浅析政府购买农民工就业培训服务

王 飞

1970年代，由于“从摇篮到坟墓”的福利政策使得欧美福利国家的财政支出不堪重负，欧美国家掀起了探索提高行政效率与服务质量的行政改革，在此改革过程中探索出了“政府购买服务”这种新的公共服务提供模式与政府治理路径。政府购买服务作为西方发达国家行政改革的一项重要创新措施，很快便受到中国地方政府青睐并被采用。1990年代，我国部分地区开始尝试，至2010年，政府购买服务已经成为我国上海、北京和深圳等地方进行公共服务改革的一条主要思路。

一、政府购买服务研究概况

当前，在我国学术界，政府购买服务研究仍处在初级阶段，国内学者对于政府购买服务的研究主要集中于概念、意义、机制与理论方法等方面及少量的实证研究。

学术界关于政府购买服务的概念尚无统一定论，较具代表性的观点主要有四类：

第一类，侧重评估后付费这一政府购买服务流程角度的观点，即政府对所购买的公共服务在对其评估之后再付费的流程。政府购买公共服务是指政府将原来由政府直接举办的，为社会发展和人民日常生活提供服务的事项交给有资质的社会组织来完成，并根据社会组织提供服务的数量和质量，按照一定标准进行评估后支付服务费用，是一种“政府承担、定项委托、合同管理、评估兑现”的政府提供公共服务的新方式。[1]第二类，强调实现政府财政效力最大化角度的观点。典型的观点是：政府购买公共服务，是指政府部门为了履行为社会公众服务的职能，通过政府财政向相应的社会服务机构直接购买并实现财政效力最大化的行为。[2]第三类，偏重于政府提供公共服务职责角度的观点。政府购买服务是指政府在社会福利的预算中，以服务体系预算为度，向社会各类提供社会公共服务的社会服务机构，直接拨款购买或公开招标购买社会服务。[3]第四类，基于政府在政府购买服务中所扮演角色角度的观点。所谓政府购买公共服务就是把原来由政府直接提供的部分社会服务，通过合同出租、业务分担、共同生产或解除管制等方式转交给私营企业、非政府组织或其他社会法人团体，由这些团体按照合同要求和“成本—效益”最优方式为公民提供公共服务，政府主要承担财政资金筹措、业务监督和绩效考评的责任。[4]此定义比较全面，其一，明确了公共服务的直接提供者由政府向私营公司和社会组织转变；其二，指出了政府与服务直接提供者间的委托—代理关系；其三，强调了代理者须按合同要求及“成本—效益”最优方案提供公共服务给公众；其四，突出了政府扮演财政资金提供者、绩效考评者和业务监督者的角色。如此，政府便从原来的既是公共服务提供者又是生产者中解脱出来，把工作重点放在监督和考核上。基于以上四点原因，笔者较赞同此类观点。

二、政府购买农民工就业培训服务的意义

（一）有利于转变政府职能建设服务型政府

农民工就业培训作为准公共产品，并不意味由政府直接生产，政府可采取市场化工具向社会组织购买，在此过程中扮演安排者的角色。“传统政府治理中的一个误区是忽视服务提供和生产间的区别，即错误地认为如果政府放弃了服务生产者的功能，他自然就放弃了服务提供者的角色；而新公共管理理论认为，对那些属于政府‘天职’的公共服务，政府应该是一个安排者，决定什么应该通过集体去做，为谁而做，做到什么程度或水平，怎样付费等问题。至于服务的生产和提供，完全可以通过合同承包、补助、凭单、特许经营等形式由私营部门或社会机构来完成。”[5]政府购买服务符合我国政府转型与职能转变的要求，可促进服务型政府建设。

（二）有利于促进社会组织发展

政府购买服务将原来应自己直接提供的公共服务转为向营利组织和社会组织购买，尤其是在政府向社会组织购买公共服务的过程中，直接生产者转变成各种符合条件的社会组织，政府购买服务的范围逐步扩大，可以促进社会组织提高“生产”公共服务的能力。政府购买社会组织服务，既为社会组织提供了资金来源，也为社会组织扩展了发展空间，有利于“政府—企业—社会”三元结构的形成。[6]

（三）有利于提高就业培训效率与质量

在传统的就业培训服务供给机制中，政府既负责为农民工提供就业培训服务，又负责具体组织农民工就行就业培训。在此机制下，缺乏市场竞争的压力，就业培训服务的效率与质量均比较低。借助政府购买服务的方式，可以将专业的机构、人员和工作方法引进就业培训服务领域，并引入市场竞争机制进行运作，打破政府对就业培训服务的垄断，按照“政府主导、社会参与”原则，便于形成参与主体多元化、提供的服务多样化与职能互补的就业培训服务机制，有利于提高农民工就业培训服务的效率和质量，进而有利于实现就业培训财政效力最大化。政府购买服务体现了新形势下我国政府转型和政府职能转换的要求，降低了服务成本、提高了服务效率和服务质量。[7]

