城市转型发展的若干思考

文/刘 信 苏宝霞

城市转型发展的若干思考

文/刘 信 苏宝霞

改革开放以来尤其是近10年来，中国城市化快速推进，越来越多的人离乡进城，已有超过一半的人口长年居住在城市。然而无庸讳言，在突飞猛进的城市化进程中，城镇化发展速度与发展质量失衡的矛盾越来越突出，主要表现为住房紧张、交通拥挤、失业加剧、城市环境失衡等，同时，城市规划、建设、管理中重面子、轻里子，重速度、轻质量，重形象工程、轻民生工程的问题也日益凸显。因此，中国城市化面临全面转型发展的新阶段。城市转型发展势在必行，城市发展理念转型则迫在眉睫。

一、建构未来城市的理想空间：由“单中心城市向组团城市”转型

多中心、分散化是西方发达国家城市空间结构转型的共同趋向，建设组团城市、卫星城也已成为新世纪中国城市规划发展的基本共识。从一些特大城市发展的实践可以看出，所谓组团式城市结构，一般是有一个核心城区，即“一核多组团”，而且各组团与核心城区之间的时空距离比较适中，太近了容易连绵成一片，太远了核心城区的辐射力及组团城区的吸引力则下降。

按照河北省城镇体系规划，2020年石家庄主城区要达到300万人口，因而，规模扩张、要素集聚仍将是今后一个时期城市建设发展的主导方面。但在城市规模扩张过程中，应尽早向多中心格局过渡，不要像北京那样四环、五环、六环、七环修下去，而应把主城区控制在三环以内，力避单中心、摊大饼模式，真正做到组团式布局，少走弯路、减少浪费。

按照石家庄 “一城三区三组团”的城市空间布局结构目标，为保证组团格局内有足够比例的绿色空间，关键是要加快建立主城区与组团城区之间的绿化隔离带，下决心实施生态林建设工程。通过城市组团绿化隔离带生态林建设，阻止主城区的无限蔓延和组团城区的极力接近，是防止“摊大饼”的有效手段，同时也是为各组团之间建立氧气库和“出气孔”。

严格控制主城区城市建设用地的膨胀和外延，其建设重点要从占地开发转向调整和改造，其产业发展策略要从试图搬迁所有企业转向建立合理的产业形态。保持一定的产业用地比例，保留部分无污染、无环境公害企业，培育新的产业业态，增强主城区的高端服务功能，避免主城区的产业空心化现象。

加快组团城区建设，着力加强产业培育，引导各类产业按照规划定位向相关组团聚集，强化各组团的经济支撑。注重就业与居住的平衡，促进公共资源的均衡分布。大城市病的一个主要原因就是，除了产业与居住不一致外，还与科技、教育、文化、体育、医疗等公共资源分布不均密切相关。

注重基础设施建设和管理体制创新，建立便捷高效的交通网络。争取不出现或减轻bmw族现象，即先乘公共汽车（Bus）、然后换乘地铁（Metro）、出了地铁再走一段路（Walk）到达目的地，为市民节省时间成本。疏散主城区人口并改善居住环境，引导人口向各组团城市转移，促进人口合理分布。

二、统筹居住与产业布局：由“单纯居住向产城一体”转型

一个城市的吸引力首先来自于就业机会、收入水平和个人发展机会。经济发展、社会发展、生态环境以及人居环境中的个人感受，是综合评价一个城市的主要方面。2011年11月，中国城市发展研究院对外公布了《2011中国城市发展综合评价报告》。报告显示，厦门、宁波、苏州位列2011中国城市科学发展综合排名前三甲，把北京、上海、广州等大城市远远地甩在了后面。因为大量外来人口涌入，使“北上广”一线城市人口在短时期内急剧增加，教育、医疗、环境、交通、住房等公共服务的提供却难以适应，这就城市发展中的各种矛盾更加突出。厦门、宁波、苏州之所以备受青睐，主要原因在于其经济社会等各方面发展比较均衡。

经济发展为人们提供了充分的就业机会和丰富的物质生活，经济繁荣、就业机会多，才能吸引更多的人来到城市，才能使基础设施建设的必要性、共用性体现出来。城市建设不只是盖房子、修马路，人们来到城市不仅仅是为了住在城市，而首先是要有工作、有生活来源，接着才是怎样住下来，工作和生活稳定了才考虑定居，所以“宜居”首先必须“宜业”，“业”、“居”不分离才是适宜生活的城市。人们宁可在“北上广”做漂族，也不愿回中小城市找工作，看中的就是大城市的国际化程度和就业发展空间具有不可替代的优势，但也无法摆脱不宜居或居不易的烦恼。

一个城市，首先要给一切劳动者以劳动的机会；其次，要给一切劳动者以基本的尊严；第三，要给一切劳动者分享应有的幸福。倘能如此，“宜居”，则名符其实。无“宜业”之基，“宜居”则是无本之木，无源之水。一个城市假如到处是失业的人，到处是让人感到创业困难的人，那么，它又有多少“宜居”的成份呢？住在一个城市，什么才让人感到幸福？对于普通百姓而言，大家真正关心的，是舒适的住房，便利的交通和完善的社会保障。所以，宜居宜业才是最美丽的城市名片。

