城市公用事业民营化改革中的政府责任

李云雁

(浙江财经学院政府管制研究院,浙江 杭州 310018)

随着我国经济社会的发展和改革开放的不断深入,特别是2002年国家建设部颁布 《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》以来,近十年城市公用事业发生了深刻的变化,但随之而来的民营化负面效应也更加凸显,包括国有资产流失、价格过快上涨、普遍服务难以保障、政府承诺缺失和政府高价回购等[1]。如何在推进民营化提高效率的同时,保持城市公用事业准公共产品的属性,引起了社会各界的广泛关注。政府作为公共权力的“代理人”,以其独特的属性与功能,在城市公用事业建设和发展中具有不可推卸的重要责任。2010年,国务院印发 《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》(简称“新国36条”),进一步明确“鼓励和引导民间资本进入市政公用事业”,在此背景下,对政府如何更好地承担起城市公用事业民营化改革中的责任问题加以研究,无疑具有重要的理论价值和现实意义。

一、相关文献评述

对政府责任的研究已渗透到政治学、法学、行政学、伦理学和经济学等不同的学科领域[2]。政治学或行政学理论认为,政府是公共利益的天然捍卫者,公共利益是政府公共管理存在的价值依据,为了实现公共利益,政府承担着不可或缺的责任。而长期以来,经济学对政府责任的研究重点则主要围绕政府与市场的关系展开。从亚当·斯密自由市场经济理论的“守夜人”政府,到凯恩斯国家干预主义的公共财政“大包大揽”,从20世纪70年代发端于英美的私有化浪潮,到本世纪新干预主义和“混合经济”的兴起。这些理论和实践的分歧本质上就是在政府失灵和市场失灵之间进行权衡取舍。

“市场失灵”的概念最早由庇古引入经济理论[3],并通过巴托的 《市场失灵的剖析》一文得到广泛应用[4]。市场失灵的主要表现是:由自然垄断、公共品、外部性、信息不对称等引起的资源配置无效率或不公平[5]。传统经济理论认为,城市公用事业往往具有自然垄断性,特别是城市自来水、污水处理、管道燃气、供热、城市公交(特别是轨道公交)等网络型城市公用事业,自然垄断的特征尤为显著[6]。早在1848年,穆勒就描绘了伦敦煤气和自来水等产业由于自然垄断发生竞争崩溃的结果,他认为较好的处理方式是,将这些产业看作是公用事业,如果不适宜政府经营,就交给条件最好的企业经营,但由于自然垄断的存在,政府不能放弃控制权[7]。根据公共产品理论,公共产品的非竞争性和非排他性特征导致市场失灵[8],政府作为重要的供给主体,必须承担起必要的供给责任。布坎南在此基础上提出了准公共产品的概念[9],为保证民众能够以较低的价格获得优质的公共服务,自来水、垃圾处理、管道燃气等城市公用事业要求政府进行积极而必要的干预。

市场失灵提供了政府介入市场经济运行的理由,但人们也逐渐发现政府失灵的问题。从20世纪80年代开始,西方学者对传统的政府代表公共利益的政府干预理论进行了批判。Anderson和Leal认为,由于存在“政府或政治失灵”,政府干预同样可能会给社会带来福利损失,因此市场失灵并不能必然推导出政府干预会成功[10]。政府失灵具体表现在两个方面:一是政府是“理性人”,具有明显的自利性,并不必然代表公共利益;二是政府本身的效率问题。公共选择理论假定政府在经济利益驱动下也追求效用最大化,即使在公共服务供给领域也不例外[11]。对于政府本身的低效率,哈耶克认为,离开了市场信号的指引,由政府直接提供的公共服务不可能有效率的进行[12]。与理论相对应的,20世纪70年代后,西方国家的经济“滞胀”状态持续加剧,英国的政府开支不断扩张,并于1975年达到峰值,政府开支占国民收入总值的48.8%[13],美国的联邦赤字也节节攀升,在1978年已达到3500亿美元[14]。一方面,公共开支扩大导致巨额财政赤字,造成通货膨胀;另一方面,“滞涨”要求政府减少税负、缩减开支。在此双重压力下,20世纪80年代,以英国为代表的西方国家开始在城市公用事业领域推行民营化改革。

