地方政府投融资问题思考

中央财经大学 李 丽 罗四平

一、地方政府在地方投融资中角色定位问题

公共投融资在一国经济发展战略中发挥关键作用，在涉及长期发展方面尤其如此。我国实施可持续发展战略过程中，公共投资不可或缺。我国目前处于经济社会转型的关键时期，人均财富较低，经济社会发展所必需的基础设施普遍存在不足，公共投融资力度还需加大。此外，地区间经济发展严重不均衡是实现经济社会平稳较快可持续发展的桎梏。统筹区域协调发展将是我国长期的总体战略，要形成东中西优势互补、良性互动的区域协调机制，推动地区经济发展，必须发挥地方政府公共投融资的宏观引导作用。

地方政府具有两重性：独立性和依附性。一方面作为管理一定范围地域和人口的地方政府要保证本地区社会经济持续、稳定发展。另一方面要在政治上和经济上服从中央政府的管辖和指导，完成国家规定的计划和各项任务。因此，地方投融资调控的宏观政策和目标，应由中央统一决策，体现中央调控权的集中和全局利益的统一性，但是在具体实施过程中也要采取分级管理，体现地方政府的权力和局部利益的灵活性。这就决定了地方政府在投融资领域中，既是投资主体，又是投资行政管理者；既是被调控者，又是调控者。作为被调控者，地方政府在投融资活动中，要起到传导国家宏观调控政策，支持地区内国家重点项目的建设的作用；作为调控者，地方政府应承担区域内公益性项目投资，对全地区范围内投融资活动进行管理，创造良好的投资环境，为投资主体提供服务。在贯彻统一决策，分级管理原则的基础上，分清职责，合理划分和规范地方政府公共服务投资范围，以减少地方政府乱投资行为的发生，减轻地方政府公共融资的负担。随着市场化进程的推进和行政管理体制改革，地方政府逐渐拥有选择发展本区域发展模式和路径以及自主处理地方性公共事务的权利。围绕实施区域发展总体战略和实现区域经济协调发展目标，地方政府在公共投资中应明确区域协调发展的着力点，明确本区域的功能定位，引导全地区调整发展理念、方向和模式，增强区域发展过程中的协调性、平衡性。因此，地方政府主要投资领域应为基础设施建设、民生工程、环境保护与生态建设及新型工业化道路建设等方面。

二、地方政府投融资行为规范问题

目前我国地方政府投融资活动中出现的重复建设、效益低下、潜在风险加大等一系列问题，显示出加强公共投资管理，规范地方政府投融资行为的紧迫性和必要性。通过制度规范，提高地方政府资源整合能力，增加政府债务透明度，在调控公共投资总量的基础上，优化公共投资结构。从根本上讲，就是以公共财政为导向，规范地方政府投融资行为。

目前地方政府通过各种形式进行的投融资活动，之所以出现规模失控、效益低下等问题，根本原因是缺乏统一的财政管理。从投资的决策、论证、实施、监督以及资金渠道都缺乏严格的财政管理机制。以目前我国地方政府投融资几种主要形式为例：如城市建设投资公司的运作情况。在实际中，城市建设投资公司是以企业化方式运营的，由于地方财政能力有限，财政对城市建设投资公司的投入有限，因此，利用银行打捆贷款和政府土地综合开发成为其最常用的两种融资方式。通过这两种融资方式获得的资金占到其融资总额的70%左右。打捆贷款的前提是地方政府财政的担保或者承诺性投入，容易造成投融资决策和风险责任承担之间的不一致，在地方政府不知情的情况下加剧地方财政风险。此外，土地储备整理中心的运作也存在着决策、运营和风险承担等方面的脱节，这种形式以政府投资企业担保、地方财政担保或者储备土地抵押等作为主要风险控制措施，以政府财政预算、储备土地转让收入等作为资金偿还来源。很显然，土地储备的特殊性加大了投资的风险。至于其他公共部门的投融资活动就更加隐晦和间接，有的根本就没有纳入财政管理范围之内。以公共财政为导向，规范地方政府投融资行为，就是在社会经济领域内处理好政府与市场的关系，在公共领域内，财政应该代表政府实行科学的理财观念。规范地方政府投融资行为，根本途径是通过制度规范提高地方政府投融资行为的自我完善。投融资体制的本质是确定投融资决策权的归属。在此前提下，制定投资的运行和监管机制。