城市建设特别是新城区建设，不单单是提高建设标准、开发房地产、改造旧城、美化市容等这样一些外在的东西，更重要的是城市生财、聚财及综合承载能力的提高。需要统筹安排好城市的产业、就业和居住空间，不能将城中村改造和企业搬迁腾出的土地，都急功近利地盖成住宅卖掉，那样，虽然可得一时之利，但这些土地永远不会再提供就业和财源，而且人口、建筑过度密集，还会使城市交通堵塞更加难以治理。新城区建设，不能搞没有产业支撑、缺乏就业机会的“空壳”城市，也不能搞没有企业落户、缺乏生活配套设施的“卧城”。没有企业就没有就业，没有产业就没有城市，没有人和居住就没有城市。

三、强化交通建设的支配地位：由“一般设施配套向交通功能主导”转型

在城市转型发展阶段，交通建设应占居城市建设的支配地位，以交通建设为主导，统筹安排好其他方面的建设。

城市发展要与城市交通功能的扩展方向保持协调一致。铁路、公路、航空、港口等重要基础设施的新建或改造，直接影响或决定城市的发展方向，是关系城市空间结构调整及城市长远发展的基础性、战略性问题。国内各城市都把高速铁路建设作为城市扩张、调整布局、开发新区的好机会，跳出老城区建新干线、新车站，成为绝大多数城市的选择，为城市未来发展打基础、做准备。如果对这个重大抉择和机遇认识不清，或随意改变城市发展方向，一会儿东，一会儿西，以至一度方向迷失；或高铁车站选址，缺乏从城市未来发展格局定位的深谋远虑，只盯着脚下那一亩三分地，甚至与城市扩展方向南辕北辙。初衷是要解决铁路分割城市、城区空间局促的问题，但却似乎步入了一个与期望目标相悖的怪圈，无助于有效拉开城市空间，还可能对未来城市发展带来某些不应有的缺憾。个中利弊得失，确有反思之必要。

统筹考虑城市内外交通，实现合理衔接，高效配置。铁路、公路、航空是内陆城市对外交通的基本方式，尤其铁路站场、公路枢纽、航空机场的建设是城市规模扩张和功能提升的良机，运用得好，可以使城市面貌得到迅速改观，城市运行效率得到快速提升，城市发展进入新的境界。

规划建设功能清晰、等级结构合理、布局完善的城市道路网络。在主城区的旧城改造中，应尽可能划小用地单元，注意保持足够的道路交通建设用地，促进形成合理的道路结构比例，重点是增加次干道，加强支路及一般道路的建设，加密路网，改善微循环不畅的状况。

切实处理好停车的需求与供应关系。改变单纯以满足停车需求为目标的建设管理模式，采取有限供给、控制需求的策略，形成与道路交通状况相适应的停车管理模式。提高新建住宅停车规划配建标准，降低主城区工作地的停车规划配建标准，适度增加公共停车位的规划供应，鼓励多元化投资建设停车场。

在主城区内慎建高架道路。全面考虑交通、环境、景观、商业等因素，切忌急功近利、头痛医头式的短期建设行为，要坚持充分论证，谨慎决策。加强城市快速道路体系的整体规划，使快速路建设与城市路网结构相协调，既保证快速交通需求，又保证沿线居民出行方便。

改变交通方式，发展公共交通。优先发展公共交通，建立以轨道交通为骨干、常规公交为主体、出租车为补充、对小汽车交通有竞争力的公共交通体系，确立公共交通在城市客运中的主导地位，构筑良好的交通出行结构。合理发展快速公交，搞好公交与地铁的衔接，完善行人和自行车交通设施，改善通行条件和步行环境，构筑以人为本的行人交通空间。

四、维护城市规划的严肃性：由“百米短跑向接力赛跑”转型

城市规划是一项科学性、应用性和综合性很强的工作。然而，“规划规划，纸上画画，墙上挂挂，橡皮擦擦，不如领导一句话”，这句顺口溜反映出目前我国城市建设“重短期、轻长期，规划不理性、不科学、不持续”，在很大程度上取决于长官意志的现状，是目前城市规划、建设、管理中存在的第一大问题。把城市规划视作小孩过家家那样的儿戏，说改就改、随意变动或突破，不但是对城市资源和社会财富的严重浪费，更是一种违法违规行为。

城市的规划、建设、管理及其可持续发展本是极其宏大、复杂的系统工程，但在一些城市管理者那里，城市规划却成了“朝规夕改”的计划。一任领导一个规划、一任领导一套口号、一任领导一种做法的现象，几乎司空见惯。如：有的发展心切，把瞎折腾当创新，同一块地方，头任搞工业开发，继任建商业中心，后任又弄房地产；或前任建公园，后任拆公园建广场，第三任又去挖人工湖；有的心血来潮，想起什么做什么，昨建今拆，看上去城市面貌不断变化,实际上却为此付出了许多不该付的代价；有的总是以为自己比他人、比前任高明，上任后或忙着改弦易辙，另起炉灶，或对一些很专业、很具体的事情指手画脚，交通护栏安了撤、撤了安，行道树砍了栽、栽了砍，刚拆墙透绿又拆栏透空，搞的下面无所适从，造成巨大的人力和物力浪费。