民营化主导者萨尔斯指出,“民营化意味着以政府高度介入为特征的某种制度安排向较少政府介入的另一种制度安排的转变[15]。”但英国城市公用事业民营化改革的实践也同样遇到了挑战,主要表现在政府公共服务的减少和服务质量的降低。就此,吉登斯(1998)提出了“第三条道路”,认为应该克服福利依赖,按照积极的福利模式来考虑重建福利国家的问题[16]。在吉登斯的理论基础上,布莱尔政府2001年开始着手对英国的公共服务进行改革,设立了公共服务改革办公室,重申政府是公共服务的责任主体,而且将政府的责任建设作为改革的关键因素[17]。可以说,城市公用事业民营化只是改变了城市公用产品提供的方式,即由原来的政府(国有企业)直接提供转变为由市场(民营企业)提供。对此,萨瓦斯认为:“即使实施民营化,政府仍然保留服务提供的责任并为此支付成本,只不过不再直接从事生产[15]。”

综上所述,一方面“市场失灵”是政府干预的重要理论基础,即市场的自发调节机制难以或无法实现资源的有效配置,但另一方面,由于存在“政府失灵”,政府干预同样可能会造成社会福利损失[18]。事实上,城市公用事业民营化改革的最佳路径就是在市场失灵和政府失灵之间选择一个最优平衡,不能一味地放任自由市场,而是要考虑城市公用产品的提供方式由政府转向市场后,怎样的政府干预才是有效的,即政府责任应如何体现和实现。

二、城市公用事业民营化中的主要政府责任

(一)制定与实施有关法规政策的责任

由于法规政策是制度性公共产品,政府是唯一的提供者,也是唯一的责任人。城市公用事业民营化的顺利推进,需要各级政府制定与实施有关法规政策,为鼓励民营企业进入城市公用事业,创造公开、公平的市场竞争环境提供法规政策依据。对此,住房和城乡建设部作为城市公用事业的国务院主管部门,曾先后颁布了 《关于加快城市公用事业市场化进程的意见》(2002年)、《城市公用事业特许经营管理办法》(2004年)、《关于加强市政公用事业监管的意见》(2005年),这三个规章对促进中国城市公用事业民营化发挥了较好的政策导向作用。当然,为提高法规政策的可行性,在现有法规政策的基础上,需要专题研究城市公用事业民营化的一些重大问题,并根据具体公用行业特点制定新的规章政策。同时,为增强法规政策的权威性,提高立法的层次,需要国务院颁布相关法规,进一步推动和规范城市公用事业民营化。在全国统一的国家法规政策下,城市政府在制定与实施城市公用事业民营化法规政策方面更是直接的责任者。城市政府不仅需要根据国家的有关法规政策,制定适合本城市公用事业民营化的具体法规政策,更为重要的是,城市政府是具体实施各个层次法规政策的责任者。由于城市政府最充分、最全面掌握本城市公用事业的有关信息,最关心本城市公用事业的发展和社会公众对其的评价,因此,城市政府是制定与具体实施城市公用事业民营化法规政策的双重责任者。事实上,一个城市公用事业民营化的成效,和这个城市政府的法规政策的制定能力和执行能力密切相关。

值得一提的是,城市政府需要特别关注具有法律意义的特定公用事业项目特许经营合同的签订和执行问题。由于特许经营合同在较长时间内决定城市公共利益和民营企业利益,城市政府要事先论证对哪些公用事业项目应该实行民营化,并按照科学的招投标程序,筛选高效率企业作为特许经营者。而在较长的特许经营期内,企业的主要权利和义务,应承担的主要责任等都要在特许经营合同中加以明确。另一方面,城市政府对特许经营企业实行有效管制的主要依据也是特许经营合同。因此,加强对城市公用事业特许经营合同的管理十分重要。但在实践中,一些城市政府在特许经营合同管理已出现不少问题[19]。但在实践中,不少城市政府缺乏对特许经营合同执行情况的检查评估制度,出现严重的问题后才和特许经营企业进行谈判。由于城市公用产品的不可替代性,需求弹性小,在信息不对称中政府又处于劣势地位,因此,特许经营企业往往是谈判的赢家,最终因政府责任缺失而使社会公众利益受到损害。这从反面也说明了城市政府在实施城市公用事业民营化有关法规政策中的重要责任。

