建设与管理——松辽流域水利发展30年

松辽委建设与管理处

作者：彭 宇，鞠 晔，于 冰

1 回顾

1982年10月，伴随着我国改革开放的历史进程，经国务院批准，松辽水利委员会（以下简称松辽委）在长春成立，标志着松辽流域水利事业的发展进入崭新阶段。松辽委是水利部在松花江、辽河流域和东北地区国际界河（湖）以及独流入海河流区域内的派出机构，代表水利部行使所在流域内的水行政主管职责。成立至今，跨越两个世纪，秉承“团结治水、求实奉献、服务松辽、争创一流”的宗旨，从诞生到成长、从发展到壮大、从“三大规划”的编制到“三大体系”的建设，一步一个脚印地走过了30年辉煌的历程，为经济和社会发展提供了有效支撑。

在此期间，建管处经历了四次“正名”：基本建设处、水利水电建设管理处、建设管理处、建管处。四次“正名”，紧扣相应不同时期的脉搏，注入了与时代相适应的一种新思想、新理念，可谓高屋建瓴。在四次“正名”中，“建设”一词始终保留，就其本意为：“创立新事业；增加新设施；充实新精神”。充分体现出建设与管理文化的整合功能、导向功能、维持秩序功能、传续功能，也是对建管处精髓的诠释。

2 主要成就

水是生命之源、生产之要、生态之基。兴水利、除水害，事关人类生存、经济发展、社会进步，历来是治国安邦的大事。党中央、国务院历来高度重视水利工作，把水利作为农业的命脉和国民经济的重要基础设施及生态环境改善不可分割的保障系统，并放在优先解决民生水利及经济社会发展的突出位置来抓，保持对水利较高的投入强度，使水利基础设施建设实现重大跨越。

从松辽流域水利建设与管理层面“乘数效应”显著，主要表现在：

2.1 流域防洪能力明显增强

1）水利前期工作成效显著。由建设与管理处（以下简称建管处）组织审查、审批水利基建项目300余项（截止1998年底）；完成了察尔森水库有关安全隐患处理工程的前期工作；完成了流域病险水闸除险加固规划的汇总和复核工作；松辽流域内共有大中小型水库3 404座，其中有335座水库列入全国病险水库除险加固计划，为加强病险水库除险加固管理，开展了流域病险水库除险加固对口指导和监督检查工作，为地方病险水库除险加固提供了行业指导和技术服务。上述工作为建设项目的顺利实施，为建设项目的质量、进度、投资三大目标控制，奠定了坚实基础。

2）水利建设项目成果丰硕。嫩江右岸省界堤防工程已竣工验收，并按属地管理原则移交地方管理；尼尔基水利枢纽单项验收工作基本完成，工程竣工验收的准备工作正有序进行；亚行贷款松花江洪水管理项目已全部完成，通过竣工验收，其他已进入竣工验收准备阶段；列入第二批除险加固规划的水库大部分完成了加固任务，部分已通过竣工验收。

截至目前，辽河流域重点防洪河段堤防长2 505 km，辽河流域建有大中型水库142座，总库容384.56亿m3，为辽河流域多年平均径流量（408亿m3）的94%。松花江流域干流重点防洪河段堤防长3 270 km，松花江流域内建有大中型水库178座，总库容为429.5亿m3，为松花江流域多年平均径流量（1 296亿m3）的33%。经过大规模的防洪工程建设，松辽流域防洪工程体系已初具规模，基本形成了库、堤、蓄滞洪区结合，功能较齐全、设施较完善的防洪体系，流域整体防洪能力有了显著提高，为流域防洪安全提供了重要保障。目前，松辽流域大江大河干流重要堤段可抵御50年一遇洪水，省会城市基本可抵御100~200年一遇洪水，通过一定的抢险措施，流域整体上可抵御新中国成立以来最大洪水。

这些水利工程建设，是松辽流域“三大体系”建设的重要组成部分，为经济社会发展提供了可靠的防洪安全、供水安全、生态安全和粮食安全保障。

2.2 建设与管理能力明显提升

1）“三项制度”全面推行。基本建设程序有效执行；项目法人组建形式规范；集中建设管理方式广泛应用；招标代理普遍推行；建设监理制全面落实；招投标活动更加规范；工程验收管理工作不断加强。目前为止，完成项目招投标审批50余项；组织或参加工程竣工验收170余项。

