全面加强流域水资源管理保障经济社会平稳较快发展

松辽委水资源处

作者：迟鹏超

1982年松辽委成立以来，在水利部的正确领导下，在流域内各省区的密切配合下，松辽流域水资源管理工作经历了从无到有、不断发展壮大的过程。30年来，松辽委认真贯彻落实中央关于水资源工作的重要决策部署，开拓进取，扎实工作，推动水资源管理工作不断取得新的突破，为流域经济社会发展起到了保驾护航的作用。值此松辽委成立30周年之际，撰写本文对松辽流域水资源管理历程进行回顾，分析当前的工作形势，继往开来，力争在新的起点上开创水资源工作新局面。

1 松辽流域水资源管理工作发展历程回顾

松辽流域水资源管理工作随着1982年松辽委的成立拉开了序幕，30年历程可分为以下几个阶段：

1982—1989年：松辽委成立，与原东北水利水电勘测设计研究院合署办公，主要开展了“三大规划”的编制等工作，流域水资源管理较为宏观；

1989—1993年：水政水资源处成立，启动了城市供水水源规划的编制工作，参与了一些区域或专项规划的审查，流域水资源管理具体工作较少；

1993—2002年：1993年《取水许可制度实施办法》施行，按照水利部授权，流域取水许可审批工作开始开展并取得了一定突破，完成了松辽流域水中长期供求计划的编制工作，实施了扎龙湿地应急补水，流域水资源管理的地位开始提升，但缺少有效抓手，工作开展难度较大；

2002—2012年：2002年水资源论证制度开始施行，取水许可管理进一步深入；参与了多个五年水利发展规划的编制及有关规划的审查工作；实施了向海湿地生态应急补水；完成了流域初始水权专题研究、霍林河和大凌河流域水量分配方案的编制工作；完成了水资源综合规划、流域规划修编等工作；开始对尼尔基、察尔森等控制性水利枢纽进行年度调度；推进水资源管理控制指标的分解工作，实行最严格的水资源管理制度；启动了流域水资源监控能力建设工作。水资源管理可控手段增多，工作亮点不断呈现，管理在水利行业内部深化并向各用水行业扩展。

经过上述几个不同的发展阶段，流域水资源管理工作逐步走上了规范化、制度化的轨道，各项工作不断深入，地位越来越重要。

2 30年来取得的主要成绩

2.1 规划体系建设

相继组织完成了松花江流域规划、修订辽河流域规划、松花江辽河流域水资源综合开发利用规划、松辽流域水资源综合规划、松辽流域综合规划修编等流域规划的编制工作，完成了松辽流域片缺水城市供水水源规划、扎龙湿地水资源规划、三江平原水利综合规划等10余项专项规划的编制工作，启动并陆续开展了绰尔河、诺敏河、浑江、拉林河等跨省区河流综合规划工作，确立了流域水资源配置格局，规划体系不断健全，为流域水利发展提供了有力指导。在规划编制过程中，建立了流域民主协商机制，统筹兼顾经济社会发展需求、水资源特点及水环境承载能力，统筹兼顾各区域、行业利益，妥善处理各方关系，有效地促进了流域水资源工作的深入进行。目前流域“东水中引、北水南调”的水资源战略格局初步形成，有效缓解了缺水地区水资源供需矛盾，满足了城乡生活、生产、生态用水需求，大大提高了粮食产量，有力推动了东北老工业基地振兴战略的深入实施和资源枯竭型城市的经济转型。

2.2 水权制度建设

积极探索水权制度建设，于2005年组织完成了松辽流域水资源使用权初始分配原则和程序、分配类型和拥有期限、协商机制、政府预留水量、微观用水定额指标体系及国际河流中方侧支流初始水权分配六项专题研究成果，为流域初水权始分配奠定了一定的理论基础。组织完成了大凌河流域省（自治区）际水量分配工作，并通过水利部批复。开展了内蒙古自治区察尔森水库下游灌区水权转让审批工作。启动了嫩江、第二松花江、拉林河和东辽河水量分配方案的编制工作，流域水量分配体系建设不断完善。