(二)制定与实施城市公用事业发展规划的责任

城市公用事业是城市经济和社会发展的物质基础,其投资具有专用性强、沉淀成本大、使用时间长等特点,特别需要城市政府根据本城市经济和社会发展的总体要求,前瞻性预测城市公用事业的总体需求和具体公用产品的分类需求,科学地制定与实施城市公用事业的中长期总体发展规划和各公用行业的发展规划,形成科学合理的规划体系。这是城市政府的一个基本责任,城市公用事业民营化,不仅不能削弱城市政府在城市公用事业发展规划的制定与实施方面的责任,而且,要加强这方面的政府责任,主要原因体现在以下两方面。

首先,城市政府制定的公用事业发展规划是决定民营化总体规模和范围的重要依据。城市政府根据城市公用事业发展规划确定公用事业的总体建设规模,其建设规模必须要和投资能力相适应。随着城市化的快速发展,城市政府财政不能满足城市公用事业的巨大投资需求,如果政府决定投资差额由民营资本来补充,事实上也就间接决定了城市公用事业民营化的总体规模。同时,不同的城市公用事业在基础条件、需求规模、政府控制程度等方面存在较大的差异,这又决定了民营资本在各公用行业的分布状况,从而决定了民营化在各公用行业分布的范围。可见,城市公用事业民营化对政府制定城市公用事业发展规划的科学性提出了新的要求,客观上促使政府加强在制定城市公用事业发展规划方面的责任。

其次,城市公用事业民营化要求政府加强对实施城市公用事业发展规划的控制力。民营化的一个必然结果是在城市公用事业领域形成多种所有制主体的竞争性经营格局,出于自身利益和声誉的考虑,各经营主体往往努力扩大企业经营的地域范围和市场份额,从而产生投资冲动。因此,为保证城市公用事业发展规划的有计划实施,要求政府对企业投资城市公用事业行为进行必要的引导和合理控制,以符合城市公用事业整体发展的需要,促使城市公用事业各行业间协调发展。同时,城市公用事业民营化后,在同一行业的不同业务领域也往往由不同所有制企业经营,这要求城市政府通过政策引导,按照城市公用事业的发展规划,实现不同业务间协调发展。因此,引导和控制城市公用事业发展规划有计划地实施,对城市政府而言是一件富有挑战的工作,需要加强政府的规划责任。

(三)城市公用事业投资的责任

存在市场失灵的自然垄断性领域主要集中在网络型城市公用事业中,包括城市自来水、污水、燃气、供热、公交等行业。在这些网络型城市公用事业中,又可分为管道网络等自然垄断性业务和终端生产、销售等竞争性业务两大领域。一般地,民营企业主要适合于经营无网络型城市公用事业和网络型城市公用事业中的竞争性业务领域,城市国有企业则主要适合经营网络型城市公用事业中的自然垄断性业务领域[6]。对于垃圾收集与处理、园林绿化、道路与河道养护、道路照明、环卫等无网络型城市公用事业,提供的基本上是纯公共产品,多数是不向使用者收费的。这类公用事业的物质基础设施普遍都是城市政府长期投资形成的,民营企业只承包设施的经营权,政府按照其承包的数量和质量给予一定的报酬,民营化改革并未改变城市政府对其基础设施的投资主体地位,仍然承担主要的投资责任。

在适合民营企业经营的网络型竞争性业务领域,其民营化可分为两种情况:一是通过对原有城市公用事业基础设施的转让,民营企业取得其特许经营权,但城市政府还作为设施的投资者和所有者。二是通过BOT等形式,民营企业投资建设城市公用事业基础设施,在特许经营期内经营这些设施并取得一定的投资回报,特许经营期满后将资产和特许经营权一起归还给政府。在这种情况下,由于民营企业在较长的特许经营期内要求补偿成本,取得满意的投资回报,政府(国有企业)往往以较高的价格收购其产品或提供各种形式的补贴。这实际上是民营企业一次性投资,政府逐年返还的做法,政府只是一个隐性的投资者,从长期看仍承担了投资责任。而在国有企业为主要经营者的网络型城市公用事业的自然垄断性领域,政府往往对国有企业实行微利政策,在特定公用行业的发展阶段甚至采取企业亏损加政府补贴政策,这实际上决定了国有企业无力投资城市公用事业的管道网络,真正的投资者仍然是城市政府。可见,从总体上而言,城市公用事业民营化并不能实质性地改变城市政府在城市公用事业基础设施方面的投资主体地位,仍然需要承担城市公用事业的投资责任。

