农村资金互助社发展存在的问题及其完善

王 鹏

（重庆大学法学院，重庆400045）

农村资金互助社发展存在的问题及其完善

王 鹏

（重庆大学法学院，重庆400045）

农村资金互助社作为新型农村金融组织，在增加农村金融供给，支持农村经济发展的同时，亦存在着市场准入标准过高、融资困难、监管不足等缺陷。为此，需要从放宽准入标准、明确融资机制、健全农业存款保险制度、创新监管模式等方面加以完善。

农村资金互助社；市场准入；融资；法律监管

一、农村资金互助社发展概况

农村资金互助社，根据银监会《农村资金互助社管理暂行规定》（以下简称“暂行规定”），是指经银行业监督管理机构批准，由乡（镇）、行政村农民和农村小企业自愿入股组成，为社员提供存款、贷款、结算等业务的社区互助性银行业金融机构。

为了缓解农村金融供给不足，我国逐渐建立了相对完善的农村金融体系，然而，由于政策导向及制度设计的缺陷，农村金融的发展却日益困窘，出现了农村金融机构功能错位，有效竞争不充分，农村资金流出严重，农民融资困难等问题。［1］（P30）在此背景下，政府着手开展农村资金互助社等新型农村金融组织的试点工作，并出台了相应的管理规定。

2007年3月9日，经吉林省四平市银监分局批准，国内首家农村资金互助社——百信农村资金互助社正式成立，其注册资本为10．18万元。随后，全国性的试点工作陆续展开，至2011年7月，全国已有43家农村资金互助社获得银监会正式批准。

二、农村资金互助社发展存在的问题

（一）设立门槛过高

注册资本。依照《暂行规定》，在乡（镇）设立的，注册资本不低于30万元；在行政村设立的，注册资本不低于10万元。笔者认为《暂行规定》对注册资本的要求过高。首先，农民的收入有限，设立互助社的目的在于互助，钱多钱少都是可以实现互助的。其次，世界上许多国家都对农民合作经济组织的资本持宽松态度，例如《意大利民法典》第2511条规定，合作社是以互助为目的的资本可变动的公司。［2］（P659）《瑞士债法典》第820条规定，法律禁止成立资本事先确定的合作社。［3］（P247）因此，有必要修改《暂行规定》中注册资本额的规定。

营业场所及设施。《暂行规定》第9条规定，设立互助社须“有符合要求的营业场所，安全防范设施”，若按照银行业的标准进行配置，则无疑增加了设立成本。例如，百信农村资金互助社的注册资本仅为10．18万元，但营业场所等基础设施花费却近8万元，这对于年收入仅以千元计的当地农民来说，堪称“巨资”。在互助社存贷规模有限、资金保管任务不重的情况下，花费大量资金于此，必然会加大管理成本，降低金融供给效率。

管理人员任职条件。依照《暂行规定》，互助社的理事长、经理应具备高中或中专及以上学历，上岗前通过相应的从业资格考试，理事、经理、工作人员要符合银监会规定的任职资格及从业条件。虽然上述任职条件看起来并不高，但由于农村未普及高中及中专教育，加之农民大量外出打工或经商，互助社在设立时仍可能会遇到缺乏合格管理人员的问题。考虑到互助社的主要业务是吸收小额存款与发放小额贷款，经营活动较为简单，而且农村许多学历不高的优秀人才同样有很强的民间放贷风险控制能力，因此不必按照正规金融机构从业人员的标准来衡量互助社管理人员的从业资格。［4］（P2）

（二）资金风险控制能力不足

互助社的资金风险主要体现在融资渠道不畅以及信贷风险两个方面。融资不足是互助社面临的最大难题，根据《暂行规定》，互助社的融资渠道有社员存款、社会捐赠和同行业融资三种。对于社员存款，由于互助社并不享有存款利率定价权，在执行相同利率条件下，互助社与商业银行相比没有任何竞争优势，社员一般不会选择将存款存入互助社。对于社会捐赠和同行业融资，由于缺乏具体的扶持政策和法律规定，加之其他金融机构与互助社存在一定的竞争关系，造成其参与互助社发展的动力不足。［5］（P 18）