为了加强对直管工程招投标工作的管理，2001年3月，松辽委成立了水利工程招标投标管理办公室，设在建管处。为满足招投标工作的需要，组建了松辽流域水利工程招标投标评标专家库。为进一步做好直管建设项目的招投标工作，使招投标活动更加规范，提高评标工作质量，更好地维护招标投标活动当事人的合法权益，2007年11月，依据国家和水利部的有关法律、法规和相关规章的规定，在总结多年来招投标工作经验的同时，结合直管工程建设项目招投标工作实际，制定了《松辽水利委员会直管建设项目招标投标管理办法》。

2）质量与安全监管成效显著。建立健全了项目法人负责、监理单位控制、设计与施工单位保证、政府监督相结合的水利工程建设质量管理体系，及建设单位统一领导、监理单位现场监督、施工单位为责任主体的各负其责的水利水电建设工程施工安全管理体制；组建了流域机构监督分站和省监督中心站、市（县）质量监督站的二级政府质量与安全监督网络，并采用事前把关、事中控制、事后检查手段和程序控制、技术把关、行业指导、监督检查等措施，对整个建设过程进行全方位管理；建立了以质量检测为手段的质量评定制度和法人验收与政府验收相结合的验收制度；建立了安全生产“三同时”制度和安全生产考核制度，从源头上防止、减少质量和安全生产事故；在直管水库安全运行管理方面，根据水利部《水库大坝注册登记办法》的有关规定，组织并指导完成了察尔森水库大坝注册登记工作，同时按照水利部《关于加强水库安全管理工作的通知》要求，落实并上报了察尔森水库大坝安全责任人；2011年组织完成了察尔森水库大坝安全鉴定工作，鉴定结果为三类坝，并通过了水利部大坝安全管理中心的核查；近10年来，水利工程建设未发生一起重特大质量和安全生产事故。

3）强化了水利市场监管。按照水利部的统一部署，开展了水利工程建设领域项目信息公开和诚信体系建设工作；在松辽委门户网站开辟了项目信息和企业信用信息公开专栏，进行信息报送与发布，开展市场主体信用等级评价工作，建立健全奖惩机制，加大水利建设市场主体不良行为记录公告力度，此举为加强规范市场行为和行政行为营造了良好的建设环境，切实提高了水利建设市场的监管水平，各项工作取得重大进展。

4）水利工程建设领域突出问题专项治理工作有序开展。按照水利部有关文件要求，编制完成了《松辽水利委员会水利工程建设领域突出问题专项治理工作实施方案》，并按照水利部办公厅《关于做好部直属水利工程建设项目突出问题排查工作有关事项的通知》要求，对排查工作做出了细致、周密的部署，同时对纳入排查范围内的嫩江干流治理工程（松辽委）、利用亚行贷款松花江嫩江防洪工程项目嫩右工程（扎泰联防一半拉山段）和嫩江尼尔基水利枢纽工程项目进行了排查，把专项治理工作向纵深推进，使专项治理排查工作达到了预期目标，得到了水利部检查组的充分肯定。

5）全面推进了水管体制改革。水管单位体制改革是中央深化水利改革的一项重大举措。在流域内各省（自治区）人民政府和水利厅（局）的高度重视下，松辽流域水管单位基本按照水利部的统一部署完成了改革任务，经费基本落实，管养分离稳步推进，新的用人制度、激励竞争机制逐步建立。通过改革，理顺了管理体制，建立起良性运行机制，提高了工程（运行）管理水平，从整体上提升了水利工程在经济社会发展中的地位和作用。到目前为止，已顺利完成直管工程察尔森水库管理局水管体制改革试点工作，并相继组织完成了对黑龙江省五常市、牡丹江市、佳木斯市、富锦市、宁安市、龙江县和辽宁省法库县、辽中县等河道管理单位的河道目标管理综合考评及大连市碧流河水库管理局的考核（复核）验收。

6）为适应国家水利建设与管理现代化及防汛抗旱信息建设需要，组织黑龙江省、吉林省、辽宁省及内蒙古自治区水利厅完成了《东北地区河流名称代码》编制工作，并上报国家防汛抗旱总指挥办公室，经汇总后形成了《中国河流名称代码》，已实施。