在投融资的决策方面，地方政府投资决策机制主要涉及四个问题：一是地方政府的投资范围，二是地方政府投资项目决策范围和决策程序，三是地方政府资金决策范围和决策程序，四是投融资资金都应纳入财政统一管理。只有这样才能提高政府对社会公共服务的财政保障能力，提高政府公共经济资源的效用。这方面需要避免前期的改革中所产生的政府体制内的行政性放权的做法，切实把决策权和责任制相联系，坚持谁决策谁出资的原则。加强政府投资项目规划的科学评估，严格履行项目审核程序，严把环保、技术、能效、质量等方面的标准，将现有的项目“审批制”改为“备案”制，项目决策者要承担决策失误的责任。

在项目执行过程中，认真落实各项工程建设管理制度，加强项目建设质量、安全、功能等方面的监管。对那些投资规模较大、对经济社会发展影响重大的项目，应及时组织开展项目后评价，评价结果应向社会公布，增强政府投资的透明度。对完工项目的运行加强维护管理，确保政府投融资真正发挥作用。

三、地方政府投融资效益考核问题

地方投融资效益的考核一直是地方政府投融资的难解之题。由于地方政府投融资涉及的主要领域是基础产业、公共基础设施，如道路、交通、学校、公共卫生等，短时间内单纯从一个项目考察其效益是不可行和不现实的。但是，地方政府投融资效益的考核又是不可回避的问题。已有的研究结果显示，我国地方政府的投融资存在着激烈的竞争，地方政府投融资的水平与地方经济增长步调并不协调。各地方政府在做投融资时，忽视了地方政府的投融资体系的整体结构的协调发展，从而导致了有的公共物品提供超前、有的却不足。从有关政府公共投资、经济增长与市场化进程的实证分析中得出的结论是，政府公共投融资对我国市场化进程的影响较经济增长更为显著。这也说明地方政府公共投融资效益的考核需要考虑的因素更复杂。

由于我国目前正处在经济社会转型的关键时期，产业结构需要升级，发展模式急待转变。需要在自主创新和结构调整、节能减排和生态环境建设以及农业农村发展方面进行大量的投入。同时，区域差距问题是我国经济社会发展面临的重大问题之一，地区差距过大、区域经济结构失调，并且有加剧之势。另外，基本公共服务水平低下和不均等是今后一个时期，我国经济社会发展的主要难点。基本公共服务的差距显著，特别是中西部地区农村公共服务还比较落后。改善基本公共服务供给，可大幅度提高民众可支配收入，进而拉动消费，提高人民群众生活质量，促进产业结构优化。长远而言，也有利于社会可持续发展。财政向这个方向投资是最有效率的。公共物品供给状况体现着地方政府竞争的优势，在我国未来的发展阶段中，地方政府应通过加大基本公共服务的供给提升本地区的竞争力。

因此，应该从地方政府投融资是否有利于本地区产业结构优化、是否有利于促进区域经济协调发展，是否有利于推进本地区基本公共服务均等化，是否有利于公共投资大幅度带动民间投资等主要方面来考核地方政府投融资效益。充分调动地方政府投资与社会投资的良性互动。通过地方政府投融资的“挤入”效应促进私营经济活动。但是，地方政府的投融资实际发生的作用可能有两个方向：处理得好，就会在经济低迷阶段产生乘数效应，以政府自己的投资拉动社会资本、民间资金跟进，帮助经济走出低谷。反之，可能有事与愿违的挤出效应，即在政府在没有必要过多干预经济运行的时候，而去过多地干预，由于政府的介入挤出了民间资本和社会资本，即因为政府的介入，把他们本应发挥作用的领域挤出去了，这就降低了资源配置的整体效率。

为进一步深化我国经济体制改革，不断推进市场化进程，保持经济持续较快增长，地方政府应积极稳妥地利用公共投资，在经济发展中不断探求制度创新，并通过制度创新来推动我国经济发展，实现制度创新和经济发展的良好互动。

［1］刘星、刘谊：《中国地方财政风险及其控制与防范》，中国财经出版社2006年版。