2.3 生态保护

2001年组织实施了扎龙湿地应急补水，使扎龙湿地及其周边地区生态环境大为改善，作为“地球之肾”和鹤类栖息地的功能逐步恢复，补水取得了显著的环境效益、经济效益和社会效益。2004和2011年两次成功实施了向海湿地应急补水，有效缓解了向海自然保护区严重缺水局面，起到了抑制湿地自然环境恶化、防止生态灾难发生的作用。

2.4 水资源调度

为保障松嫩平原粮食主产区及各业用水需求，2008年开始，松辽委以尼尔基水利枢纽、察尔森水库兴利调度为切入点，开展了嫩江和洮儿河流域水资源调度工作，出台了《尼尔基水利枢纽兴利调度管理暂行办法》，编制了尼尔基水利枢纽和察尔森水库近期兴利调度运行方案。以近期兴利调度运行方案为依据，在征求各省区意见的基础上，统筹供水、发电、航运、生态之间的关系，逐年编制嫩江和洮儿河流域水资源年度调度计划并监督实施。经过5年的探索和实践，嫩江和洮儿河流域水资源调度工作已经形成了一套完整有效的工作机制。通过科学合理调度，大大提高了水资源利用效率和效益，体现了尼尔基水利枢纽、察尔森水库作为水资源配置工程的价值和意义，为流域和区域的经济社会发展提供了水资源保障。

2.5 落实最严格水资源管理制度

2011年以来，松辽委深入贯彻中央关于加快水利改革发展的决策部署，全面落实国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见精神，积极推进最严格水资源管理制度的实施。按照水利部下达的水资源管理控制指标，以流域水资源综合规划为基础，松辽委采取召开会议、赴省区座谈、技术研讨等多种方式，开展了大量的协调工作，积极推进松辽流域水资源管理控制指标的分解确认工作，并征求了各省区人民政府办公厅的意见。经过几轮的协调，目前“三条红线”指标在省区层面的协调确认工作已完成，为最严格水资源管理制度在松辽流域的实行奠定了基础。

2.6 水行政许可

严格水工程建设规划同意书签署工作，在流域内进一步推行水工程建设规划同意书制度，严格审查程序，加强对水工程建设的监督管理，保障水工程建设符合流域综合规划和防洪规划的总体要求，严肃规划的控制作用；严格执行建设项目水资源论证制度，制定《松辽水利委员会建设项目水资源论证报告书审查及取水许可审批管理暂行办法》等一系列规定，将水资源管理红线指标作为水资源论证的前置条件，严格建设项目水资源论证报告书审查，把好新项目的准入关，并强化论证项目的事后监督管理；严格取水许可管理，以推进计划用水、节约用水、计量监测为重点，加强了取水许可审批和年度监督管理工作。

2.7 信息发布

1997年开始组织编制并发布《松辽流域水资源公报》，2004年开始组织编制并发布《松辽流域河流泥沙公报》，2008年开始组织编制并发布《松辽流域地下水通报》，定期向社会各界公告流域水资源情势，为政府宏观决策和水资源开发、利用、节约、保护和管理等提供了科学依据。

30年来，在水利部的正确领导下，松辽流域的水资源管理工作内容愈来愈具体，各项工作愈来愈深入，工作制度不断健全，工作机制不断推陈出新，有力地推动了流域水利改革发展，保障了流域经济社会平稳较快发展。

3 当前面临的形势

当前，我国已经进入改革开放和现代化建设的关键时期，全面建设小康社会取得重大进展。2011年中央一号文件和中央水利工作会议指明了水利改革发展的前进方向，描绘了中国特色水利现代化的宏伟蓝图，明确了一系列支持水利的重大政策举措，将水利提升到关系经济安全、生态安全、国家安全，关乎治国理政、现代化建设、民族振兴的高度。2012年，国务院出台了《关于实行最严格水资源管理制度的意见》，明确提出了“三条红线”控制指标及分阶段目标，对实行最严格水资源管理制度作出了全面部署。陈雷部长在2012年全国水资源工作会议上的重要讲话中，深刻分析了实行最严格水资源管理制度的重大意义，系统阐述了实行最严格水资源管理制度的总体要求，具体部署了今后一个时期落实最严格水资源管理制度的重点任务。当前水资源管理工作面临难得的历史发展机遇，使命光荣，任务艰巨，责任重大。我们要按照中央的决策部署，以高度的使命感和责任感，锐意进取，开拓创新，扎实工作，全面落实最严格的水资源管理制度，为保障流域经济社会平稳较快发展做出新的贡献。