城市规划成在领导，败也在领导，关键在于是否科学决策。城市领导应当尊重科学、尊重专家、尊重规律、尊重群众，真心诚意地听取专家的意见和建议，特别是那些和自己有不同看法的意见，真正让群众参与到城市规划的制定过程之中来，并置规划的实施于群众的监督之下。在制定规划中，要多方案比较，实行严格的专家评审制度，并保证不走过场。要切实做到城市规划一经批准，不得随意修改，不因领导人的变更而变更，也不因领导人意志的变化而变化。严肃执行城市规划修改的条件和程序，对城市规划的实施情况进行定期评估，维护规划的科学性。

五、推进城市建设协调有序：由“以大为美、以快为荣”向“适度、均衡、以人为本”转型

一些官员为追求短期政绩，不愿费劲抓项目、搞企业，而热心于修宽马路、建大广场，急功近利、急于求成，习惯于把城市当作自己的“秀场”，而非为人民服务的平台。所以，人们常常看到，一些人太喜欢体现个人意志，太重视打造、展现“亮点”与政绩，太在意外人特别是上级领导能不能看到，太热衷形象工程、面子工程。只想在任出不“彩”，不管后任为不为“难”。于是，野蛮拆迁事件屡见不鲜，安居工程变“豆腐渣”之事时有所闻，贪大求洋、大干快上、只抓“亮点”不顾“盲点”几成城市通病。城市如此发展，背离了城市的本质，往往使得百姓利益受损，是不健康、不协调的，最终也将难以持续。

推进城市建设科学、有序、可持续进行，就是要求城市不再盲目扩张，不再单纯求快。要坚持城市规划的科学性、稳定性、人性化，既要注重城市的公共基础设施建设，也要注重城市的人性化管理。少做一些“大手笔”的形象工程、面子工程，多做一些精雕细刻的惠民工程、里子工程，少一点浮躁冒进，多一些脚踏实地、一丝不苟，改变那种为了“献礼”而脱离实际，盲目赶工期、催进度，不讲科学的“大干快上”。只有那些实实在在的民心工程、良心工程、放心工程，才是最好的“献礼工程”，才能让城市真正成为市民的幸福乐园。

增强对城市规划的法律性、程序性、严肃性和刚性的认识，杜绝规划实施中的主观性、随意性。辩证分析、正确对待前任的思路和做法，要把前任好的工作思路接过来，做下去。把前任确定的好的工作思路继续实施，变成现实，没人认为无能，只会显示才能；把前任没有做完的工作继续做下去，做出成果，照样创造政绩，而且彰显政德。当然，并非主张只能重复前任的思路，而是强调要有一种科学态度和科学精神，善于在继承中发展，在扬弃中创新。

六、促进城市全面发展：由“重视物质财富积累向加强精神文化建设”转型

城市竞争力是一个综合概念，既包括经济竞争力，也包括文化竞争力。当前，文化竞争力对城市发展的影响和作用越来越突出，成为推动城市经济、社会可持续发展的重要力量。

石家庄是一块历史文化底蕴丰厚的古老土地，又是一座随着现代铁路交通发展而兴盛的年轻城市，但城市文化认同感先天不足，整体文化氛围不浓，个体创新意识淡薄，文化原创力不强也是显而易见的。努力把石家庄辖区历史文化资源优势转变为城市文化形象的基本要素，培育城市文化认同，增强城市的凝聚力、吸引力，提升文化创新力在内的综合竞争力，是石家庄城市文化建设的艰巨任务。

城市文化认同不是一个自发形成的过程，而是一个自觉实践的过程。弘扬地方文化，让石家庄的历史渊源、风土人情、文化遗产等文化要素深入人心，达到认知、认同，内化为独特的城市精神品格；强化省会意识，把关心和维护省会利益、省会形象, 推动省会发展，转化为市民大众的文化自觉；概括和提炼城市精神，营造文化创新的浓厚氛围；借助媒体和公众的互动式参与, 构筑文化公共空间, 依靠公共生活本身的聚合力和亲和力，在参与、交往过程中建构社会文化认同；大力发展社区及各类社会组织，提高市民社会化、组织化程度，使所有市民的情感和利益表达都能有所依归；完善城市发展目标，既体现人民群众的共同理想和意志，又涵盖不同群体、阶层的愿望和追求，形成强大吸引力和凝聚力，全面增强城市发展的活力。

总之，转变城市发展方式，就是要坚持以科学发展观指导城市的规划、建设和管理，牢固树立以人为本的发展理念，努力实现规模、布局、结构、速度、需求、资源等多种要素的均衡协调、有机统一，让城市生活更美好，未来发展可持续。▲

刘 信，石家庄市人民政府研究室

苏宝霞，河北省人民政府法制办公室