(四)维护社会公众利益的责任

在一个城市中,由于社会公众人多面广、组织松散,在信息不对称的城市公用事业各种交易活动中处于信息劣势,因此,需要政府代表社会公众维护公共利益。社会公众的核心群体是广大消费者,在特定城市工作和生活的社会公众(包括本城市居民和外来人员)都是城市公用产品的直接消费者。城市公用事业民营化后,一些民营企业成为城市公用事业的经营主体,它们以利润最大化为主要目标,而且在某个业务领域具有一定的垄断力量,在没有外在约束的情况下,民营企业有可能采取提高价格、降低质量水平以减少成本等经济行为。这要求政府对民营企业经营的公用产品价格实行有效管制,用激励性的管制方法促使企业提高效率,降低成本。但在刚性的价格管制下,一些民营企业有可能会降低质量水平以减少成本,而消费者却对许多城市公用产品的质量难以觉察。因此,城市公用事业民营化后,政府对公用产品质量的管制更为重要。这要求政府按照有关公用产品的质量标准,建立城市公用产品质量监测制度,对企业提供的产品质量实施定点、定时监测,并及时将检测结果向社会公布,接受社会公众监督,以切实维护广大消费者的利益,这是政府维护社会公众利益的首要责任。

除了消费者利益外,政府维护社会公众的利益还体现在许多方面。例如,在城市公用事业民营化过程中要防止国有资产流失,国有资产是通过广大纳税人缴纳税收投资形成的,这要求政府在民营化过程要通过科学的招投标程序,加强对民营企业的资质审查,选择高效率企业作为城市公用事业项目的特许经营者,以合理的价格转让特许经营权,并在特许经营期满后,将保值增值的国有资产完好地交还给政府。这实质上是维护社会公众利益的具体体现,也是政府维护社会公众利益的重要责任。

(五)安全保障和应对突发事件的责任

城市公用事业的安全保障主要体现在公用产品的供应安全保障和在生产、输送和消费过程中的安全保障两方面。改革开放以来,经过长期的城市公用事业建设和发展,多数城市在公用产品供应安全保障方面的问题已基本解决。但随着城市公用产品使用范围的不断扩大和使用数量的大幅度增加,在生产、输送和消费过程中的安全保障问题成为主要问题。特别是城市公用事业民营化后,一些民营企业在进入市场之初,在提供公用产品和应急处置方面往往缺乏经验和专业人才,安全保障问题更为突出。这客观上要求政府加强对公用产品的安全保障责任。政府通过制定有关法规政策,明确城市公用事业经营者的安全责任,指导经营者建立健全安全评估和风险管理体系,监督企业建立和完善各项安全保障制度,严格执行安全操作规程,采取必要的安全保障措施,及时采取措施消除隐患。同时,城市政府还要组织力量,对安全隐患较大的公用产品(如燃气)的安全状况定期进行监督检查,针对各种安全隐患,要求有关经营者及时采取整改措施,尽可能避免发生安全事故。

同时,由于各种不可抗力因素(如自然灾害)的影响,在城市公用事业中会发生许多突发事件,对此,民营企业往往难以应付。因此,城市政府始终负有应付突发事件的责任,政府有关部门要根据城市公用产品的特点和发生突发事件的可能性,制定应付各种突发事件的预案。突发事件发生后,政府有关部门应当根据各自职责,立即采取措施防止事件扩大,根据有关情况启动突发事件应急预案,尽可能减少突发事件造成的各种损失。