2.3 依法治水管水能力明显提高

1）为加强流域河道管理，及时有效地制止违法涉河建设行为，保障河道行洪安全，完成了《河道管理范围内建设项目监督管理办法》、《松辽流域重点河道岸线利用管理规划》、《松辽流域河道岸线规划工作任务书》和《松辽流域河道岸线工作大纲》的编制工作，并已实施。

2）按照水利部统一部署，2010年完成了松辽流域江河重要河道采砂管理规划基础资料收集整理成果、分区规划成果以及河道采砂控制指标和规划实施与管理等研究成果的汇总和上报工作；组织开展了松辽流域河道采砂执法检查工作，并编制了检查报告上报水利部；2011年组织完成松辽流域江河重要河道采砂管理规划报告的编制工作，现已通过审查，上报水利部，汇总形成全国江河重要河道采砂管理规划。

3）为加强对河道管理范围内建设项目的管理，严格河道管理范围内建设项目水行政许可审批，根据河道管理范围内建设项目管理的实际情况，按照国家《行政许可法》和水利部颁布的《水行政许可实施办法》，对松辽委河道管理范围内建设项目行政许可的程序和要求进行了完善和细化，使每个具体环节有时限、有责任人，使审批工作科学、公正、透明，体现了高效、便民的服务理念。另外，为了提高洪泛区非防洪工程建设项目的洪水影响评价管理水平和防洪评价报告的编写质量，邀请国内有关技术和法律专家，组织开展了松辽流域河道管理范围内建设项目防洪评价导则培训研讨会。从2004年到2010年，累计完成115项河道管理范围内建设项目水行政许可的审查批复工作。

2.4 援藏工作取得明显效果

为认真贯彻落实中央关于西藏工作的方针政策，圆满完成水利援藏各项任务，按照水利部统一部署，2001年，松辽委成立了对口援藏工作领导小组，办公室设在建管处。为提高援藏内容的针对性，突出务实性，确保援藏工作目标正确、科学，工作任务合理、明确，建管处紧密结合山南地区水利建设现状，并根据山南水利局提出的申请援助项目，每年多次召开会议研究，制定切实可行的年度援藏工作计划。2002年至今，累计组织7次援藏工作组，对山南地区水利建设进行指导和咨询。针对山南地区水利局的困难和需求及水利建设中存在的困惑，举办了3期水利对口援藏水利工程建设管理培训班，取得了良好的培训效果，受到学员们的一致肯定。

3 主要经验

30年来，松辽委水利工程建设管理取得的成就，得益于中央治水大政方针，得益于松辽委党组的正确领导、审视度势，探索总结出符合松辽流域水利发展规律的可持续发展治水思路，为水利建设与管理指明了方向；得益于松辽流域内地方党委、政府对水利工作的大力支持；得益于水利建设与管理工作者的团结拼搏和不懈努力。

30年来，建设与管理工作的启示：必须认真贯彻中央治水工作方针，与时俱进，把坚持民生优先作为流域管理的根本原则，积极践行可持续发展治水思路；必须围绕水利中心工作、服务发展与改革大局；必须解放思想、深化改革、把科学治水、依法治水理念作为加快流域水利改革发展的重要举措；开拓创新，着力建立符合国情、水情的管理体制和运行机制；必须坚持建管并重、依法行政、强化监管、注重服务，充分发挥工程效益；必须加强队伍建设，提高人员整体素质，在监督、检查、指导工作中，降低管理成本，提高管理效率。

4 深化水利改革 建设与管理工作展望

30年来，松辽流域水利事业取得了举世瞩目的辉煌成就，在促进经济社会发展、改善人民生活条件、保护生态环境等方面发挥了重要作用。借古可以鉴今，以史可以正道，30年积累的经验对于新的治水实践是一笔宝贵的财富。当前和今后一个时期，我国处于全面建设小康社会、社会主义现代化建设加快推进的重要时期，水利事业处于改革发展不断深入，传统水利向现代水利、可持续发展水利加快转变的关键阶段。水利事业面临很多新情况、新问题，寻找破解水利发展过程中若干重大问题的对策，是摆在当代水利工作者面前的重要课题。展望未来的水利建设与管理工作，需要认清以下几个方面：