4 当前和今后一个时期的工作思路和工作重点

4.1 工作思路

以国务院《关于实行最严格水资源管理制度的意见》为纲领，按照水利部工作部署，加快推进最严格水资源管理制度实施，围绕水资源配置、节约和保护“三个环节”，通过健全制度、落实责任、提高能力、强化监管“四项措施”，严格用水总量、用水效率、入河湖排污总量“三项控制”，进一步加强流域水资源配置和调度管理工作，加快节水型社会建设，通过综合运用法律、行政、经济、技术等手段，促进水资源可持续利用和经济发展方式转变，推动流域经济社会发展与水资源承载能力相协调。

4.2 主要工作任务

1）加快建立“三条红线”指标体系。目前“三条红线”指标在省区层面的协调确认工作已基本完成，下一步要以国务院批复的水资源综合规划为主要依据，指导流域内省区对指标进一步分解细化，尽快建立起覆盖流域和省市县三级行政区域的红线指标体系。

2）认真落实“四项制度”。加快落实用水总量控制、用水效率控制、水功能区限制纳污、水资源管理责任考核和监督管理制度。①用水总量控制方面。抓紧完成嫩江、第二松花江、拉林河和东辽河等跨省区江河流域水量分配方案的制订、协调工作，推动各省区水量逐级配置；抓好省级区域年度计划用水管理，对照用水总量控制指标，对年度用水实行总量控制；严格水资源论证和取水许可审批工作，加强相关规划和建设项目布局水资源论证工作，强化水资源论证作为建设项目立项与审批条件的刚性约束；对取用水总量已经达到或超过控制指标的地区，暂停审批建设项目新增取水，对取用水总量接近控制指标的地区，限制审批新增取水；加强地下水“双总量”控制管理。②用水效率控制方面。结合流域实际，推动《全国节水型社会建设“十二五”规划》的全面落实；组织对流域内各省区用水定额进行评估，提出修订或完善的建议；严格用水定额管理，把用水定额标准作为水资源论证、取水许可审批和计划用水下达的重要依据；抓好委管取用水单位计划用水和节水“三同时”制度的落实；做好东北四省区“节水增粮”行动水资源论证工作；深入推进流域节水型社会建设，组织做好节水型社会建设试点监督、评估验收工作。③责任考核和监督管理方面。研究建立流域“三条红线”考核机制，会同有关部门对落实最严格水资源管理制度进行监督考核；建立流域重点用水单位监控名录，推动水平衡测试工作的开展；强化执法监督，严厉查处违法取用水行为。

3）强化流域水资源统一调度。按照兴利服从防洪、区域服从流域、电调服从水调的原则，进一步加强嫩江等主要江河的水资源调度工作，完善水资源调度方案、应急调度预案和年度调度计划编制工作，优化配置水资源，为保障重点城市供水安全、松嫩平原粮食安全和生态安全奠定基础。

4）加快提高水资源监控能力。加快流域水资源监控能力建设，力争在“十二五”期间建成流域监控管理平台，实现对流域重要取用水户、主要江河控制断面、饮用水水源地、入河排污口和水功能区的动态监测和有效监控，实现与省区监测系统的对接，为流域水资源调度和管理提供数据支撑。

5）不断创新水资源管理机制。围绕“三条红线管理”、水资源调度等开展流域立法研究工作，为严格水资源管理提供法律保障。强化流域水资源宏观调控和微观监督管理职能，积极搭建流域水事民主协商与协调平台。建立和完善流域水权制度，鼓励开展水权转让，运用市场机制合理配置水资源。积极探索扎龙、向海等重要湿地和国家级自然保护区生态补水长效机制的建立。