转型期我国政务诚信研究述评

王建新

近几年来，政务诚信日益受到学术界以及政府的高度关注，特别是在党的十六届六中全会明确提出在构建和谐社会进程中必须加强政务诚信建设以来，政务诚信研究迅速升温，研究领域日益拓展，研究成果日益丰富，这是现实社会发展的必然反映。概括而论，学界对政务诚信的研究多集中在以下几个方面：

一、关于对政务诚信内涵的界定

目前，我国学者对政务诚信的解释主要有以下几种：一是价值判断说，认为政务诚信是社会组织、民众对政务信誉的一种主观评价或价值判断，它是政务行政行为所产生的信誉和形象在社会组织和民众中所形成的一种心理反映。包括民众对政务整体形象的认识、情感、态度、情趣、兴趣、期望和信念等，也体现为民众自愿地配合政务行政，减少政务的公共管理成本，以提高公共行政效率。二是政务能力说，认为政务诚信是政府与其他主体（公民或其他国家）的交往中建立的、履行某些承诺协约的意志和能力。三是信用因素说，认为政务诚信是政务（信用方）是否具有值得公众（信任方）信任的因素，包括诚实、守信的良好品格等政务人格方面的因素，及其履约的能力在客观上能为信任方所信任的程度。四是政治伦理说，该理论认为，政务诚信是政治伦理的基础，政务诚信从根本上说是对人民守信用，即取信于民，基本要求是政务要承担起公共管理和公共服务的责任，实现社会的稳定、公平、富有效率，而政务诚信的兑现主要是通过政务职能的实现来体现的。尽管上述几种解释对于政务诚信内涵的具体表述不同，但是从中可以发现一些共同的地方，即学界对政务诚信内涵的认识主要有主体行为和客体评价两种不同角度。其一，认为政务诚信是作为主体的政务对客体公众的一种诚实不欺、信守诺言的行为。具体表现为政务人员依法履行职责，努力谋求人民的福祉。政务诚信是政府对法定权力和职责的履行所达到的状态，表明政府在自身能力限度内的实际“践约”状态。政务诚信最核心的意义是要求政务必须履约践诺，肩负起维护和实现人民利益要求的责任和使命。其二，认为政务诚信是客体公众对政务主体的一种行为评价，是政务行政行为所产生的信誉和形象在社会组织和民众中所形成的一种心理反映。它包括民众对政务整体形象的认识、情感、态度、情绪、兴趣、期望和信念等。笔者认为，由于主体行为与客体评价之间存在一定的因果关系，因此政务诚信应该是主体行为与客体评价的统一。

二、关于政务诚信的核心内容与基本要素

只有明确了政务诚信的内容，才能进一步推进我国政务诚信的建设。一些学者认为，政务诚信包括了领导人诚信、管理诚信与服务诚信三个方面；有的学者认为政务诚信应包括制度诚信、程序诚信、权力诚信与效率诚信；一些学者则认为政务诚信理念、政务诚信规范、政务诚信原则等构成了完整的政务诚信的框架。从政务诚信的表现形态而论，有的学者认为政务诚信主要表现在政策是否稳定、政务权力运作是否符合公共利益、政务能否承担责任等三个方面。关于政务诚信的要素，有学者认为应包括以下五个方面：一是政务须对公众怀有善良的动机，二是政务须对公众有忠诚之行动；三是政务须取得公众之信任；四是政务不可以说谎；五是政务工作人员必须有善德。对于政务诚信的类型，学界认为，按照广义政务的组成，政务诚信可包含立法诚信、司法诚信和行政诚信。按照对政务失信行为惩戒力度的强弱，有学者将政务诚信分为法律的诚信与道德的诚信。按照政务诚信主体的差异，有学者认为，政务诚信可分为政务公务员的诚信和政务组织的诚信。按照政务诚信影响的范围，可将政务诚信分为对外诚信和对内诚信，对外诚信就是所谓的“主权诚信”。