4.1 与时俱进、解放思想，准确把握水利建设与管理工作新形势

1）新中国成立以后特别是改革开放以来，党和国家领导人民开展了波澜壮阔的水利建设，水利保障能力不断提高。但是，我国的基本水情没有改变，洪涝灾害频繁仍然是中华民族的心腹大患，水资源供需矛盾突出仍然是可持续发展的主要瓶颈，农田水利建设滞后仍然是影响农业稳定发展和国家粮食安全的最大硬伤，水利设施薄弱仍然是国家基础设施的明显短板。随着工业化、城镇化深入发展，全球气候变化影响加大，我国水利面临的形势更趋严峻。这就迫切需要我们加快水利建设步伐，转变水利发展方式，充分发挥水资源要素配置的先导作用和水利基础设施的保障作用，满足人民群众对加快水利发展的期盼，从根本上扭转水利建设滞后的局面。

2）中央1号文件提出，力争通过5年至10年努力，从根本上扭转水利建设明显滞后的局面，并明确提出今后10年全社会水利年平均投入比2010年高出一倍。今后一个时期，水利建设投资高、规模大、项目多、任务重，尤其是量大面广的民生水利项目，很多由基层水利部门承担，对水利建设与管理工作带来重大考验。我们必须针对大规模水利建设的新特点，进一步规范基本建设程序，不断创新建管机制，加快完善法规制度，充实建管力量，强化质量和安全监督，严格资金使用管理，加强项目验收管理，确保大规模水利建设的进度、质量、安全和效益。

3）近年来，水利建设与管理领域的改革取得一系列重大突破，但仍有大量难题亟待解决，特别是水利建设管理模式、市场诚信体系建设、中小水利工程管护等问题，都是难啃的硬骨头。2011年中央一号文件提出，要加快水利工程建设和管理体制改革，深化国有水利工程管理体制改革，深化小型水利工程产权制度改革，对非经营性政府投资项目，加快推行代建制等。这些政策措施的出台，为水利工程建设与管理体制改革指明了方向。我们必须紧紧抓住这一难得机遇，下大决心，花大气力，深入推进水利建设与管理领域的改革攻坚，为大规模水利建设提供有力的体制机制保障。

4）加强和创新社会管理，是中央作出的重大战略部署。水利工作具有广泛的社会性和群众性，是社会管理的重要领域之一。近年来，随着人口的增长和工业化、城镇化快速发展，一些地方挤占河道、围垦湖泊、非法采砂、无序开发等问题日趋严重，河湖管理与保护面临严峻挑战。我们必须牢牢把握中央提出的最大限度激发社会活力、最大限度增加和谐因素、最大限度减少不和谐因素的总要求，全面加强河湖管理，不断创新水利社会管理方式方法，不断提高依法治水和科学管水水平，促进水利改革发展，维护社会公共利益，保障人民群众合法权益。

5）在工业化、城镇化深入发展中同步推进农业现代化，是“十二五”时期的一项重大战略任务。走出一条具有中国特色的水利现代化道路，是我国现代化建设的重要内容。目前，水利建设与管理工作还存在诸多与现代化要求不相适应、不相协调的问题，一些地方工作理念比较落后，建管方式较为粗放，水利工程老化失修，水利信息化步伐较慢。我们必须准确把握现代水利的规律和方向，着力建设现代化的工程体系，着力实施科学化的工程调度，着力完善系统化的法规标准，着力推进规范化的工程管理，着力提高建设与管理信息化水平，推动水利建设与管理工作再上新台阶。

4.2 扎实做好“十二五”水利建设与管理工作

“十二五”时期，是深化改革开放、加快转变经济发展方式、贯彻落实中央1号文件、加强水利重点薄弱环节建设、加快民生水利发展的攻坚时期。加强水利建设与管理，事关经济社会发展大局和水利改革发展全局，意义重大而深远。

“十二五”水利建设与管理工作总的要求是：以党的十七届四中、五中全会精神为指导，深入贯彻落实科学发展观，全面落实2011年中央一号文件部署，积极践行可持续发展治水思路，紧紧围绕民生水利建设，坚持建管并重，坚持依法行政，坚持改革创新，坚持现代化方向，着力提高水利建设与管理水平，确保大规模水利建设顺利实施，确保水利工程长期发挥效益，确保河湖维持健康生态功能，为水利跨越式发展和经济社会可持续发展提供有力支撑和保障。