(六)对特殊群体和特殊事件政策性补贴的责任

由于城市公用事业具有公益性,在一些业务领域难以通过收费补偿成本,从而形成政策性亏损。在国有企业垄断经营城市公用事业的体制下,主要通过行业内不同业务间的交叉补贴或财政补贴来解决这种政策性亏损。城市公用事业民营化后,民营企业主要进入收费较高并能赢利的业务领域,这使原来国有企业的交叉补贴机制失效,但由于政策性亏损依然发生,这必然只能通过政府财政补贴加以解决。因此,城市公用事业民营化不仅不会减少政府的政策性补贴责任,恰恰相反,客观上需要加强政府在这方面的责任。

造成政策性亏损的原因是多方面的。例如,每个城市都存在一定的弱势群体,他们是城市公用事业的普遍服务对象,要求政府制定普遍服务政策,对这些弱势群体提供一定的补贴。如在城市公共交通行业,通过建立成本费用评价制度和政策性亏损评估制度,城市政府对公共交通运营企业的成本和费用进行年度审计与评价,合理界定和评估企业的政策性亏损,并给予适当的补贴。对于公共交通运营企业由于承担社会福利(包括军人、老年人、残疾人免费乘车,学生持学生票、成人持月票乘车等)和完成政府指令性任务所增加的支出,将定期给予专项经济补偿。[20]这种政策性补贴政策同样适用于其它公用事业。又如,由于特殊事件造成的城市公用产品成本暴涨,但不能在售价中得到补偿而造成的亏损,政府也有进行补贴的责任。如在城市管道燃气行业,在非常时期(如冬季特别寒冷时期)由于气源紧张导致的上游气源价格上升,而短期民用或非民用气价不宜频繁调整,对此政府应给予经营企业相应的补贴,以弥补由于气源价格上升而销售价格不能及时调整造成的亏损。

(七)实行有效政府管制的责任

城市公用事业实行民营化改革后,相当数量的民营企业进入城市公用事业,成为经营主体。在无外部约束的情况下,这些民营企业有可能通过提高价格,降低质量等手段增加企业利润,损害消费者利益,但政府不能通过过去管理国有企业的方式进行管理。这就要求政府转变职能,从城市公用事业的直接经营者,转变为竞争性经营的组织者,对民营企业实行有效管制,创造一个公平竞争的市场环境。对于国有企业,政府也要模拟市场竞争机制,尽可能采取激励性的管制方式,刺激国有企业提高效率。因此,城市公用事业民营化要求政府加强管制责任,建立以完善的管制法律制度、高效的管制机构和有效的监督机制为核心内容的城市公用事业管制体系,以保证城市公用事业民营化的顺利推进。

实行有效政府管制在现阶段主要集中在对城市公用事业的市场准入、价格和质量的管制。首先,市场准入是城市公用事业引入与强化竞争机制的首要环节。城市公用事业的市场准入管制包括两方面的内容:一是需要适度控制新进入的企业,避免重复建设和过度竞争,导致行业内的企业不可维持;另一方面,市场准入管制是通过直接或间接的途径,运用竞争机制,为新企业的进入开启“闸门”,使企业进入更有效率。[21]因此,政府制定市场准入管制政策的责任重点是,如何将城市公用事业由垄断性转变为可竞争性,如何消除行业内原有企业设置的各种障碍,以帮助新企业有序地进入,并在较短的时期内成长为具有相当力量的竞争企业。其次,价格管制政策是城市公用事业管制政策的核心内容。城市公用事业的价格水平不仅会直接影响新企业对进入城市公用事业的预期利益,而且与社会生产生活息息相关,特别是公用产品的价格不断上涨会直接影响消费者福利和公众对改革效果的评判。因此,政府制定科学的价格管制政策,必须明确价格管制的基本目标,并以科学的价格管制模型作为定价的重要依据。再者,对城市公用产品和服务质量的管制是维护和增进消费者利益的重要体现。由于消费者往往处于被动接受垄断企业产品和服务质量的地位,而且产品和服务质量水平与成本高度相关,在尚未形成竞争机制的城市公用事业领域,如果不对产品和服务实行质量管制,运营企业就会产生降低产品和服务质量的刺激。这一问题在城市公用事业民营化改革后将会更加突出,政府有必要加强在城市公用事业实行质量管制的责任。

