城乡统筹发展中的农村土地流转问题探讨

魏凤秀

(长江大学经济学院，湖北 荆州 434023)

城乡统筹发展中的农村土地流转问题探讨

魏凤秀

(长江大学经济学院，湖北 荆州 434023)

从成都、重庆、浙江等国家指定城乡统筹试点省市及一些城乡统筹发展较好的地区分析，城乡统筹的难点、焦点、分歧点都在土地问题上。土地流转实践中暴露出许多急需解决的问题：如城乡土地统一规划问题、农村建设用地流转制度障碍问题、农村土地产权不明问题、耕地保护问题、土地收益分配问题、土地资源资产显化问题、流转土地的规范管理问题及农民权益保障问题等等。这些问题解决的好与坏，会直接影响到城乡统筹发展的进程，也难以达到城乡之间生产要素的自由流动，城乡经济社会融合发展的目的。

城乡统筹；土地流转；探讨

城乡统筹发展是历史的必然，也是解决当前我国城乡发展不平衡、各类资源需要更有效配置、建设全面小康社会和和谐社会等现实问题的关键。而城乡统筹发展要涉及到生产力在城乡地域空间的合理布局、组合和配置，农村工业向城镇工业园区集中，农业用地向规模农户集中，基础设施建设向农村延伸，科教文卫事业向农村覆盖，中心城市、中心镇、中心村要实施统一规划建设。这些都离不开土地，都需要有土地的调整来支撑相应项目的落实。因此，农村集体土地的流转就成为不可避免，并且随着城乡统筹发展步伐加快，农地流转的需求会越来越迫切。

1 城乡统筹试点地区农村土地流转的现状

前几年，国家先后在东、中、西部和东北选择了几个试点地区，这些地区在城乡统筹发展的进程中，对土地制度和农村土地流转方面进行了大胆探索，取得了积极进展。

1.1 农村产权制度改革硕果累累

农村产权制度改革，特别是对农村宅基地、农用地、建设用地等各类土地确权、流转等方面的改革，进一步证实了土地的产权归属越清晰，土地作为生产要素的增值空间会越大，农民获得的收益越有保障。所以要让农民的土地财产性收入更加明晰化，就需要建立产权清晰、责权明确、流转顺畅的现代农村产权制度，最大限度地保障农民合法权益。

1.2 实施城乡建设用地增减挂钩一举多得

实施农村土地整治，在保证耕地面积不减少的前提下，让农业走向标准化、规模化、高效化发展有了基础，农民居住向中心村镇集中，居住环境和配套设施有了改善，同时也解决了城市建设用地紧缺问题，让更多的产业向园区集中，吸纳农民就地就业，推动了新农村建设和城乡统筹发展。

1.3 进城人员的承包土地、宅基地等土地财产的退出和补偿机制逐步形成

在我国城镇化水平提高的同时，长住农村人口特别是青壮年数量逐渐减少，承包地流转普遍但不规范，农村建设用地特别是宅基地低效利用更是常有。因此各试点地区积极探索，更多地利用市场机制，让进城农村人口的土地承包权、宅基地等土地有一个退出和补偿机制。在农民自愿转让的基础上，一方面确保农民能获得财产性收益，另一方面能大大提高农村土地的利用效率。但还存在有很多问题，需要不断实践，进一步完善，让城乡统筹发展中的农村土地流转能兼顾各种利益，更加规范合理。

2 城乡统筹发展过程中农村土地流转存在的问题

2.1 耕地占补平衡中补充的耕地质量较低

城乡建设用地增减挂钩时，相当一部分补充耕地质量低于占用耕地，因为占用的耕地衡量标准更多的是以数量为准，耕地质量的衡量指标较数量更为复杂，因为全国各地土地质量差别较大，土地用途也不同，农作物的立地条件也不同，这些决定了在全国难以用一个统一的标准来衡量耕地质量。而各地方虽然可以有一个适合本地的质量标准，但由于地方利益的驱动，总是会把补充的耕地质量放在其次，先上相关项目，求得地方经济的高速发展。因此耕地质量下降已经成为影响城乡增减挂钩试点范围扩大的突出问题。有关部门和试点地区正下大气力创新体制机制，确保耕地数量不减少的同时，也保证耕地质量不下降，切实保证国家粮食安全。

