资源型城市转型的 路径选择—— 基于唐山市的研究

文/纪泽民

资源型城市转型的 路径选择
—— 基于唐山市的研究

文/纪泽民

资源型城市是以自然资源开发而兴起，并以资源开采利用为主导产业和支柱产业的城市，我国现有资源型城市178座，占全国城市总数的1/4以上。唐山作为一个资源型重化工业城市，近年来结合本地实际，按照建设科学发展示范区的理念和规划，加快转变经济发展方式，在推进资源型城市转型方面取得了积极成效。

一、国内资源型城市转型的主要模式

从发展轨迹看，外资源型城市的发展一般经历三个阶段：第一阶段为矿产资源开发的萌芽阶段，资源开发会带动城市的逐步兴起；第二阶段为矿产资源的大规模开采阶段，城市经济同时进入高速发展、快速繁荣的时期；第三阶段为资源枯竭阶段的到来，在这一阶段如果能够摆脱对资源的过度依赖，实现产业转型升级，就会保持繁荣和可持续发展，反之城市经济就会走向衰退。据统计，目前这三类城市分别占我国资源型城市的20%、68%和12%。从资源型城市的转型实践看，主要有四种模式：

（一）优势延伸模式。充分发挥现有优势，使资源优势转化为经济优势，使现有的产业优势转化为地区经济发展的全面优势。选择这一发展模式，要求现有的资源基础及在其上发展起来的产业（体系）具有明显的比较优势，在优势资源开发基础上形成的产业体系在区域甚至全国占有重要地位，不但是地区经济发展的支柱产业，而且还具有主导产业的性质。

（二）优势互补模式。通过异地异质资源的开发形成自身的产业优势及地区经济的整体优势，德国的鲁尔转型初期就遵循了这种模式。

（三）优势组合模式。在有些地区，多种资源赋集一地，资源组合和配套程度较好，为矿业城市的发展提供了极为有利的条件。综合开发这些优势资源，成为了优势组合发展模式的主要特点。

（四）优势再造模式。在原有优势资源基础上建立起来的产业体系，由于结构比较单一，受资源供应的影响表现出缺乏活力甚至衰退的迹象，对于这类地区，必须走优势再造的道路，即从现有资源状况、基础条件、技术条件及投资来源等各方面重新认识和确立新的优势。

二、唐山资源依赖型经济发展模式的现实困境

唐山市总面积13,472平方公里，户籍总人口734万，是全国较大城市和河北省域中心城市。唐山矿产资源富集，已发现并探明储量的矿藏有47种，其中煤炭保有量54亿吨、铁矿保有量45亿吨。近年来在唐山的南堡地区发现了储量10亿吨以上的大油田，滦南县境内新发现了储量10.44亿吨的特大型铁矿。唐山工业基础雄厚，诞生了中国第一座机械化采煤矿井和我国第一条标准轨距铁路、第一台蒸汽机车、第一桶机制水泥、第一件卫生陶瓷，被誉为“近代工业的摇篮”。

唐山依煤建市、因钢兴市。19世纪70年代，随着洋务运动的兴起，中国近代工业开始起步，唐山以自己的资源优势和区位优势被推到了时代前列。据测算，历史上唐山的煤炭增加值最高曾占到GDP的20%。经过100多年的发展，现已形成钢铁、能源、建材、化工、机械、陶瓷等支柱产业，拥有开滦、唐钢、冀东油田、冀东水泥、三友集团等一批大型骨干企业，成为国家重要的能源、原材料基地。2007年，全市钢产量达5118万吨、水泥3319万吨、原煤3292万吨、原油213万吨、发电量310亿度、日用陶瓷2.2亿件、纯碱172万吨。长期集中发展单一的资源型产业，使唐山经济发展面临一系列深层次矛盾和问题。

（一）资源依赖性产业比重较高，结构性矛盾突出。2007年，唐山市三次产业的比重为10.3：57.4：32.3,第二产业比重偏高。钢铁、能源、装备制造、建材、化工五大产业完成增加值903亿元，占全部规模以上工业的80.2%、占GDP的32.5%。其中，钢铁产业作为第一大支柱产业，增加值占规模以上工业增加值的50%、占GDP的20.3%。在工业内部，重工业比重占92.9%，初级产品比重占90%以上，终端产品和高端产品少，产品附加值低，市场竞争力不强。现代服务业和以信息产业为代表的高新技术产业发展不充分，规模偏小、水平偏低，分别仅占经济总量的7%和2%。

