地方政府债券融资渠道研究

河南大学 李晓婷

一、概述

（一）经济背景 国家审计署在2009年公布的《对地方财政和地方政府性债务管理的审计情况》表明地方政府性债务总体规模大、形成时间长，历史遗留债务负担仍比较重。总体而言地方财政和政府性债务管理还不够严格和规范，具体体现在两个方面：一是地方政府性债务总体规模较大，融资平台公司的政府性债务平均占一半以上。这些地区共有各级融资平台公司307家，其政府性债务余额分别占省、市、县本级政府性债务总额的44.07%、71.36%和78.05%，余额共计1.45万亿元。二是部分地方政府偿债压力较大，存在一定的债务风险。上述地方政府性债务中，政府负有直接偿债责任、担保责任及兜底责任的债务分别为1.8万亿元、0.33万亿元和0.66万亿元，分别占债务总额的64.52%、11.83%和23.65%。从债务余额与当年可用财力的比率看，省、市本级和西部地区债务风险较为集中，有7个省、10个市和14个县本级超过100%，最高的达364.77%。从偿债资金来源看，2009年这些地区通过举借新债偿还债务本息2745.46亿元，占其全部还本付息额的47.97%，财政资金偿债能力不足。

（二）研究综述 具体如下：

（1）国外研究现状。国际上对政府负债和赤字的研究是比较广泛的，但绝大部分的研究起点是政府债务的成因和管理，研究对象主要是针对发达国家。涉及发展中国家的研究，主要是侧重研究其债务危机，未见有对发展中国家地方公债和地方债务的研究实例。

（2）国内研究现状。在早期我国发行地方政府债券的可行性研究中，大部分学者对于我国发行地方政府债券持支持态度（孟丽，2002；贾康，李炜光，刘军民，2003），研究认为：地方政府通过制度创新，结合资本市场的发展，逐步完善地方政府债券管理方法和流转机制，有利于规范运作地方政府债务，深化财政管理制度改革。但是也有部分学者对于我国发行地方政府债券持反对态度（杨光，2001；曾忠生，2001；郭琳、樊丽明）。而近两年，也有大量学者从我国当前发行地方政府债券的风险入手，认为只有解决了当前发行地方政府债券的偿还风险、宏观调控风险、政治风险。政府信息不对称、财政分权不彻底、地方利益驱动、不合理的政绩评价机制等风险，才能够为我国发行地方政府债券扫清障碍，才更有利于发行的顺利进行（王学忠，2008）。

二、地方政府债券融资现状与不足

（一）新中国成立之前阶段 清宣统年间发行了我国最早的地方政府债券出，而民国以来，除中央政府大量举借内债，省地方政府因装备军队、从事地方建设、弥补政费不足等原因，也先后发行大量省债。特别是在军阀混战时期，广东政局长期对中央政府保持若即若离的半独立态势，发行地方公债是统治当局筹措财政经费的重要来源，次数多、债额大，且债券币制特殊，有着较为独立的体系。

（二）新中国成立后 1950年中央人民政府批准在东北发行采取折实形式计值的地方公债。1958年4月政府作出《关于发行地方公债的决定》，决定从1959年起，不再发行全国性的公债，但允许地方在确有必要时发行地方公债。1959年后，只有黑龙江、安徽等少数几个省份自行发行了少量的地方经济建设公债。

（三）改革开放后 在80年代末至90年代初，许多地方政府为了筹集基础建设资金，都曾经发行过地方债券。有的甚至是无息的，以支援国家建设的名义摊派给各单位，有的直接充当部分工资。这种情况在1993年被国务院制止，其重要原因是对地方政府承诺的兑现能力有所怀疑。

直到金融危机爆发后，由财政部代理发行2009年地方政府债券，部分地方政府债券在上海证券交易所实现上市。这是我国地方政府债务在形式上的一次新尝试。2009年地方政府债券，是指经国务院批准同意，2009年发行，以省、自治区、直辖市和计划单列市政府为发行和偿还主体，由财政部代理发行并代办还本付息和支付发行费的可流通记账式债券。

从我国地方政府债券的发展历程和现状来看，虽然我国地方政府债券的有较长的历史，但是离符合市场经济和现代金融的要求的政府债券还有很大差距。这些不足主要体现在以下几个方面：