“十二五”时期，水利建设与管理要着力构建四个体系：一是着力构建以骨干枢纽工程为龙头、蓄引提调拦滞排功能齐全、大中小微工程配套，建设达标、质量可靠、运行安全、效益持久的现代水利工程设施体系。二是着力构建职能清晰、权责明确、人员精干、技术先进、科学规范、安全高效的现代化水利工程管理体系。三是着力构建制度健全、措施完善、严格规范、监督有力、协调高效的水利工程质量与安全监管体系。四是着力构建法律完备、机制完善、规划科学、监督有效、水源可靠、丰枯相济的河湖健康保障体系。

4.3 “十二五”及今后一个时期，要突出抓好的松辽流域水利建设与管理的主要工作

1）全面落实以项目法人责任制为核心的“三项”制度，严格基本建设程序；创新建设管理机制，规范中小型水利工程项目法人组建，积极推行集中组建项目法人、集中建设管理等建设管理模式，积极探索设计施工总承包、代建制、施工图审查制度；进一步规范招标投标行为，形成公正、透明的水利建设招投标机制，消除“失重”环节。

2）如期完成病险水库除险加固任务，全面提高流域水利基础设施保障能力。

3）组织好尼尔基水利枢纽工程及亚行项目验收准备工作；加快实施察尔森水库除险加固及辽河三江口省界堤防工程建设；加快松花江和辽河干流河道整治，调整和优化流域河湖水系连通格局，使流域内重点地区水资源统筹调配能力得到进一步提高。

4）深入推进水利工程建设领域突出问题专项治理工作，加快建设长效机制。

5）切实加强工程建设质量与安全监管，严格落实水利建设项目质量和安全管理体系，创新质量和安全监管工作机制，防止发生重特大质量安全事故，全面提升工程建设质量；强化建设各方责任，实行质量终身负责制。

6）切实强化水利建设市场监管，严格资质资格审查审批，把好市场准入关；加快推进水利建设项目信息公开和诚信体系建设，切实提高水利建设市场的监管水平。

7）进一步落实水库大坝安全管理责任制，不断完善水库调度规程和安全预案，提高应急管理能力，切实保障水库运行安全。

8）规范采砂许可，为采砂监管提供科学依据；继续保持高压严打河湖非法采砂态势，强化现场监管，建立河道采砂管理的长效机制；加强专项整治，依法查处非法围垦水面、侵占河湖岸线的行为，维护河湖基本功能。

9）规范涉河项目管理，严格涉河项目审批制度，依法履行水工程建设规划同意书制度和河道管理范围内建设项目审批手续，坚决查处未批先建和不按批准的建设方案实施的行为。

10）进一步做好河湖及水工程确权划界工作，积极探索多部门协作共推机制，建立健全农村河道管护机制，落实管护责任和管理经费。

11）进一步巩固深化国有水利工程管理体制改革，建立稳定的经费渠道，足额落实公益性、准公益性水管单位“两项经费”。

12）运用现代科学技术特别是高新技术武装和改造传统水利，用新技术、新材料、新工艺打造现代化的精品工程，构筑适应“三化同步”需求的现代水利工程体系。

13）创新管理理念，完善管理手段，改进管理技术，增强建设与管理工作的服务意识，提升管理效率和管理水平；积极推广应用水利普查成果，扎实推进水利信息化，促进信息化与建设、管理、调度、运行等各个环节的深度融合，以信息化带动水利工程管理的现代化。

14）加大人才培养力度，开展全方位、多层次的教育培训，尽快培养造就一批适应现代化水利建设与管理需要的高层次人才，着力提升基层水利人员的综合素质和业务能力。

15）根据水利部“十二五”援藏工作规划要求，深化援藏内涵、拓宽援藏渠道、加大援藏力度、创新援藏计划；全力支持西藏构建“四大”水利体系：民生水利发展体系、骨干水利工程体系、水生态保护体系、水利管理保障体系。

水利建设与管理工作既面临重要机遇，也面临严峻挑战。我们要以科学发展观为统领，全面落实中央决策部署，按照水利部治水方针，结合松辽流域“三大体系”建设，建立科学、完善的水利建设与管理体系，与时俱进，以更加奋发有为的精神状态、更加有力有效的工作措施、更加求真务实的工作作风，勇挑重担，攻坚克难，开拓进取，扎实工作，不断开创水利建设与管理工作新局面，为实现新时期水利新跨越做出更大贡献。