三、实现城市公用事业民营化中政府责任的政策建议

在中国城市公用事业民营化过程中出现的价格上涨过快、普遍服务不足、公用产品安全事故等问题,尽管是由多种因素造成的,但政府责任的缺失无疑是导致这些问题出现的重要原因。这意味着各级政府应加强在保障城市公用事业发展的政策法规、规划、投资、补贴等方面的基本责任,妥善处理处置突发事件,提高公用产品安全,维护社会公众利益,并通过高效率的政府管制,保证城市公用事业民营化的有效性。为实现城市公用事业民营化中的政府责任,当前在政策层面上特别需要关注以下几个方面:

(一)形成城市公用事业民营化的法规政策体系

经济发达国家的城市公用事业民营化都是以立法为先导,明确民营化的法律依据和实施程序。中国在城市公用事业民营化法规政策的制定方面明显落后于实践需要,主要表现为相关法规政策缺乏系统性、权威性、针对性和操作性。在法规政策的层级上,应形成由国家法律法规政策、地方政府和城市政府制定的具体政策组成的城市公用事业法规政策体系,并制定相关配套的实施细则。同时,鉴于不同城市公用事业间的行业差异和地区差异,在近期可先行制定或修订具体行业的法规政策,地方和城市则根据当地实际,因地制宜地探索建立地方性法规政策,由下而上地推动城市公用事业民营化的立法进程。

(二)科学制定与实施城市公用事业发展规划

以“十二五”规划的编制和实施为契机,研究编制全国城市公用事业“十二五”发展规划,确定“十二五”期间城市公用事业的发展目标,明确城市公用事业民营化的内容,指导督促各地制定和完善城市公用事业发展规划。政府在规划的制定中,既要考虑到城市发展和人们生活水平提高对城市公用事业需求的增长,在建设规模上预留发展空间。但也不能由于追求政绩或企业的投资冲动,盲目上大项目,导致生产能力闲置。在规划的执行中,要加强规划的严肃性和延续性,避免“换一届领导换一个规划”,特别是上级主管部门应当加强对规划实施情况的监督检查。

(三)改革城市公用事业政府投资的结构和方式

在强调加大财政对城市公用事业投入的同时,也要注重政府投资的结构性调整,以提高支出的效率。在城市公用事业设施的建设领域,由于普遍存在“重地上、轻地下”的问题,政府应加大对地下配套管网建设的投资。同时,不能忽视对现有设施的养护维修,应当制定明确的养护定额和合理的养护频次,确保正常养护所需的必要资金。在政府投资方式上,转变单一的政府直接投入,创新金融产品和工具,积极开发债券市场,探索设立产业基金,鼓励保险资金进入城市公用事业,支持城市公用企业上市融资,多渠道引入社会资金,发挥政府投资的杠杆效应。

(四)完善城市公用事业的政府补贴机制

城市公用事业的政府补贴机制包括三个方面的核心内容,即补给谁、补多少和怎么补。补贴对象既包括对城市公用企业的补贴也包括对低收入等弱势群体的补贴。对于公用产品价格和收费不足以弥补企业运营成本的部分,财政资金应对企业进行及时足额补贴,保证企业的正常运行,但同时也要加强成本公开和成本监审。为兼顾社会公平,对低收入等弱势群体,政府应给予适当的收费减免政策,保障其基本生活。在补贴方式上,积极推广“以奖代补”政策,由事前补助转向事后奖励,由基于项目的补贴转向基于绩效的补贴,由单一的补贴建设转向综合建设运营效果的补贴。

(五)健全管制机构,加强激励性政府管制

城市公用事业政府管制的实施效果,关键取决于管制机构的运行效率,城市公用事业管制机构应当具有明确的法律地位,并得到法律授权。在机构的设置上,设立由国家级、省级和城市级管制机构构成的国家与地方分层管制模式。在职权的配置上,一方面要处理好国家与地方不同层次管制机构的关系,更重要的是城市公用事业涉及到建设、发改、财政、国资、环保等多个管制主体,要明确不同管制主体的职能分工,而且建立沟通协调机制。在具体的管制政策设计与应用上,为解决政府与公用企业间的信息不对称问题,应积极探索激励性管制手段,充分运用市场竞争,建立信息发现机制,提高城市公用事业政府管制绩效。

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