信贷风险则主要由借款人不能按时偿还贷款引起。互助社的资金投向主要为农业，而农业生产又具有生产时间集中、自然灾害抵抗力弱的特点，使得农业信贷存在高风险性，当农业生产的风险传递到借款人那里时，互助社就会出现贷款不能按期偿还的问题，从而引发信贷危机。

（三）外部监管力量不足

金融机构的风险控制离不开监管机构的监管，互助社也不例外。《暂行规定》要求银行业监督管理机构对互助社进行持续、动态的监管。鉴于各县级监管办事处一般只有三到五人，已有监管任务（包括对农村信用合作社和邮政储蓄银行的监管）十分繁重，再去面对数量众多的互助社，其监管力量是否充足令人质疑。在德国，金融监管当局对银行等金融机构（尤其是合作金融机构）的现场监管主要依靠会计师事务所或审计师事务所的注册审计师。对银行等金融机构进行审计时，由注册审计师按照金融监管当局制定的详细审计准则进行审计。［6］（P310）考虑到行业监管力量的不足，笔者认为，社会审计力量应当被引入监管机制，并在法律上做出相应规定。

三、完善农村资金互助社的举措

放宽市场准入标准。互助社的优势在于其内生于农村经济，以地缘、亲缘为基础，为社员提供便捷的信贷服务，若按照正规化准入标准，反而不利于其功能的发挥。注册资本的额度应当在维持其功能有效发挥的前提下，结合当地的实际经济水平设定。至于营业场所和安全防范设施，有常设的营业场所和保证资金安全的措施即可。管理人员的准入任职条件，应当适度放宽，同时明确政府的培训责任，加强对管理人员专业技能的培训。

构建合理有效的外部融资环境。明确政府专项资金入股互助社的责任，政府可以社员总股金为参照物，按社员股金的一定比例入股，扶持互助社发展。当互助社走上良性发展轨道时，政府可以抽出资金。明确规定商业银行的社会责任，各行应当制定支持互助社发展的规划。强制规定商业银行将新增存款的一定比例以批发贷款形式提供给互助社，并制定具体的奖励政策鼓励其在最低贷款额度基础上增加对互助社的支持力度。完善相关法律规范，对互助社的资金捐赠人和受捐主体资格、捐赠人权利和受捐主体义务、捐赠程序、捐赠资金的使用等做出规定。

建立健全农业存款保险制度。赋予互助社存贷款利率定价权。由于互助社是成员内部信用，存贷款利益并不构成对外部市场的冲击，可以制定一个合理的利率水平。借鉴国外农村合作金融经验，建立我国的农业存款保险制度，规定互助社每年按存款的一定比例向存款保险机构投保，当互助社不能向社员支付存款时，由存款保险机构代为支付。完善农业政策性保险以及重大自然灾害风险补偿制度。对因重大自然灾害造成互助社贷款损失的，要从法律上给予债务与责任的豁免。

创新监管模式。借鉴德国的金融监管模式，将社会审计力量引入农村合作金融监管。在法律中明确银监会与社会审计机构的职责，银监会负责制定监管实施细则，指导专职监管机构对互助社进行非现场监管和现场检查工作；社会审计机构则由银监会委托，负责实施经常性或专项审计监管。

［1］刘牧晗．完善我国农村金融监管的法律分析［J］．经济研究导刊，2009（23）．

［2］意大利民法典［M］．费安玲，等，译．北京：中国政法大学出版社，2004．

［3］瑞士债法典［M］．吴兆祥，等，译．北京：法律出版社，2002．

［4］孙思磊．台盟中央为农村资金互助社“支招”［N］．中华合作时报，2008－03－19（1）．

［5］范宇航．我国农村资金互助社法律制度存在的问题及完善建议［J］．河南科技，2011（7）．

［6］何广文．德国金融制度研究［M］．北京：中国劳动和社会保障出版社，2000．

责任编辑叶利荣E－mail：yelirong＠126．com

F830．34

A

1673－1395（2012）06－0065－02

2012-03-18

王鹏（1987—），男，山东寿光人，硕士研究生。