三、关于政务诚信的价值与政务失信的危害

学者们普遍达成共识，政务诚信事关党和政务的公信力，是中国共产党巩固执政地位，提高执政能力的道德基础。政务诚信是营造良好社会经济发展环境，建立以诚信为道德核心的市场经济秩序的重要一环。政务诚信对于社会诚信的实现和社会良好风气的形成，对于政务统治合法性的维持以及国家的长治久安都有着重要的意义。建立诚信政务，保护公民的信赖利益是责任政务的必然要求。当代中国政务诚信建设不仅是当前社会诚信规范体系建设的核心内容，也是当代中国政府体制改革和完善的重要环节。政府是公共权力受托机关及执行机关，政府公共权力受托的本质在于政府代表着公众信任。政府只有合法合理地运用公众所赋予的公共权力，积极有效地履行其职责，才能取得公众的信任。政府公共权力和政府职能的执行与履行彰显着政府的诚信意蕴。为此，政务诚信是政府存在合理性与价值性的惟一源泉，也是政府政务职能的本质要求。它不仅表征着一个国家、政府和一个社会的政治文明及其程度，又是这个国家、政府和社会政治文明应具备的准则、要求。政务诚信是政府自身的执政理念、方针、政策、路线及其运行机制方面求真务实、可以信赖和负责的道德化、制度化行为的表征。正是在这个意义上，政务诚信建设成为构建和谐社会，强化执政党基础的重要工程。

政务失信的危害在于：政务失信周而复始、循环往复，就会渐次生成不信任政务的环境；政务失信导致行政权力更加依赖使用强制和制裁方式；政务失信使得法律制度缺乏稳定性、明确性，从而破坏法治的基础；政务失信就无法建成诚信社会；政务失信影响政务的执政形象和执政效果，助长了腐败现象的发生和蔓延，直接威胁着政权的稳定，最后动摇执政者的政治基础。

四、关于政务失信的表现及原因分析

一些学者认为政务失信主要表现在国家法律滥用、国家政策滥用、地方政务职能滥用、公务员职权滥用等方面。也有学者认为，政务失信具体表现为：政务经济活动中缺乏诚信，在政务执法活动中缺乏诚信，在政务行政领导和管理中缺乏诚信，政务机关上下级之间缺乏诚信，政务机关对工作人员缺乏诚信，公务员的诚信缺失。在具体工作中，失信的主要表现为：一是一些政务部门践诺能力不强，存在出尔反尔行为；二是政务信息不透明，如暗箱操作、财政收支和执法程序不透明等；三是形式主义严重，一些政务部门为彰显政绩，搞形象工程，乱提综合指标，编造假报表、假信息；四是一些政务部门违法违规执法，一些官员以权谋私等现象严重，一些政务人员服务意识不强，整体素质较低。

学者们从不同视角分析了政务失信的原因，主要为：

其一，特定传统“自然道德”的衰微与不足是政务诚信缺失的历史原因。这种诚信是以传统自然经济为基础的朴素的伦理观念，其影响的深度和广度非常有限。同时，随着自然经济基础的瓦解和市场经济的逐步确立，自然伦理道德必然走向衰微。其二，随着市场经济的发展，传统“重义轻利”的观念逐渐被“逐利合理化”的观念所取代。在利益格局调整的过程中，政务也不自觉地变成了一个利益主体，在行使公共权力谋取公共利益的同时，也存在与民争利的行为，当政务不诚信能换取自身利益最大化、官员不诚信能换取升迁时，不诚信行为就成为一种选择。而从经济视角看，政务具有趋利性。与公众相比，政务在掌握信息方面具有较大的优势，使政务可以利用其信息优势实施追求自身利益最大化目标的行为，如实施短期行为等，这可能有损公众的利益，从而引发信任危机。其三，从制度层面看，目前我国的相关信用制度，如行政法规制度、信息公开制度、监督制度等存在较大缺陷。例如，公务员监督考察机制不够完善。由于在政务工作中，政务的各项监督、管理制度不公开，对领导干部的监督和考察力度不够，才使一些干部特别是中高级领导干部，权利膨胀，以权谋私，不能立法为民、执法为公。其四，从观念角度看，我国公务员队伍中存在的等级、特权观念、官本位、家长制等不良观念，造成政务工作人员行政理念错位，也在很大程度上影响了政务诚信建设。其五，从系统层面看，政务严重“超载”，信用范围与信用能力不对称，政务失信经常与政务权力和政务职能过大，超过其责任能力范围有关。

五、关于政务诚信的理论渊源与中西差异

学者们主要从三个方向来探讨政务诚信的理论渊源：一是对马克思主义经典作家关于政务诚信思想的探讨；二是从中国古代信用思想中探寻政务诚信的渊源，如于桂芝的《政务诚信的中国古代思想渊源及其现代意义》；三是从西方诸多理论流派中来寻找，如社会契约论、交易费用理论、交易成本理论、委托—代理理论、公共选择理论以及治理理论等。