（二）资源日见匮乏，可持续发展能力不足。铁矿石可开采量33亿吨，而且仅剩滦县司家营一处19.6亿吨的完整矿山，按每年开采6700万吨计算，仅可开采49年；煤炭保有储量目前只有19亿吨，按现在的开采能力，仅能维持50年；石灰石资源按目前水泥行业3319万吨的产量，仅能维持27年。目前全市露天开采的矿产资源接近枯竭，大部分矿山企业已转入深部开采，开采难度越来越大，开采成本越来越高。如果继续延续过度依赖资源求发展的传统模式，不久的将来，将陷入“无矿可采、无煤可挖、无水可用”的困境。

（三）受资源开发影响，城市建设相对落后。在计划经济时期，为了服务矿工生产生活，企业承担了投资兴办社会公益事业的功能，但由于企业包袱沉重，无力在城市建设等社会公益项目上追加投入，城市建设相对落后，影响了城市综合功能的发挥。同时，随着资源的逐渐枯竭，如不尽快转型，城市建设也必将大受影响。比如，路南区、古冶区就是由于煤炭开采而兴建的，当时带动了人口的聚集和城市建设的发展，但随着煤炭资源的逐步减少，资源性产业日益萎缩，城市建设开始落后。

（四）生态环境和安全生产压力较大，发展方式较为粗放。资源型经济在为经济社会发展作出突出贡献的同时，也造成了矿山环境破坏、节能减排和安全生产压力大等问题。全市矿区面积1500多平方公里，均有不同程度的环境破坏。共有采煤塌陷地2.2万公顷，采石场、采矿场、砖瓦场等工矿废弃地8899公顷，可复垦土地资源约3万公顷。2006年，唐山创造的GDP占全省的20%，而能耗总量占全省的30%；二氧化硫、化学需氧量排放量分别占全省的20%左右；万元GDP耗能为2.75吨标煤，分别高于全国、全省135个百分点和51个百分点。全市废水排放量达到3.85亿吨、固体废弃物排放量为6203万吨，烟尘、二氧化硫排放量均超过国家标准。

三、唐山转变经济发展方式的路径选择

2007年唐山市委市政府提出以建设科学发展示范区为主导，大力推进资源型城市转型。2008年6月26日出台了《科学发展指标体系》；2009年初，制定完成了《唐山市建设科学发展示范区战略规划》，明确了建设科学发展示范区的总体目标、总体布局、总体原则、总体战略，确定了资源型城市转型的具体路径。

(一)确定十条路径。即：循环发展之路，按照“减量化、再利用、资源化”原则，从企业循环、区域循环和社会大系统循环三个层面，探索并形成集产业升级、资源循环利用、生态环境保护、城镇化发展、社区(村镇)建设于一体的循环经济模式。集约发展之路,以提升城市集聚度、产业集中度、要素集合度为重点，实现各种资源的最佳配置和集约利用，获取发展的“规模效益”和“集聚效益”。生态发展之路,围绕自然资源合理开发利用、生态环境保护、发展生态经济、改善城乡人居环境和提高生态文化素养，加快建立北部山区生态保护、中部平原优化开发、南部沿海重点开发的阶梯型生态功能区体系，率先建成资源节约型、环境友好型的生态宜居城市。创新发展之路,发挥科技创新作为城市转型的第一推动力作用，建设创新型城市，发展创新型经济。开放发展之路,拓展开放的强度、深度和广度，构建多元开放格局，深化各领域的改革创新，把唐山建成21世纪中国改革开放的窗口。协调发

展之路,按照城乡统筹、重在农村的原则，坚持以产业化提升农业、以工业化富裕农民、以城镇化改造农村，加快城乡一体化进程。和谐发展之路,积极促进社会公平正义，构建和谐的社会关系，着力解决民生问题，促进发展成果惠及全体人民。安全发展之路,围绕实现生产安全、经济安全和社会安全，促进整个社会系统保持良性运行和协调发展。文化发展之路,以建设文化名城为目标，加快发展文化产业，繁荣文化事业，为建设科学发展示范区提供强有力的思想保证、舆论支持、精神动力和文化条件。协同发展之路,立足唐山独特优势，瞄准区域经济一体化发展新格局，主动融入京津、环渤海、东北亚，实现与周边地区的协同发展，推动建立“京津唐”城市战略联盟。