2.2 流转向广度和深度发展缺少法规的支撑

我国有关法规规定，不允许承包地抵押，不允许宅基地抵押、出租，也不允许宅基地对集体外成员买卖。因此农村土地的流转受到了一定的限制，各个试点也在创新，希望能找到一条行之有效的方法，如重庆采用户籍突破，允许城乡居民自由迁移；成都以土地整理、城乡建设用地增减挂钩；天津采用以宅基地换“社保”等等，每个地方结合当地的实际情况，走出了一条适合本地的路子，有的地方对现有法律已经有所突破，但要在全国推广，必须有一个统一的制度规范才行，否则会导致市场混乱，难以管理，农民财产性收入会不同程度遭受损失。

2.3 流转中的农民权益受损问题突出

农地流转过程中，农户作为农地流转的主体，按理有权依自己的意志决定是否流转、流转给谁、何时流转，特别是以多少价格流转。但无论是政府征收集体土地，还是“官”“民”互动的土地流转，自愿、平等、等价原则很难落到实处，如剥夺农民的参与权、知情权、定价权，流转合同不规范，流转价格偏低且各地差异巨大等。农地流转完成后，流转收益无保障，土地增值更是与农民无关，流转纠纷难裁处，且缺少表达自己利益和诉求的途径，农村社会保障又不完善，即使到了城里，就业、工资、住房、子女入学、社会保障等方面又无法享受市民待遇,都是对农民合法权益的损害。

2.4 流转后的土地利用没有科学的规划约束

农村内部缺乏统一规划，用地零乱。农民无法对村民建房统一划定建筑红线，随意选址、随意建造，空心村现象普遍，依路违法占地现象突出，超面积建房更多，农村宅基地使用率偏低，布局不合理。村庄没有对水、电、路、绿化等公共基础设施进行配套建设，土地集约利用程度偏低。影响农业生产，又影响了村容村貌和居住环境的卫生，更是与城市规划脱节。

农用地的规划整理更是滞后，不符合水利化、机械化的要求。另外，也影响流转后土地的租金和高效利用，间接也影响到了农民的利益。

3 解决城乡统筹发展中的农村土地流转问题的措施和建议

3.1 城乡土地要统筹规划，高效合理利用农村土地

城乡要统筹发展，与之相对应的土地资源统筹配置是必然的，所以必须要转变发展观念，树立城乡一体的规划理念和思想。勇于打破城乡土地分割、城乡分立的发展局面，使城市与农村土地有机地结合起来。统筹考虑城乡空间布局，形成分工明确、梯度有序、开放互通的城乡空间结构体系，使城市和农村土地在规划上实现“无缝对接”。整体推进城市和农村的现代化。从土地利用到产业布局，从社会事业发展到生态环境建设，都由城市延伸、拓展、细化到每个镇村，实现规划的全覆盖。在统一制定土地利用总体规划的基础上，明确分区功能定位，统一规划基本农田保护区、居民生活区、工业园区、商贸区、休闲区、生态涵养区等，使每一土地用途与社会经济发展相统一。因此，政府要尽快制定《城乡规划法》实施细则，突出各地特色，避免千镇一面、万村一律[1]。如果每一地域范围能结合本地的实际，有了科学的规划蓝图，有序地推进城乡统筹发展就有了保障，农村土地的有序流转就有了依据。

3.2 农村土地相关法规要适时修改，让土地流转有法可依

对“城”而言，拉动乡村的发展，必须通过土地这个通道；对“乡”来说，缩小与城市的差距，土地是唯一的资本和凭借。城乡分割的二元土地管理体制，不利于生产要素的自由流动，集体土地与国有土地不能享有同等权益，不能实现“同地同权同价”[2]。如农村集体土地不能直接进入土地一级市场，只能被国家征用后以出让方式进入一级市场，农村土地承包经营权不能抵押,农村集体建设用地不能出租、抵押，农村宅基地不能出租、抵押和向集体外成员买卖，这在法律层面已成为城乡统筹土地的障碍。各试点城市在土地流转过程中, 也暴露出法律支撑不够、合法权益难以保障以及配套制度不完善等问题，因此都不同程度地有所突破。因此要改革征地制度、农村承包地和宅基地的财产制度，有条件地允许集体土地直接进入土地市场，壮大集体经济，保障农民的财产收入，分享土地增值。

