依法治水依法管水努力构建和谐松辽

松辽委水政与安全监督处

作者：翟天夫，吴国松，孙 磊

1988年《水法》颁布实施，标志着我国水利事业进入依法治水的新时期。以此为契机，松辽委水政部门于1989年8月成立，主要负责松辽流域水行政执法、省际水事纠纷调处、水法规宣传与普法教育、水利政策法规研究、指导水行政许可和行政审批等方面工作。多年来，在水利部和政法司的正确领导下，在流域内各省、自治区水行政主管部门的积极支持和密切配合下，松辽流域依法行政和依法治水能力有了根本性的提升，有效地推进了流域水利事业快速、健康和持续发展。

1 水行政管理工作

1）高质量制定和出台流域规范性文件。

制定和出台流域规范性文件是加强流域管理的基础。30年来，松辽委根据国家有关法律、法规及水利部授权，结合松辽流域实际，相继出台了《松辽流域省、自治区际边界水事协调工作规约》、《松辽委河道管理范围内建设项目管理实施办法》、《松辽流域大中型生产建设项目水土保持监督管理办法（暂行）》、《松辽流域〈水工程建设规划同意书制度管理办法〉（试行）实施细则》、《松辽水利委员会实施〈入河排污口监督管理办法〉细则（试行）》等流域规范性文件，总计20余件，经汇总梳理，目前依然有效的共16件。在开展上述工作过程中，松辽委始终把质量高、操作性强，切实有利于松辽流域水利事业发展放在首位，严格按照《松辽水利委员会流域规范性文件制定管理办法》把关，为流域水利发展奠定了较坚实的法律基础。

2）开展流域水利政策法规研究，积极参与各级水行政主管部门立法工作。

随着水利事业的蓬勃发展，流域水利政策法规研究及水利行业立法工作显得越来越重要。为加强松辽流域的政策法规研究，促进立法工作，松辽委从加强防洪规划配套法规入手，编制完成了《松辽流域防洪规划政策法规规划》，作为《松花江、辽河防洪规划》非工程体系的重要组成部分；围绕水利发展与改革所遇到的重点、难点和热点问题，与地方水行政主管部门共同开展了松辽流域水行政执法管理机制研究、松辽流域水资源流域管理与行政区域管理机制研究等专题研究；为进一步提高水利政策研究成果质量，充分发挥高等院校、地方水利部门和社会研究机构的作用，加强与综合部门的沟通和协作，为水利重大决策提供了重要支撑。此外，松辽委还参加水利部组织的《水法》、《防洪法》、《取水许可制度实施办法》、《水土保持监测资质管理办法》、《水文站网管理办法》、《取水权转让管理暂行办法》及《尼尔基水库管理办法》、《莫力达瓦达斡尔族自治旗旅游条例》等水法律、法规、规章的修改工作，共提交书面修改意见百余份，并积极参与水利部组织的“流域管理法”课题研究，提交了《松辽水利委员会流域管理法前期研究报告》。同时还从流域管理的角度，为流域内四省（自治区）出台法规、规章提出具体意见20余份，并多次成功承办了流域水利政策法规研究研讨会。

3）水行政许可制度改革逐步深化。

中华人民共和国水利部公告（2008年第25号）公布了松辽委的行政执法项目及依据，松花江防汛总指挥部行政强制项目及依据。公告明确了松辽委负责的行政许可15项，松辽委结合工作实际，有效实施了取水许可、水工程建设规划同意书、入河排污口设置同意、河道管理范围内建设项目工程建设方案审查、河道管理范围内建设项目位置和界限审查、非防洪建设项目洪水影响评价报告审批、建设项目水资源论证报告书审批、水文资料使用审查等8项行政许可项目。

