对陕南水电开发补偿机制的探讨

巨柱国

（陕西省地方电力集团水电有限公司，陕西西安 710054）

对陕南水电开发补偿机制的探讨

巨柱国

（陕西省地方电力集团水电有限公司，陕西西安 710054）

在分析陕南水电的发展条件、资源和技术以及现有补偿机制弊端的基础上，从移民管理体制、移民补偿标准和安置方式、环境补偿等方面，对陕南水电开发的新型移民补偿机制和环境补偿机制进行探讨。

陕南;水电开发;移民补偿机制;环境补偿机制;探讨

0 前言

当前，水电工程建设已经不再是单纯的技术问题，而是逐渐演变成与环境保护、经济发展、社会和谐息息相关的系统工程。它既能够为地方经济与社会带来收益，同时也会给周边居民和环境带来不利的影响。因此，协调处理好水电开发与生态保护、移民安置、经济发展等问题，是需要我们认真对待的重大课题。

随着我国经济社会的发展，我国现行的水电开发补偿机制已经不能适应形势的发展。

1 陕南水电发展条件分析

陕西省横跨黄河、长江两大流域。秦岭以南为长江流域，面积7.23万平方公里，占全省面积的35.2%，系湿润半湿润的秦巴山区，水资源条件较好。秦岭以北的关中大部和陕北属黄河流域，占全省面积的64.8%，属干旱、半干旱的黄土高原区，水资源条件差。陕西全省水资源总量为442亿立方米，其中长江流域有312.6亿立方米，占总数的74.5%。陕南的汉中、安康、商洛三市均属于水资源条件较好的长江流域，三市的水资源总量为305.18亿立方米，占全省70%，人均拥有的水资源量为3325立方米，是关中地区人均水资源量的9.9倍，是陕西省人均水资源量的2.43倍，是全国人均水资源量的1.5倍。此外，陕西高校众多，科技实力强，具备水电开发的技术支持条件。高新技术开发区、经济技术开发区等的发展，同样可以为陕南水电开发提供外部需求支持。

2 现行补偿机制的弊端分析

2.1 移民补偿标准和安置方式弊端分析

目前全国统一的实物指标调查细则《水利水电工程水库淹没实物指标调查细则（试行）》，是原水利电力部在1987年制定的。很明显，该调查细则已无法适应新时代、新环境下的实际情况。而且在前期的移民工作时，各个工程部门就已经制定了各自不同的细则，从而在统计方法、统计范围、实物分类等方面造成了较大的差异。每年我国各专业部门均会出台一定数量的、对造价产生一定影响的新政策和新法规，使得价格水平年测定和经过审查的实物指标补偿单价，在规划水平年实施时与各实物实际重置所需造价相比，产生一定的差距。通常情况下移民利益将会受到损害，因为这一差距难以得到有效的解决。《水利水电工程建设征地及移民安置规划设计规范》、《水库淹没处理设计规范》以及《水利水电工程概算编制办法》等规范和办法，虽然提出了一系列相应的项目补偿标准，但并没有明确规定部分客观存在、又有一定合理性的项目。

2.2 现行移民管理体制弊端分析

“政府负责、综合监管、投资包干、业主参与”是对我国当前的移民管理体制的整体概括。政府负责体制这一计划行为，不仅需要对移民项目的年度计划与移民安置地点的规划进行严格控制，还需要监督和管理计划实施的整个过程;同时也要对于移民的经济补偿以及安置的实施等相关移民事宜进行组织、决策和监督;政府、工程建设单位、移民单位与移民个体四者之间错综复杂的利益关系的调节，也要借助于政府部门的行政手段。然而，在实物指标调查、搬迁去向、补偿标准制定和决策中，移民的参与度很低，并且意见反馈的渠道很单一，从而使得移民难以有效维护自己的利益，造成了一定程度上的不公平。目前综合监督管理的程序、范围、权力的限制等诸多方面都还处于探索的阶段，因此还发挥不了移民监管作用，迫切需要国家完善相关移民法律，从而使移民能够充分发挥监管职责。

2.3 环境补偿机制弊端分析

2.3.1 生态成本低估

虽然在实际的水电工程中，我国运用了众多的理论与方法（例如系统论、生态学、社会学、经济学、心理学等）对工程给环境所造成的影响进行评估，但在生态环境影响这一方面的研究中，仍然存在着众多急需解决的问题。例如，对于环境因子的风险分析和环境经济的计算，都还不是很成熟，还没有有效的方法进行损益分析。这些问题导致水电工程对环境的影响被低估。

2.3.2 生态补偿机制不完善

相关调查指出，在大型水电站的开发过程中，虽然水电工程对生态环境的影响已逐渐被水电开发商所认识，但当前的补偿政策却只覆盖了施工期污水治理、水土流失防治、植树造林等几方面。虽然最近也提出了环境生态保护的口号，但还没有推出对整个河流流域全方位系统性的补偿政策。

3 陕南水电开发新型补偿机制探讨

近年来，随着全球对生态环境的关注加大，水电发展对生态环境的影响也同样得到关注。水电发展不仅对于一个地区的经济发展和工业产生影响，同时对于生态环境和人文社会也会产生影响。随着安康、汉中、商洛等地在利用水利资源优势建设水电站的同时，群众对于水电发展带来的负面影响的呼声也越来越大。因此，我们需要协调好水电开发与水电补偿之间的关系，研究水电开发的新型补偿机制。