由于东西方历史发展道路的不同，学者们认为东西方对诚信的认识存在一定差异。中国传统德性诚信机理和西方契约性质的互惠信诺机理不同，前者更多建立在人格自律基础之上，守信更多依赖于人格良心，后者更多建立在人们的契约关系及观念之上，以美国为代表的西方社会的诚信，是靠法律规则、制度和宗教信仰来构建的。西方政务诚信思想与中国传统政务诚信思想的差异主要体现在对政务与公众之间地位关系的理解以及对政务权力来源的认识上。西方认为公众是第一性的，政务是第二性的，公众的地位高于政务。西方公众所处的优势地位，使得他们有能力通过制度上的设计来确保授出的权力能更好地为自己服务，而历史上传统中国的公众所处的劣势地位决定了他们希望统治者讲诚信只能是一种道德上的呼吁，在操作上也更多地寄希望于统治者的道德自律。

六、关于政务诚信与其他诚信的关系

学者们认为，按一般的分类，社会诚信包括政务诚信、商务诚信、个人诚信。三种诚信，虽有交集，然而主次、轻重、先后的界线是明晰的。政务既是社会信用的制定者、执行者和维持者，又是公共信用的示范者，整个社会诚信的风向标，这种定位决定了政务诚信是社会的第一诚信，处于整个社会信用体系中的核心位置。政务诚信放在首位体现了执政者对国情和民心的感受和把握。政务诚信是整个社会诚信的风向标，政务诚信对其他社会诚信起着示范和促进作用。另一方面，政务诚信对其他社会诚信具有引导与规范作用。政务诚信是先导，商务诚信是重点，社会诚信是基础。政务诚信乃治国理政之本，商务诚信、社会诚信惟政务诚信是瞻。要以风清气正的党风政风带出明理诚信的民风社风，让政务诚信成为商务诚信和社会诚信建设的标杆。

七、关于政务诚信评价体系与政务诚信建设路径

目前对政府诚信评价的标准一般采用标准普尔政务诚信等级评价体系。它是国际上著名的对政务债务信用等级进行评价的体系。标准普尔是对所谓的“信用”风险进行的评估，这一评价体系更确切地说是对狭义的政务诚信即财政信用进行的评价。这一视角对政务诚信评价是有用的，但是与政务行政的本质要求相距甚远，也不符合我们对政务诚信内涵所作的界定的需要。一些学者参考西肖尔金字塔模型构建政务诚信评价模型，认为政务的信用可以从政务的素质和能力两个方面来评测。

政务诚信建设的主要路径与方法是国内学者讨论最多的方面，概括而言，其主要路径有：一是对政务角色进行再定位，明确政务边界，同时强化官员、公务员的诚信意识，提高公务员诚信的自律水平；二是不断随外部环境的改变，相应地改进政务公共服务方式，引进新的管理观念和管理方式，提高政务提供公共服务的质量和水平；三是建立健全政务诚信制度体系，提高政务的公信力，包括建立健全政务诚信评价体系、政务诚信责任约束制度、政务诚信监督制度、政务失信惩罚制度、政务失信赔偿制度等；四是做到科学决策、集体决策、民主决策，树立正确政绩观；五是大力推进电子政务建设，利用电脑网络平台，进一步提高行政效率，减少行政成本，树立高效政务和诚信政务形象。六是推行政务公开，使政务在阳光下运行；七是加强立法和执法，强化法律规则的刚性。

政务诚信建设的具体办法应包括：以提高政务公信力为主要内容推进政务诚信建设；把亲民、爱民、利民、为民作为一切工作的出发点和落脚点，做到“言必信，行必果”；建立法治政务，用法律将政务的权限和政务权力运行的各个具体环节固定下来，让政务置于法律的监督之下，依法行政；从满足百姓知情权、参与权、监督权出发，推进行政权力公开透明运行，改变政务与社会、企业、个人的不对称关系等；建立违约和失信惩戒机制，加大对失信者的惩罚力度；正确认识和评价干部政绩，建立和完善科学的考核标准；创建良好的政务诚信外部环境。

八、当前学界对政务诚信研究的不足

第一，缺乏关于政务诚信建设的环境分析。政务诚信研究在国内刚刚起步，许多研究仅仅停留在对西方经验借鉴的基础上。中西方国家无论是在制度安排以及价值取向等许多方面都有很大差异，因此，这类研究造成了西方政务诚信理论与中国政务实践的严重脱节，从而不能形成系统的理论，并进而影响了中国政务诚信研究的深入开展。第二，政务诚信问题的理论研究有待于深入。目前国内的许多研究属于应用研究，理论研究还不够深入。例如，关于政务诚信与政务职能的关系、政务诚信与行政权的行使、政务诚信与权力监督的关系等都有待于进一步研究。第三，研究方法有待于丰富。目前的大多数研究属于定性分析，缺乏必要的定量分析研究，尤其是关于政务诚信等级评价体系构建方面的定量分析还很欠缺。

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