为贯彻落实《行政许可法》，深化水行政许可制度改革，出台了《松辽水利委员会实施水行政许可程序暂行规定》，印发了《关于明确松辽委负责实施的行政许可项目主办部门及单位职责分工的通知》，完善了《松辽委分解执法职权确定执法责任工作方案》，编制了《松辽委水行政许可基础工作手册》并印发给有关单位，对行政许可工作进行了规范，并严格按照相关法律法规和规章要求，结合建设项目所在流域、区域水资源条件和特点，开展审查、审批工作。同时，按照《政府信息公开条例》要求，组织出台了《松辽委政务公开暂行规定》，开通了政务公开网，将受理部门、承办单位、政策法规依据、办理程序、状态查询、服务公告等内容在门户网站公开，还设置了“信访信箱”、“举报信箱”、“行政许可在线咨询”等专栏，并建立了与公众互动的平台，为申办人提供了便捷的服务，提高了工作效率和公共服务水平。

2 水事纠纷调处工作

2.1 基本情况

松辽流域省际界河、跨省（自治区）河流较多，跨省区界河流共52条，其中，穿界河流39条，沿界河流13条。松辽流域2009年被列入《全国省际重点水事矛盾敏感地区水利规划》的有12条河流。重点水事矛盾敏感地区有诺敏河、老虎山河、拉林河、霍林河、绰尔河、老哈河。未列为重点水事矛盾敏感地区，但列入规划的有二龙涛河、洮儿河、新开河、乌力吉木仁河、条子河、辉发河。

2.2 预防和调处情况

随着经济社会的发展，省界河流上下游、左右岸之间在防洪、除涝、排水、灌溉等方面水事纠纷和水事案件常有发生。为维护省（自治区）际边界地区社会稳定，构建和谐流域，松辽委按照“预防为主、预防与处理相结合”的原则积极开展流域水事纠纷调处工作。一是积极开展预防水事纠纷的前期调查工作，通过对松辽流域省际边界河流和跨省河流现状进行了全面调查，编制完成了《松辽流域省（自治区）际水事纠纷近期调处方案及远期工作目标—省（自治区）际河流基本情况调查报告》；二是为进一步理顺省（自治区）际水事关系，与辽宁、吉林、黑龙江、内蒙古、河北五省（自治区）水利厅根据《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国防洪法》和《省际水事纠纷预防和处理办法》，制定并签署了《松辽流域省（自治区）际边界水事协调工作规约》；三是编制完成了《松辽水利委员会水事纠纷预防和处理工作手册》及《松辽流域部分河流分水协议汇编》，制定了《松辽水利委员会处理重大省际水事纠纷应急预案》，成立了松辽流域省（自治区）际边界水事协调领导小组，负责松辽流域省（自治区）际水事协调工作的领导，研究确定有关水事调处方案和工作意见。

自1989年以来，松辽委先后处理了“沈阳铁路局桥涵大修段占河处罚”、“东煤公司元宝山露天矿疏干排水”等跨行业纠纷；调处了黑龙江、吉林、内蒙古三省（自治区）间图牧吉水事纠纷，吉林、内蒙古两省（自治区）间额木特河水事纠纷，辽宁、内蒙古两省（自治区）间老哈河水事纠纷，以及因闹德海水库延迟放流造成上游耕地被淹而引起的水事纠纷；协调解决了吉林、黑龙江两省拉林河友谊坝灌溉用水纠纷；圆满解决了吉林、内蒙两省（自治区）的通榆滞留洪水纠纷；妥善调处了诺敏河、老虎山河、拉林河等水事纠纷。由于方法得当，松辽委水事纠纷调处工作获得了地方各级政府的好评，经验和做法也得到了水利部的认可，受到中央社会治安综合治理委员会办公室和水利部的联合表彰。近年来，没有发生一起因省际水事纠纷引发的群体性事件，有力地维护了社会稳定。

