外一种力量的牵制。但制约的力量有大有小，过小不足以起到牵制作用，过大则无法使权力正常运行，故此才有所谓制衡之说，即以同等的力量相互制约，导致任何一方的权力都不能滥用权力。权力制约有多种形式，如以权力制约权力，以权利制约权力（如人民群众的选举、罢免等）。以权力制约权力，体现的是制衡的强制性，以权利制约权力，体现的是制衡的广泛性。由于权力本身并不是可以随意分割的硬件，我们不能照搬西方国家的一套政治制度。要在坚持我国根本制度的条件下，根据权力在不同领域的作用范围、形式划分其职能、区分其职责，以形成互相牵制的格局。这样的体制、机制的健全与完善不可能一蹴而就。我们必须认识到它的复杂性与艰巨性。如果我们仅仅通过“一、二、三、四、五”的制定一些“七不准”、“八严禁”的单项制度，就能够收到反腐败奇效，这是难以实现的。

腐败行为与违法犯罪是既有联系又有区别的两个概念。有些腐败行为导致违法犯罪，有些不一定导致违法犯罪。除已经查出的违法犯罪腐败者受到国家法律制裁之外，一些不涉及违法犯罪的但却是属于腐败范畴的行为我们在制度体系建设方面上留下诸多的空白。这需要我们从机制上加以完善。我们虽然建立了问责制度，但还不完善，需要在实践中加以完善。大凡重大责任事故，背后一般隐藏着腐败，这几乎是一种定律。2009年中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，这是反腐倡廉建设的一项重要的制度化的又一重要成果，但是应该看到，目前的干部问责制度不彻底。比如，关于问责的内容，该规定侧重于发生重大事故，而对那些虽未导致发生重大事故、事件、案件，但官僚主义、形式主义、以权谋私严重，群众反映强烈的领导干部，要不要进行问责？再比如，对被问责的领导干部重新起用，除了党委组织部门进行考察审批之外，要不要听取人大、政协以及广大群众的意见？要不要经过法律程序？如此等等，都尚需进一步完善。总之，对党政领导干部问责，不仅要依靠党组织的作用，而且要增大民主的力量和法制的力量。只有从制度层面促使各级领导干部牢固树立人民至上的观点，才能真正做到把人民利益看得高于一切，从一个重要角度减少和防止腐败现象发生。

在加强反腐败斗争的同时，我们要不断总结其经验教训，厘清我们的反腐败思路，要不被一些思潮所误导而走入歧途。按照党的十六大、十七大确定的政治体制改革和民主法制建设的任务和目标，我们要形成以整套对腐败的制约机制。如健全的民主制度，要从根本上保证民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，从而减少腐败现象的发生；完善我国的法制体系，从立法、司法、执法和普法形成严密的预防和惩处机制；实现国家机构组织、职能、编制、工作程序的法定化，走出一条适合中国特色的反腐败的新路子。

［1］江泽民文选（第3卷）［M］.北京：人民出版社，2006.

［2］中国共产党十七次全国代表大会文件汇编［M］.北京：人民出版社，2007.

［3］钟廉岩.多党制不是解决腐败问题的灵丹妙药［N］.光明日报，2009－05－14.

［4］王瑜.政党腐败及其治理［J］.中国党政干部论坛，2008（3）.

［5］张志明.中央党校学员关注的党建问题》［M］.北京：中共中央党校出版社，2010.

［6］（美）斯蒂芬·L·埃尔金，等.新宪政论［M］.北京：三联书店，1997.

［7］邓小平文选（第2卷）［M］.北京：人民出版社，1993.

［8］（法）孟德斯鸠.论法的精神（上卷）［M］.张雁深，译.北京：商务印书馆，1961.

Jump Out of Two Misunderstandings on Anti－corruption Construction

YIN Ye－xiang （Institute of Political Science and Law，Yangtze University，Jingzhou Hubei 434023）

Anti－corruption is a practical problem as well as a theoretical issue.Mistakes on theoretical guidance will not helpful to the solution of corruption but trigger more social crisis.Neither multi－party take turns ruling system nor single entity system elements construction is the right way of anti－corruption.We need to jump out of the misunderstanding of anti－corruption and carry out a suitable new pathway for anti－corruption with Chinese characteristics.

anti－corruption；corruption；system；misunderstanding

D262.6

A

1673－1395（2012）02－0108－04

2012－01－08

湖北省教育厅人文社会科学项目（2010d021）

尹业香（1959—），男，湖北监利人，教授，主要从事党的建设理论教学与研究。

责任编辑 袁丽华 E－mail：yuanlh＠yangtzeu.edu.cn