高校预防惩治腐败体系构建：以利益冲突为视角

王泽东

（福州大学 公共管理学院，福建 福州 350108）

改革开放三十多年来，我国高等教育取得了长足的发展。截至2010年，全国已有各类高校2600多所，普通高校年招生总数达890多万人，高等教育毛入学率达24%，各种形式的高等教育在学总规模达2900多万人，高等教育规模居世界第一。［1］在看到成绩的同时，对高等教育中存在的诸多问题也必须正视，特别是进入新世纪以来，呈蔓延之势的高校腐败现象已严重阻碍了高等教育事业的进一步发展。北京海淀区检察院曾对1998年至2008年10年办理的教育系统职务犯罪案件进行了全面的调查和分析，结果显示，发生在高校的职务犯罪案件为46件55人，占教育系统职务犯罪案件总数的85%；［2］在湖北省，高校领导干部职务犯罪案2003年立案5起，2004年立案16起，2005年前10月立案就有20起；［3］安徽省芜湖市检察机关仅2010年就查处了当地4所高校工程建设环节贿赂犯罪案件38件，查处副处级以上干部13人。［4］中国社会科学院2010年发表的中国教育蓝皮书指出：“高校已成为腐败犯罪新的高发区。”高校的腐败多出在一些重要岗位和要害部门。据统计，2005～2010年，高校职务犯罪案件数占全国教育系统案件数的比例约为1／4，其中82%的案件集中在基建、采购、财务、招生、后勤服务等部门和环节。［1］这些部门的领导干部及具体经办人员往往是贪污腐败的集中爆发人群。高校是培养高层次人才，进行学术研究的圣洁殿堂，是社会风尚的引领者，如此严重的腐败现象，不仅给高校带来致命的危害，而且对整个社会的影响也是十分恶劣的。因此，中央高度重视高校的反腐倡廉工作。2008年1月召开的十七届中纪委二次全会对高校反腐倡廉工作提出了明确要求；2008年9月，中纪委、教育部、监察部联合出台了《关于加强高等学校反腐倡廉建设的意见》，要求各高校把反腐倡廉建设作为一项重大政治任务，放在更加突出的位置，完善制度深化改革，推进惩治和预防腐败体系建设；2010年7月，胡锦涛总书记在全国教育工作会议上强调：要加强教育系统党风廉政建设和行风建设，完善体现教育系统特点的惩治和预防腐败体系，严格执行党风廉政建设责任制，积极推行政务公开、校务公开，逐步推行基层党务公开，坚决惩治和有效预防腐败，坚决纠正损害群众利益的各种不正之风。［5］教育部根据中央指示对高校反腐倡廉工作做出了周密部署，各地高校反腐败的力度不可谓不大，但为何还出现“反腐力度逐年加大，而腐败程度却逐年上升”的情况？高校反腐败的出路在哪里？

一、防止腐败的新理论：防止利益冲突

近年来，党和政府在深入总结反腐败实践经验的基础上，明确提出从源头上治理腐败，建立健全与社会主义市场经济体制相适应的教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系。从源头上治理腐败的前提是必须找出腐败产生的源头——腐败产生的原因，找准了腐败产生的原因也就找到了腐败的源头，治理源头才是从根本上治理腐败。关于腐败产生的原因，人们的认识很不一致，腐败人性论认为，腐败源于行使权力的人有一种自私和邪恶的本性；腐败道德论认为，腐败是公职人员失去了道德的约束所致；腐败制度论认为，腐败源于制度的不完善；腐败文化论认为，腐败源于文化与其他因素的共同作用；腐败社会论则强调社会结构对腐败的作用；还有理论认为，腐败是社会发展过程中的必然现象。其实，腐败的产生是一个非常复杂的问题，腐败产生的因素是多方面的，是多种因素共同作用的结果。多种因素共同作用导致腐败有一个关键的触发器——利益冲突。正是利益冲突使得拥有公共权力的人突破了各种道德和制度的约束，一步步滑向腐败的深渊，因此，防止利益冲突是从源头上治理腐败的重要切入点。