3.3 农村土地要确权颁证，让土地产权更加明晰

国土资源部部长徐绍史认为：“土地管理制度改革是统筹城乡发展的关键环节”。对成都农民来说，土地管理制度改革意味着几个“本本”，包括“集体建设用地使用权证”、“房屋所有权证”、“农村土地承包经营权证”，少数农民还多了一份“林权证”。在村或村民小组一级，则还有“集体土地所有权证”。从2008年3月开始，成都农民的权和利，都开始写在了这些本本里。这些“本本”的含金量在于：持证的农民可以将承包地转包、出租、抵押、互换、转让或股份合作进而获取各种收益，还可以依靠耕地保护补偿金轻松申领养老保险金。这些“本本”的含金量更在于，中国农村长期以来集体土地所有权虚化、宅基地使用权和集体建设用地使用权等权利不明确等情况将得以改变。集体建设用地使用权可以通过转让、出租、作价(出资)入股、联营、抵押等方式流转，以协议或招标拍卖挂牌方式出让用于工业、商业、旅游业、服务业等，但不得用于商品住宅开发。区(市)县人民政府制订并公布集体建设用地基准地价和最低保护价。集体建设用地使用权流转收益归集体经济组织所有，政府按一定比例收取公共基础设施和公用事业建设配套费及耕地保护金。在重庆还在探索发放给种田大户以农村土地经营权土地使用证，以保护他们的合法权益[2]。

这一确权颁证工作值得在全国推广，并且要加紧落实。建立集体土地所有权、承包经营权、集体建设用地使用权和宅基地使用权确权登记体系，对确权登记的原则、范围、条件、程序、要件、技术要求及完成时间作出统一规定，真正让农村土地财产有一定的法律保障，并且让其价值显化。

3.4 建立农民权益保护机制，让农村土地资产显现

推进工业化、城市化不是必然以损害农民利益为代价的。工业化、城市化和农民增收致富存在内在联系。没有农民的小康，就没有全民的小康。农民不实现小康，企业在农村就找不到市场。我国目前的土地流转, 事实上存在着所有权流转和使用权流转2种形式。所有权的流转是单向的，只能由农民集体转移到国家即征收。集体土地使用权的流转包括承包经营权的流转和农村集体建设用地的流转。我国的征地制度存在着各级政府、强势集团与民争利，损害农民利益的问题。要允许保留集体土地所有权性质不变，直接进入土地市场，体现与城市土地一样的权和利。承包经营权流转要本着平等、自愿、有偿的原则进行。建设用地和宅基地也要有条件地允许流转，保障农户在土地流转过程中的实体性权利。农户在是否流转和流转方式上有自主决策权，在流转收益上要有“说话权”，更应有共享土地增值的权利[3]。同时政府要建立与之配套的社会保障和监管机构，让自愿脱离土地的农民享有一定的补偿,没有后顾之忧，真正由“土地养民”变为“土地富民”。

3.5 耕地占补平衡要强调质量不下降，保障国家粮食安全

保护耕地、保证粮食安全已成人们的共识，所以很多地方采用了各种占补平衡的措施，来保证耕地数量的不减少(如允许占用耕地指标跨区域流动、整理复耕、复垦等)。但补充的耕地质量没有保证，这就要求我们采用多种手段以利于耕地的实质性保护。行政上，应建立完善基本农田保护档案，推行耕地保护行政负责制和监管制。经济上，应建立生态补偿(成都已试行)和土地发展权益补偿制度，落实各种惠农政策和农业补贴政策，让农民在经济上得到实惠。技术上，各种权证上的图表与实地应相符，图上界线清晰，实地标志明显，台账有记录，管理有制度。法律上：要维护土地利用总体规划的权威性和连续性，严格按照农用地转用审批规定，强化基本农田保护区的审批。

另外，发展地带的非农用地收入明显高于农业收入，导致耕地粗放经营，质量下降。因此，应该建立耕地质量评价体系和相应的奖罚制度。以提高耕地质量和农业综合生产能力。

如果土地也如资本、劳动力要素一样能在城乡之间自由流动，发挥资源配置最大效益，那将会让城乡统筹发展得更快，但要有配套的政策和制度、适宜的体制与机制，还要结合实际有一个循序渐进的过程，不能急于求成，也不能一刀切。

[1]付光辉，刘友兆，吴冠岑.论城乡统筹发展背景下城乡统一土地市场构建[J]. 中国土地科学,2008,(2):37-41.

[2]郑泰安,黄泽勇.农村土地流转确权颁证问题研究[J].农村经济,2011,(6):32-35.

[3]杜明义.城乡统筹中农地利益均衡与农民土地权益保护[J].山西农业大学学报(社会科学版), 2012,(3):229-232.

10.3969/j.issn.1673-1409(S).2012.07.015

F321.1

A

1673-1409(2012)07-S053-03

2012-06-02

魏凤秀(1966-),女，湖北天门人，副教授，研究方向为土地管理。