（1）法律制度制约了地方政府债券的发展。地方政府在发行债券的过程中首先要解决的就是地方政府债券发行的合法性问题。根据我国《预算法》第二十八条的明确规定“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。”因此，正如2009年财政部代发的地方政府债券也只能看作是中央政府一手“包办”的发行行为，而不是真正意义上的地方政府债券。

（2）风险控制水平较差，甚至在很少考虑风险因素。由于我国是单一制国家，中央政府对地方政府承担着无限责任，地方债券最后的责任和风险承担方是中央政府。在地方风险意识相对淡薄，自我控制机制严重缺乏的情况下，各种风险将会向上一级政府转移。这也是中央政府一直禁止地方政府发行地方政府债券的重要原因。

（3）缺乏有效率和成熟的债券市场。虽然我国资本市场已经走过了20年的发展历程，但是债券市场发展仍然十分欠缺。直接融资无论是对企业而言还是对政府，都还是其最主要的融资渠道，间接融资的比例仍然很低，这重要的原因就在于缺乏有成熟的债券市场，缺乏足够的交易渠道，市场中介，制度法规等。

三、地方政府债券融资渠道构建相关建议

（一）逐步解决地方政府发行地方政府债券的制度障碍，建立起一套以地方政府为主体的债券发行体系 在地方政府债券融资渠道的构建中，必须坚持以地方政府为主体。要由地方政府来确定发行的规模，利率，期限，资金使用方向等一系列事宜。中央政府只能作为第三方进行监管，并且立足于全国宏观经济发展来进行相关协调。而不能越俎代庖，替地方政府决定一切。在制度设计中特别需要强调的是，由于地方政府在债券发行中处于主体地位，因此债券偿付的最终债务人是地方政府，中央政府不能成为最后偿还人。

（二）建立科学有效的风险控制体系 在债券融资渠道中，风险控制是其中最重要的一环，只有科学和健全的风险控制体系才能保证融资渠道的顺利运转。在这一体系中，地方政府是主体，中央政府要按照法律法规进行严格监管，市场中介需要中立地将相关信息客观、公正及时的反应给市场参与者。具体而言，地方政府需要有着较强的自律性，能按照风险控制的要求进行自我约束，避免短期行为。加强对地方政府债券发行行为的监督与管理的核心是要加强中央政府对全国地方债券发行监督管理，增强中央政府的宏观调控能力，改变地方政府的执政导向。具体而言上就是要保证全国的地方债券的发行规模和国民经济发展，政府整体负债水平和偿债能力相配合和适应，保证中央政府的宏观调控政策的效果，抑制地方政府过度发债的冲动。与此同时，构建健全的地方债券资信评估、信息披露、债券保险制度，需要市场中介提供专业和公正的服务。

（三）健全债券流通市场 为地方政府债券的流通提供高效的交易平台，这是促进地方政府债券发展的市场动力。目前，我国的债券交易主要被分割在证券交易市场和银行间债券市场进行，根据国际发达市场经验，包括企业债券在内的债券发行与交易，95%以上都是在场外市场完成的。而从我国现阶段的债券发展现状上看，交易所市场明显呈现边缘化的趋势，无论是投资者规模、债券托管量还是流通性都低于银行间市场。从债券市场的发展趋势来看，银行间市场与交易所市场的统一是一个必然的趋势，因此，建议地方政府债券未来主要流通市场应该选择银行间市场而非交易所市场。另一方面，一般而言，地方政府债券的流动性是低于中央政府债券，但又高于企业债券。因此，健全债券流通市场，保证中央政府债券，企业债券和地方政府债券协调发展。但由于地方政府债券在目前还主要处于探索阶段，所以在健全债券流通市场的过程中需要对地方政府债券进行相应扶持。

（四）清理地方政府违规的融资平台，将地方政府的融资行为纳入中央政府制度和市场监管 在4万亿投资中，各地方政府为了解决配套资金来源，纷纷成立各种融资平台。截至到2010年6月末地方融资平台贷款达7.66万亿元，存在严重偿还风险的贷款，占比23%。由于一些地方政府融资平台法人治理结构不完善，操作程序不规范，责任主体不清晰，一旦融资平台的项目投资不能收回成本，这些“隐性债务”将必然显性化，而最终买单的必将是中央财政和商业银行。因此，清理地方政府的违规融资平台，引导其发行地方债券，这不仅有利于扩大地方建设资金来源，更加能有效地监督地方政府的资金使用。

［1］陶雄华：《试析我国地方政府债务的债券化》，《财贸经济》，2002年第12期。