3 水政监察执法

3.1 水政监察队伍建设与管理

水政执法工作关乎水利事业发展的大局，而水政监察队伍建设是规范、加强流域水行政执法工作，切实履行新《水法》、《防洪法》及其他水法规赋予流域机构的职责，推进依法治水、依法管水的重要举措。松辽委根据实际情况，采用先成立相关支队，逐步组建总队的做法，有序开展工作，相继成立了松辽委水政监察总队办公室及规划管理监察支队、水资源管理监察支队、水工程建设与管理监察支队、防汛抗旱管理监察支队、水资源保护监察支队、水土保持生态环境监察支队、察尔森水库支队、黑龙江水文支队、尼尔基支队、黑龙江中游水文监察支队、嫩江监察支队等11支支队。

为进一步完善水政监察队伍的建设与管理，以水利部2008年第25号公告明确的行政执法项目和依据为基础，结合国家政策调整和法律、法规、规章修订以及松辽委新“三定方案”，编制了《松辽水利委员会分解执法职权确定执法责任工作方案》，把行政许可、行政处罚、行政强制等执法职权分解到各职能部门，与有关部门（单位）职责相对应；对水政监察队伍进行了调整，将水政执法人员编制合理分配到具有行政许可和执法任务的有关部门（单位），增强各部门依法行政能力，并及时向水利部申请办理了执法证件；组织制定了《松辽委贯彻落实水利部＜关于加强水政监察工作的意见＞的实施方案》，印发了《松辽水利委员会〈水政监察工作章程〉实施细则》、《水政监察员岗位责任制》等水政监察内部管理规章制度；编制了统一的执法文书，对水行政执法依据、执法程序、案例分析等内容进行完善、汇总，组织编制并印发了《水政监察执法工作指南》，以规范执法行为；为加强规范管理，提高水行政执法人员业务素质，收录了与水行政执法有关的法律、法规、规范性文件及法学基础知识和行政法律制度的具体阐释，组织编制了《松辽水利委员会水政监察基础工作手册》；为进一步加强松辽流域水政监察基础设施建设，提高水政监察队伍的执法能力，在完成2000—2009年水政监察基础设施建设项目建设的基础上，编制完成并组织实施了《松辽水利委员会2009—2015年水政监察基础设施建设初步设计变更报告》，现正在编制《松辽水利委员会2013—2020年水政基础设施建设规划报告》。

3.2 水政监察执法工作成效

水政监察队伍积极开展工作，严格执法，水行政执法取得较好成效。在直接查办科尔沁国家级自然保护区管理局水事违法案件的过程中，松辽委会同内蒙古自治区水利厅，组织吉林向海国家级自然保护区管理局、科尔沁国家级自然保护区管理局等有关单位，开展现场执法协调，当事双方正式签署协议并随后履行，圆满解决了焦点问题，有效保护了国际重要湿地，构建了平安边界；建管支队、总队办公室、防办支队开展了丹东鸭绿江河道管理范围内违规建筑执法工作；水土保持支队有针对性地对流域内在建项目水土保持方案实施情况进行了督察，涉及煤矿、公路、铁路、热电、机场、矿山等6个行业，下发了督察整改意见，并完成了水利部交办的违法违规项目的复核工作；水资源管理支队、水资源保护支队结合自身行政工作，每年坚持执法巡查，及时发现问题，解决问题；察尔森水库支队探索建立“水政、渔政、派出所”三警联动机制，开展库区执法，几年来共查处水事违法案件60余起；黑龙江水文支队通过开展执法工作，保护了水文设施。

4 普法工作和水法规宣传

4.1 基本情况

普法工作和水法规宣传是水政工作的重点工作之一。多年来，松辽委紧紧抓住“世界水日”、“中国水周”及“全国法制宣传日”等有利时机，充分利用传单、标语、图片、报刊杂志、广播、电视、网络等宣传载体，集中与平时宣传相结合，开展了内容丰富、针对性强、重点突出的水法制宣传教育活动，取得显著成效。在普法工作中，成立了由委主任任组长，分管水政工作副主任任副组长的普法领导小组，做到组织落实、经费落实、目标到处、责任到人，全委形成网络，先后5次制定《松辽委开展法制宣传教育五年规划》，在“二五”、“三五”、“四五”“五五”普法工作顺利开展的基础上，继续做好“六五”普法工作。