马克思曾指出：“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。”［6］（P213）对利益的追求是社会发展进步的动力，也是左右和支配腐败分子思想和行动的核心要素。利益冲突是一个多学科概念，作为一个廉政术语，其含义是指公职人员作为公共权力的代理人所代表的公共利益与公职人员作为社会人所代表的私人利益之间的矛盾，其表现形式往往是私人利益侵害了公共利益，私人利益使得公共利益受到了损害。公共利益主要表现为公共部门和社会的经济利益、社会的公平正义和秩序；私人利益即公职人员自身及与之有密切关系的其他人所拥有的权利，主要表现为经济权利、各种荣誉等公民权。就高校而言，公共利益主要表现为学校的经济利益，良好的学风、教风、校风，良好的社会声誉等；私人利益主要表现为教职员工的经济利益、各种奖励、职称等。利益冲突的实质就是公权力的滥用，公职人员利用手中的权力谋取私人利益。高校利益冲突的实质是领导干部利用手中职权谋取私人利益使学校利益受到损害。根据不同的表现形式，可以把利益冲突分为三种类型：交易型、影响型、旋转型。交易型利益冲突，就是公职人员利用职务之便，直接从利益关联者那里获取私人利益，比如发生在高校工程招投标、招生领域的腐败行为；影响型利益冲突，是指公职人员利用公权力的影响，直接或间接地实现自己、亲属或利益相关者的私人利益，比如在高校职称评定、干部选拔等方面发生的腐败现象；旋转型利益冲突是指公职人员利用公私两种角色的转换谋取自身、亲属或利益相关者的利益，比如高校公职人员利用兼职谋取私人利益等。防止利益冲突的实质就是让公共利益与私人利益之间的界线明晰，在公私利益之间设置一系列防火墙，将二者隔离开来，使私人利益难以侵害公共利益，最终达到预防腐败、根治腐败的目的。防止利益冲突的过程就是预防腐败、根治腐败的过程。

西方国家较早重视发生在公共行政领域的利益冲突问题。庄德水博士考证，以美国为代表的西方国家在二战期间正式使用“利益冲突”这个术语；在实践领域，加拿大政府早在1960年就制定了《政府官员行为准则》，1973年又出台了《利益冲突章程》。西方国家惩治和预防腐败的许多制度都是基于防止利益冲突建立起来的。为防止利益冲突，我国也采取了许多措施，早在20世纪80年代初，中央就出台了《关于严禁党政机关和党政干部经商、办企业的决定》；近年来，党和政府十分重视防止利益冲突在源头上治理腐败的重要性，2009年9月党的十七届四中全会通过的《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》明确提出：“按照加快形成统一开放竞争有序现代市场体系要求推进相关改革，建立健全防止利益冲突制度，完善公共资源配置、公共资产交易、公共产品生产领域市场运行机制。”这是中央文件首次使用“利益冲突”的概念。2010年1月，胡锦涛总书记在中纪委全会上的重要讲话中，再次强调要建立健全防止利益冲突制度。2010年2月颁布的《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》，实质上是基于防止利益冲突做出的关于领导干部廉洁从政的规范。

二、基于防止利益冲突的高校反腐新举措

高校反腐倡廉建设是高校党的建设的重要组成部分，是依法治教、规范管理的内在要求和基本内容。高校落实中央关于建立健全防止利益冲突制度，构建惩治和预防腐败体系，可以考虑从如下几个方面着手。

第一，加强思想道德建设，形成思想道德防线。思想道德建设是防止利益冲突，预防和根治腐败的重要方法。思想道德建设的目的是通过思想道德教育，提高人的素质，提高人的政治意识、道德意识、廉洁意识和法纪意识。接受思想道德教育的对象包括高校党政各级领导干部、普通教职员工、领导干部家属及身边工作人员。对高校党政领导干部，应主要加强理想信念教育，增强领导干部防止利益冲突的自觉性和坚定性。通过马克思主义基本理论教育及党的历史、基本理论、基本路线、基本纲领、基本经验教育，使各级领导干部进一步坚定理想信念，树立正确的利益观和权力观。正确的利益观的基本要求是领导干部只能在为党和人民工作之中，获取政策和制度范围内应该得到的报酬和利益。古人尚且明白“先天下之忧而忧，后天下之乐而乐”的道理，共产党员更应该懂得“党和人民的利益高于一切”的道理。正确的权力观的基本要求是懂得“权为民所赋，权为民所用”的权力观的本质内涵，明确权力的公共性、责任性和受制约性，自觉按照马克思主义权力观的要求行使人民赋予的权力，真正做到“权为民所用，利为民所谋，情为民所系”。对普通教职工而言，主要是加强职业道德教育，增强教职员工廉洁自律意识，自觉抵制不良风气的影响，促进师德师风的根本好转，建设优良的校风。对于领导干部家属及身边工作人员而言，则主要是应加强廉政教育，以在领导干部家庭和身边形成自尊自重、崇廉尚勤、知礼守法的风气。