3.1 新型移民补偿机制的构建

3.1.1 完善移民监督管理机制

通过强制性规定移民工作所必需的工作周期，确保移民补偿投资的足额到位，坚决禁止过分追求工程建设的行为。同时，还需要明确移民综合监督和管理的责任与权力，建立有效的移民监督管理机制。

3.1.2 完善政府负责制，提高移民参与程度

在水电资源开发过程中，要遵从构建和谐社会的科学发展观要求，出台全新的水电资源开发补偿政策和相关的科学准确的评价体系，从而确保经济和环境的和谐发展。政府负责制是不可缺少的，但该制度的弊端主要是自下而上的反馈沟通渠道不通畅。因此急需建立畅通的诉求反馈渠道，让全体移民全过程地参与前期规划设计和实施阶段中问题的处理。

3.1.3 及时且足额发放移民补偿资金

目前，移民安置过程中经常遇到拖欠移民补偿资金的问题。很多水电工程在移民搬迁过程中，不能及时发放移民的补偿资金，拖欠很长时间，从而导致移民难以开始新的生产经营活动。而且，在很多情况下，移民补偿资金里面只有一部分补偿费发放到了移民手中。这会导致移民情绪的不稳定，对于该地区的社会稳定也会造成影响。

3.1.4 探索移民安置的新型途径

非自愿移民是当前我国水电工程移民工作中最普遍的情况。因此，如何妥善搞好移民的生产安置，就是政府的当务之急。在新形势下，需要积极探索移民安置新型途径，突破本地安置、农业安置的传统做法已是大势所趋。可以采取以下方法:（1）进一步完善移民生产安置标准。如在原有人均耕地标准的基础上搭配相应数量的荒山荒坡，在安置区为移民劳务输出提供优惠政策;（2）建立动态的移民保障系统，从当地政府的财政收入中提取一部分来建立长期的移民社会保障基金;（3）提高安置区土地的调整标准，在尊重安置区原有居民意愿的情况下，加大山区移民向平原富庶地区外迁的力度。

3.1.5 完善相关政策

随着我国社会的不断进步，原有移民政策已经无法覆盖移民工作中遇到的各种问题。这就要求在坚持构建和谐社会的原则下，相关部门进一步完善移民方案规范，增加当前未涉及的补偿项目。新修建的水电工程应当按照规程规范做好移民安置规划，而且应在获得当地政府同意后，才能核准和开工建设。不能核准和开工建设那些没有移民安置规划或移民安置规划严重滞后的工程。

3.2 构建科学的环境补偿机制

目前，我国对水电工程概算中生态与环境补偿费用的核算，主要从两个方面来统计:一是减免由于工程造成不利环境影响需采取的措施费用;二是建立生态与环境监测系统和开展某些专项研究所需费用。而对生态环境和资源的损耗与补偿，则没有提出具体的计算方法。此外，由于生态环境的补偿对象是生态系统、自然景观和环境等，在具体生态环境保护的过程中，对于这部分责任划分不清。不完善的环境管理体制，也是制约环境补偿实施的重要原因。

构建科学的环境补偿机制，政府首先要认真研究制定完善的符合生态补偿理念的区域政策体系，结合推进形成主体功能区，按照基本公共服务均等化原则，完善公共财政政策和投资政策。积极研究和完善有利于生态环境保护和正常建设的技术标准等，引导商业银行资金和社会资本投向生态环保领域和生态功能区水电项目建设。其次，应当尽量避免在重要的自然保护区、风景名胜区内实施水电开发，避免引起广泛的舆论关注，导致工程受阻。最后，要加强生态环境补偿机制的制度法规建设，明确实施生态环境补偿的基本原则、主要领域、补偿办法，确定相关利益主体间的权利义务和保障措施等。生态环境补偿机制的建立，有助于利用政府的宏观管理手段和经济激励措施，促使生态环境和资源的开发与利用过程与一般商品再生产过程相结合，从而达到在整体上对全社会的生产活动进行宏观调节，对环境污染、生态破坏及生态功能的恢复与治理进行系统管理的目的。

4 结束语

总之，构建陕南新型移民补偿和环境补偿机制，要适当地改变原有的运行机制，确保新型水电补偿机制能够有效运行。其中，政府的作用是不可忽视的，政府需要调整相关的税收政策和其他政策，协调水电与电网的共同发展，采取系统的管理措施等。

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［5］ 施国庆.水库移民系统规划理论与应用［M］.南京:河海大学出版社，1996.

A Study on the Compensation Mechanism for Hydroelectric Development in the South of Shanxi

JU Zhu-guo
（Shanxi Regional Electric Power Hydroelectric Co.，Ltd.of Shanxi Regional Electric Power Group Co.，Ltd.，Xi'an Shanxi 710054，China）

Based on the analyses of the conditions，resources and techniques for hydroelectric development as well as the disadvantages of the current compensation mechanism，this essay probes into the new-type immigration compensation mechanism and the environmental compensation mechanism for hydroelectric development in the south of Shanxi in the aspects of the immigration management system，the immigration compensation standards，the immigration settlement modes and the environmental compensation.

south of Shanxi，hydroelectric development;immigration compensation mechanism;environmental compensation mechanism;probe

F416.9

A

1008-8032（2012）02-0062-02

2012-02-24

巨柱国（1962－），高级工程师，主要从事小水电项目管理。