表：唐山市科学发展指标体系科学发展指数 (总权重100)

注：1.科学发展指数=评价期各项指标指数值之和。2.评价期各项指标指数值=评价期值÷2006年基期值×权重。3.用⋆号标注的指标为逆指标。逆指标指数值=2006年基期值÷评价期值×权重。4.文化产业是指文化、体育、娱乐业、旅游等产业； 公益文化设施主要指博物馆、公共图书馆、影剧院、体育馆、文化宫(馆)等。

人民幸福指数 (总权重100)

（二）实施七个转变。即：由内陆资源型经济向沿海开放型经济转变。加速生产力布局向沿海转移、生产要素向临港集中，推进唐山经济融入京津冀都市圈、环渤海和东北亚区域一体化发展大格局，再造唐山经济发展新优势。由三次产业各自发展向三次产业融合发展转变。加快形成与工业化相配套、与城市化相适应、与国际化相融合的现代产业体系，尤其要加快发展第三产业，制定服务业发展规划，出台支持政策，以服务业的发展拉动提升一产、二产，以一产、二产的发展为壮大服务业提供坚实基础，努力实现三次产业相互融合、协调发展、全面提升。由单一产业支撑向多门类产业拉动转变。在巩固优势产业、壮大主导产业的同时，全方位推进各产业的协调发展。一方面，抓住钢铁产业，继续做大做强；另一方面，加快发展先进制造业、化工等其他战略支撑产业，培育后续主导产业，实现唐山经济社会发展的多门类、多产业支撑。由总量扩张型向创新驱动型转变。积极打造创新主体，培育有核心竞争力、有自主知识产权的企业，大力引进拥有顶尖技术和产品的战略投资者，或与其加强合作，提高创新型经济水平，靠创新驱动提升区域竞争力，变以量取胜为以质取胜。由资源粗放利用向循环经济转变。以发展区域循环经济为主攻方向，以曹妃甸国家循环经济示范区为龙头和突破口，建设循环经济工业园。对现有企业实行循环经济改造，严格新上项目的循环经济准入，通过推进清洁生产、三废利用、产品延伸加工以及跨产业配套利用资源等多种途径，促进资源深度利用，有效推进节能减排，加快构筑循环经济产业体系。由产业节点向产业链条转变。按照发展产业链经济的总体要求，努力使所有企业、所有项目都要成为产业链经济的有效环节。无论是现有企业改造，还是新上项目，都要考虑其是否能够融入产业链经济，是否能够和其他项目、其他企业形成产业链条关系，促进单一节点项目融入产业链经济。由产业分散发展向产业集群发展转变。通过建设产业园区、发展产业链经济、组建大型企业集团等多种途径，加速形成以主导产业为重点的产业集群。大力发展县域经济，创造更加宽松的环境、采取更加有力的措施支持县域经济发展，尤其要在土地和金融上给以更大的支持。

经过近4年来的实践，唐山市在资源型城市转型方面取得了积极成效。连续四年组织开展节能减排攻坚行动，累计关停高耗能、高污染企业1504家，2010年全年削减二氧化硫6.64万吨、化学需氧量1.3万吨、节能181万吨标准煤，在全国城市环境综合整治定量考核中，由三年前的全省末位跃升为第二位。以打造链状产业模式为主攻方向，延伸产业链条，“十一五”期间实施重大项目165项。扎实推进曹妃甸国家循环经济示范区和唐钢、开滦、三友等14个国家和省循环经济试点建设，对现有企业进行循环经济改造，对新上项目严格按循环经济要求准入，着力构建循环经济体系。环渤海地区新的经济增长极快速形成，2010年“四点一带”区域完成地区生产总值1350亿元，增长13%，占全市经济总量的32%。实施“生态立市”战略，制定了包括污水处理再利用、绿色能源利用等141项内容的生态城市建设指标体系，并落实到城镇规划、建设、管理的各个环节，城镇面貌显著改观，总面积30平方公里、拥有两倍于西湖水面的南湖城市中央生态公园在原采煤沉降区上落成，全市新增绿化面积156.6万亩，建成区绿化覆盖率达到45%，城市品位进一步提升。推进城乡规划、建设、产业、公共服务和社会管理“五个一体化”，初步实现了城乡居民人均购买力水平、公共服务水平、社会保障水平、生活便利程度、综合素质大体相当，2010年，全市农业产业化经营率达到64%，非农收入占农民人均纯收入的比例达到70%以上。⑹持续实施“十大幸福工程”(安居、就业、社保扩面、教育扶助、全民健康、文化繁荣、蓝天碧水、政务创优、诚信平安、民主参与)，开展“健康唐山、幸福人民”行动，实施社会矛盾综合调控，社会趋向和谐稳定。