据不完全统计，松辽委多年来共出动宣传彩车50辆，张贴宣传画以及悬挂气球、彩带和标语近3 000张（个），出动宣传队近1 500人次，发放传单8 000多份，在《中国水利报》、《东北水利水电》、水利部和松辽委门户网站发表宣传文章百余篇，对内提供水法规汇编和辅导材料近15 000套，结合《水法》、《行政许可法》、《水土保持法》、《水文条例》等有关法律法规的出台，邀请国务院法制办、水利部政法司、建管司、河海大学法学院等领导、专家授课，举办各种法律讲座及培训数十次，学习法律法规30多部，普法教育接近8 000人次，学习法律的普及面达到100%。

4.2 普法工作和水法规宣传工作中出现的主要亮点

1）组织松辽流域水法规知识竞赛

为配合各地水行政主管部门学习水法规，强化法制意识，提高依法治水、依法管水行政能力，同时也达到向社会宣传水法规的良好效果，由松辽委牵头，流域内辽宁、吉林、黑龙江、内蒙古四省（自治区）水行政主管部门联合举办了“松辽流域水法规知识竞赛”。各省（自治区）经过多次比赛，层层选拔，派选手参加，决赛采用文艺表演与竞赛内容相结合的形式，在辽宁卫视台面向全国播出，收到了较好效果。

2）以新《水法》出台为契机，大力开展学习宣传贯彻活动

新《水法》出台后，松辽委主任党连文主持召开会议，对新《水法》的学习、宣传和贯彻工作进行了部署，同时，发表了题为《依法加强流域管理，加快现代水利发展进程》的学习体会文章。为传达落实水利部新《水法》学习宣传动员大会精神，召开专门工作会议，对认真做好新《水法》的学习、宣传和贯彻工作提出具体要求。会后，制定了新《水法》学习宣传方案，印发了《关于认真学习宣传贯彻＜中华人民共和国水法＞的通知》，由委党组带头，在委内掀起了学习、宣传和贯彻新《水法》热潮。

为了促进对新《水法》的深入学习，2003年2月28日—3月2日，松辽委与吉林省水利厅在长春市联合举办了新《水法》培训班。此次培训班得到了水利部和松辽委、吉林省水利厅领导的高度重视，水利部政策法规司高而坤司长和水利部原水政司司长、中国水法研究会会长张林祥专程来长授课。培训班还特邀了全国人大法工委经济法室黄建初副主任、国务院法制办农环司王振江副司长就新《水法》的修订和审议过程进行了讲解。松辽委、吉林省水利厅及地、市、县领导和代表共计320人参加了培训班。此次培训班取得了圆满成功，达到了办班的预期目的和效果。

3）开展丰富多彩的水法规系列宣传活动

除组织深入学习新水法外，松辽委还注重面向全社会进行广泛的宣传，扩大水法规的社会影响，提高全社会的水法制观念。为进一步推进依法治水，加强水资源统一管理，举行了庆祝“世界水日”、“中国水周”长跑赛活动，积极组织全委职工参加了水利部举办的“小天鹅杯”为了未来保护水资源知识竞赛活动，组织集中观看水利部制作的《人·水·法》电视系列片等。为考察水法规学习效果，适时组织了新《水法》知识有奖竞赛活动，并多次举办水行政执法知识竞赛。

当前，国家水利事业蓬勃发展，中央也出台了进入新世纪以来第8个一号文件，作出了加快水利改革发展的重大决策，松辽委水政工作将以2011年中央一号文件精神为统领，以《全面推进依法行政实施纲要》为指导，继续推进依法行政工作进程，服务可持续发展水利的大局，建设平安边界，构建和谐松辽。建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的水行政执法体系，统一、协调、便民、高效的水行政许可实施体系，科学、合理、民主、高效的水事纠纷处理机制，提高全委职工的法律意识和法律素质，提高依法行政能力和水平，为完成新时期水政工作再创佳绩，迎接党的十八大胜利召开。