（四）有利于满足农民工多样化的就业培训需求

面对农民工日益多样化的就业培训需求，相对于政府而言，非营利组织能很好地弥补政府在很多服务领域供给能力的不足问题。对于政府面临的日益复杂多元的公共服务需求而言，推动政府向非营利组织购买公共服务，是有效改善公共服务供给的重要手段。[8]

三、我国政府购买农民工就业培训服务的主要模式

自2004年农业部等六部门联合组织实施农村劳动力转移培训“阳光工程”开始，一些地方政府便采取了政府购买服务方式为提供农民工就业培训，当前全国各地政府购买农民工就业培训服务主要采用了传统政府购买就业培训服务模式和就业培训券模式两种方式。

（一）传统政府购买就业培训服务模式

传统政府购买农民工就业培训服务模式（以下简称传统模式）是政府部门—培训机构—农民工模式，其具体操作方式是：第一步，政府部门制定政府购买就业培训服务方案；第二步，政府依据方案选定满足条件的农民工和培训机构，并确定每个培训机构的培训名额；第三步，选定的培训机根构据自身培训计划和专业在确定的名额范围内招收农民工，并对农民工开展培训；第四步，在培训结束之后，政府依据既定评估标准对培训培训后的农民工进行评估；第五步，政府部门依据各培训机构的名额和评估结果向培训机构发放培训经费。传统模式实质就是政府给予培训机构补贴，培训机构对农民工进行培训。在这种传统模式中，政府部门是委托者，培训机构是代理者，由于二者之间的信息不对称，容易出现“道德风险”与“逆向选择”，进而影响培训效果。此外，政府部门对于培训机构难以监管，很难达到预期的培训效果，传统模式存在针对性较差的固有缺陷——农民工实现就业。从全国情况看，大部分地方主要采取的是传统模式。

（二）就业培训券模式

2003年，浙江省首开我国就业培训券模式先河，最先使用就业培训券实施农民工就业培训工程。2008年，全球金融危机之后，我国大量农民工返乡就业，为解决突出的农民工就业问题，一些地方政府陆续采取就业培训券模式为农民工提供就业培训服务。就业培训券模式采取的是政府部门—农民工—培训机构的模式，其操作方式是：第一步，地方政府依据辖区的情况，通过调研确定需要培训的农民工的情况，制定培训方案，制作一定面额的就业培训券，确定就业培训券的领取条件；第二步，依据既定标准选定满足条件的培训机构，把选定的培训机构名单及相关信息向社会公布；第三步，政府发放就业培训券，符合条件的农民工持所需证件到政府部门领取就业培训券；第四步，领取了就业培训券的农民工依据个人情况与就业市场的需求情况选择培训机构和专业；第五步，培训机构对报名的农民工开展就业培训，在培训结束之后收取农民工的就业培训券以抵作培训学费；第六步，培训机构持就业培训券到政府部门领取培训经费。

由于就业培训券模式进一步引入了市场竞争机制，培训机构之间的竞争比传统模式更加激烈，因而，它较之于传统模式大幅度提升了培训的质量。但是，从该模式的实施情况看，仍存在一些问题：第一，就业培训券模式推广的范围几乎都局限于县和地级市范围内，而县和地级市范围内的培训机构是比较有限的，这极大地限制了农民工的选择。第二，即便是就业培训券模式能够大幅度提高培训质量，但并非就会产生良好的培训效果，因为政府购买就业培训服务根本目标是让农民工实现就业，而该模式仍然存在与就业脱钩的情况，其针对性与实用性不强致使难以有效解决农民工就业问题。

四、完善我国政府购买农民工就业培训服务的对策

政府运用这两种政府购买服务的模式在为农民工提供就业上培训取得了一定成绩，农民工的就业技能有所提高，其人力资本存量也有所增加。但是，由于我国政府购买服务实践时间过短，尚处于起步阶段，存在许多不足。从国内外政府购买服务的先进经验看，今后我国政府购买服务仍需要进一步完善。