第二，构建防止利益冲突的制度体系，形成制度防线。道德约束是一种软约束，除了进行思想道德教育外，还必须建设一系列具体的可操作的规章制度，才能更有效地防止利益冲突。各高校应该围绕中央《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防体系实施纲要》及《建立健全惩治和预防腐败体系2008—2012年工作规划》的战略部署、《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》和教育部出台的各项规定，制定适合学校特点的规章制度，围绕人事安排、事务公开、财务管理、招标投标、招生等方面，形成三个方面的制度。一是建立财产申报制度。建立健全领导干部家庭财产申报制度是有效防止利益冲突的前提。就高校领导干部而言，主要是对自己及家庭的财产状况进行申报，包括工资、津贴、补贴等固定收入，稿费、咨询费等非固定收入，住房、汽车、银行存款、股票、有价证券等固定资产，以及各种债务。二是建立回避制度。回避制度也是解决利益冲突的有效办法。凡是与领导干部与工作人员具有夫妻关系、直系血亲、三代以内旁系血亲及近姻关系，在干部选拔任用、人员调配、职称评审、考核、奖惩、招生工作、财务审计或监察等方面都应该申请回避，因为这些方面都有可能给领导干部或工作人员带来各种私人利益。三是建立离职后行为限制制度。领导干部离职后利用原来的职位、人际关系以及所掌握的信息可能带来新的利益冲突。对领导干部离职后的行为限制主要包括就业限制、活动限制和交往限制。

第三，充分发挥人民群众的监督作用，形成强大的社会监督防线。发挥人民群众的监督作用有两个重要的前提。一是在全社会大力建设廉政文化，努力营造“崇尚廉洁，褒扬廉政”、“以廉为荣，以贪为耻”的社会风尚，为廉政建设创造良好的社会心理文化氛围。我国是一个人情社会，礼尚往来是人们的处事哲学，这种处事哲学使得人们对政治生活中一些有违社会公平正义的潜规则视为理所当然。这种社会心理不改变，对公职人员利益冲突的社会监督就很难开展。二是信息要公开，要让人民群众有充分的知情权。2010年9月1日实施的《高等学校信息公开办法》明确规定，各高校应该主动公开的信息包括招生考试与录取规定收费的项目，依据标准与投诉方式，财务资产与财务管理制度，学校经费来源，年度经费预算决算方案，财政性资金、受捐赠财产的使用与管理情况，仪器设备、图书、药品等物资设备采购和重大基建工程的招投标等。上述容易产生利益冲突领域的信息更应该让公众知晓。社会监督有三种形式，公民监督、社会团体监督及新闻媒体监督。人民群众始终是反腐倡廉不竭的力量源泉，可以通过信访、网络等形式参与监督。一些社会团体可以从伦理监督、伦理培训、伦理管理、办学绩效评估及财务审计等方面参与高校的廉政建设。新闻媒体的舆论监督已成为立法、司法、执法之外的第四种力量，在高校监督中将发挥重要影响。

［1］姜洁.高校，守住“一方净土”［EB／OL］.人民网，http：／／fanfu.people.com.cn／GB／11620617.html.

［2］杜晓.高校一把手能否把住“腐败关”［N］.法制日报，2010—05—05（04）.

［3］雷宇，叶铁桥.高校腐败程度逐年升级：权力过大，制约过小［EB／OL］.人 民 网，http：／／society.people.com.cn／GB／1063／13949230.html.

［4］姜泓冰.高校如何成为无腐败的净土［EB／OL］.人民网，http：／／edu.people.com.cn／GB／14363751.html.

［5］胡锦涛.在全国教育工作会议上的讲话［EB／OL］.人民网，http：／／politics.people.com.cn／GB／101380／12673897.html.

［6］马克思恩格斯全集（第1卷）［M］.北京：人民出版社，1956.