四、唐山加快资源型城市转型的启示

唐山转变经济发展方式的实践对国内资源型城市转型带来了有益的启示：

（一）资源型城市转变经济发展方式要抓住转型机遇。唐山市在转变经济发展方式，推进资源型城市转型方面，注重了从本地实际出发。按照国际经验，人均生产总值在3000美元左右，是产业转型升级、发展模式转变创新的关键拐点。这个时期实现成功转型，就将跨入一个新的发展阶段。如果资源型城市的发展分为A、B、C三个阶段，当前，唐山正处在C阶段的前期。唐山市正是立足了本市的这一实际，抓住时机，推进了资源型城市转型工作的开展。国际上一些城市之所以出现矿竭城衰的困局，就是丧失了转型的最佳时机，造成了发展的被动局面。因此，资源型城市必须抓住转型的最佳时机，及时启动实施转型战略。

（二）资源型城市转变经济发展方式要坚持多元转型。唐山市在推进资源型城市转型的过程中，坚持了多元转型的思路，除了经济发展方式的转型之外，同步推进了产业空间布局、城市形态、社会形态、公共服务、政策机制等多方面的转型。唐山的实践表明，资源型城市转型是一项系统工程，必须统筹协调推进，单一地推进经济转型，行政管理、社会管理、公共服务等方面的转型如果不能同步跟进，经济方面的转型必然受到影响和制约。

（三）资源型城市转变经济发展方式要注重体制创新。在推进资源型城市转型的过程中，唐山市政府针对行政管理体制中存在的与转变经济发展方式不相适应的环节和方面，注重消除体制性障碍。一是大力推进市、县两级政府机构大部门制改革；二是探索区域管理体制创新，建立了曹妃甸新区、乐亭新区和芦汉新区的管理体制，整合相关各县、工业区、开发区、港区之间的关系，实行统一规划、统一协调、统一政策体制机制；三是全面实施行政审批制度改革，行政审批项目由986项减少到292项，减少了70%，减少审批层级和环节，完善了行政审批“一站式”服务，推行网上审批服务、首办负责制、并联审批制、超时默许制等制度，最大限度地提高了审批效率；四是深入推进扩权强县改革，制定出台《关于向县(市)区下放若干管理权限的意见》，下放了城乡规划、城市建设管理、产业项目报批、土地使用报批和环境保护五个方面27项经济社会管理权限。体制的创新促进了转型工作的开展。唐山的实践表明，资源型城市在转型过程中，必须注重体制机制方面的创新，以良好的体制机制保障转型工作的顺利推进。

（四）资源型城市转变经济发展方式要注重绩效评价。一个城市能否实现科学发展，对其发展动态状况进行全面科学考核评价具有非常重要的作用。唐山市于2008年6月出台了《科学发展指标体系》，按照科学发展指数、人民群众幸福指数两个指数，对各县市区和市直主要部门的发展情况进行综合评价，同时制定了《市委管理的领导班子和领导干部综合考评办法》，设立了“新唐山建设卓越功勋奖”和“科学发展创新奖”，对在转型方面工作突出的领导班子和领导干部、做出突出贡献的个人进行奖励，有效地发挥了风向标的作用。唐山的实践表明，科学的绩效评价和激励机制对于推进资源型城市加快转型有着重要作用。▲

纪泽民，北京航空航天大学公共管理学院博士研究生