（一）完善政府购买农民工就业培训服务机制

在传统模式下，要发挥就业培训项目应有的功效，首先必须完善政府购买农民工就业培训服务机制。北京市政府购买公共服务实践较为成功，其成功经验是：完善政府购买公共服务的规章制度，对购买过程进行科学合理的流程设计，构建购买过程的监督体系，实现信息公开、公众评价和动态管理，推动社会组织合作，提升购买者的资质和激活社会资源；健全公共服务需求调查机制，以公众选择作为服务购买活动的起点；健全公共服务购买目录筛选机制，将购买内容聚焦于基本公共服务基础之上；健全服务购买的招投标机制，推动购买过程的独立性和竞争性；健全多方互动的动态项目实施机制，进行过程控制和监督；健全购买服务项目的绩效评价机制，对项目实施质量管理；建立项目承担组织末位淘汰机制，加强项目的后期管理。[9]

开展政府购买农民工就业培训服务项目，可以借鉴国内各地政府购买服务的经验，建立健全就业培训服务的需求调查机制和就业培训专业筛选机制，以农民工的需求与就业需求为导向；建立健全购买就业培训服务的招标与投标机制，以确保培训机构的独立性与培训市场的竞争性；建立健全政府、市场和社会的多元主体参与机制，以增强培训的实效性；建立健全就业培训服务绩效考核机制，以提供就业培训的效果；建立健全培训机构淘汰机制，以确保较高资质的培训机构参与就业培训；建立健全监督机制，防止就业培训走样。

（二）创新多元主体参与政府购买就业培训服务的路径

在政府购买服务方面的理论研究中，有不少学者提出，要建立健全政府、市场和社会多元主体参与政府购买服务机制，但是鲜有学者研究出构建政府、市场和社会多元主体参与政府购买服务的具体路径。实效性和针对性较强的政府购买农民工就业培训服务机制所涉及的主体应该不仅仅包括政府、培训机构和农民工，还应该包括用人单位（主要是招收农民工较多的中小企业）和社会组织。政府购买农民工就业培训服务，主要是向培训机构购买就业培训服务，最终目标是通过农民工接受培训机构的就业培训之后能顺利就业，引入用人单位这一主体可以增强培训的实用性和针对性，切实培训用人单位所需的就业技能。可以采取政府向社会组织购买农民工就业培训服务：其一，在市场经济条件下，非营利组织的“非分配约束”特征使其具有提供公共服务的天然优势，其提供的公共服务能够满足公共需求的多样性与异质性；[10]其二，可以充分发挥社会力量对政府购买服务进行全方位的监督；其三，可以为社会组织注入资金，促进社会组织发展。

（三）探索政府购买农民工就业培训服务的具体路径

就政府购买服务路径提供农民工就业培训而言，要顺利开展，需要不断丰富政府购买服务的具体路径，市场化工具与社会化工具均是较好选择。在市场化工具中，可以探索运用民营化、合同外包、用者付费、补助、特许经营、凭单制等工具开展购买就业培训服务。对于社会化工具，首先，可以探索以公共政策制定作为视角尝试农民工参与政府购买就业培训服务中的监督机制；其次，采取行政听证，选定购买的就业公共服务类型与培训机构；最后，通过社会组织这个第三部门参与机制，规避在政府购买农民工就业培训服务过程中，市场失灵与政府失败可能带来的政府购买服务风险。

政府购买农民工就业培训服务项目要取得良好的效果，在目前政府购买就业培训服务实践的基础上，需要完善政府购买农民工就业培训服务全过程所涉及的各种机制，创新政府、市场与社会多元主体参与政府购买农民工就业培训服务的路径，积极探索其他的政府购买农民工就业培训服务模式和具体路径。

[1]易国松.社会福利社会化的理论与实践[M].北京：中国社会科学出版社，2006：9.

[2]李慷.关于上海市探索政府购买服务的调查与思考[J].中国民政，2001，（6）.

[3]田玉荣.社会福利制度中的“政府购买服务”[J].社区，2007，（6）.

[4]周正.发达国家的政府购买公共服务及其借鉴与启示[J].西部财会，2008，（5）.

[5][美]E·S·萨瓦斯.民营化与政府部门的伙伴关系[M].周志忍，译.北京：中国人民大学出版社，2002：7.

[6]曾永和.城市政府购买服务与新型政社关系的构建——以上海政府购买民间组织服务的实践与探索为例[J].上海城市管理职业技术学院学报，2008，（1）.

[7]许芸.从政府包办到政府购买——中国社会福利服务供给的新路径[J].南京社会科学，2009，（7）.

[8]汪锦军.政府购买公共服务与非营利组织的角色——基于北京、浙江两地的问卷调查数据分析[J].中共浙江省委党校学报，2012，（3）.

[9]陈建国.政府购买公共服务过程管理研究——以北京市为例[J].理论探索，2012，（4）.

[10]郑苏晋.政府购买公共服务：以公益性非营利组织为重要合作伙伴[J].中国行政管理，2009，（6）.