以行政体制改革为突破口，推进厦门综合配套改革试验区建设

□陈振明 吕志奎等 [厦门大学 厦门 361005]

从某种意义上说，厦门综合配套改革是特区政府治理模式转型。随着厦门综合配套改革的全面实施和推进，越来越依赖于政府管理体制机制改革的配套，越来越要求加快政府治理创新。因此，推动公共管理改革创新，提升政府自身的领导力和管理竞争力就成为全面实施综合配套改革最基本的管理任务及内容。《厦门市深化两岸交流合作综合配套改革试验总体方案》（以下简称《总体方案》）明确指出：“以法治政府和服务型政府建设为目标，构建‘小政府、大社会、大服务’的高效行政管理体制，为参与国际、国内和密切两岸交流合作营造优越的政府服务环境”。这为加快推进厦门特区行政管理体制改革创新指明了基本方向。按照《总体方案》的战略部署，以加快转变发展方式为主线，力求在行政管理的重点领域和关键环节探索创新、先行先试，构建有利于集聚发展优势、深化两岸交流合作的行政管理体制机制，进一步提升厦门经济特区政府的公共管理竞争力。

一、研究制定服务型政府建设的战略规划

成立厦门市服务型政府建设领导小组，以推进“五个厦门”建设为导向，制定服务型政府建设的战略规划，明确服务型政府建设的时间表、目标系和路线图，制定厦门市建设服务型政府“一年构建框架、三年逐步完善、五年全面完成”的发展规划，分布实施、不懈推进、绩效评估、持续改进。以服务型政府建设，助推“五个厦门“建设。以满足公众需求为导向，在坚持政府负责的前提下，充分发挥市场机制作用，推动基本公共服务提供主体和提供方式多元化，集聚政府、市场、社会力量三方资源，加快建立政府主导、社会参与、公办民办并举的基本公共服务供给模式。研究制定厦门岛内外基本公共服务标准体系，加快建立健全符合厦门市情、比较完整、覆盖岛内外、可持续的基本公共服务体系，以基本公共服务标准化逐步推进基本公共服务均等化，以基本公共服务均等化稳步促进岛内外一体化发展。

二、设立厦门“市长质量奖”，构建公共服务质量持续改进的机制

一是引入政府全面质量管理（TQM），把追求卓越质量和持续改进质量应用于公共服务提供和生产的方方面面，建立政府部门、企业、社会组织和公众参与的公共服务质量协同监管格局；二是建立公共服务质量奖励制度，设立厦门“市长质量奖”，落实“质量强市”战略，打造“质量厦门”品牌，将公共服务质量持续改进工作与创先争优活动有机结合起来，对质量管理先进、成绩显著的公共组织和个人给予表彰奖励，树立先进典型；三是加大公共服务质量管理科技投入，建立一批公共服务质量创新基地；四是建立公众满意度评价制度，引导政府部门持续改进公共服务质量，满足公众和社会需求，促进公共服务标准化、规范化、品牌化发展，建设生活品质优势型城市。

三、加强人力资源能力建设，促进人力资本积累和成长

依托厦门大学的品牌资源、教育资源、人才资源和科技资源，以市场需求为导向，不断开展高水平、实用性的人才教育培训项目，打造人才教育创新基地，集聚教育能力优势和人力资源优势，促进人力资本积累和成长。推动厦门市政府、各区政府与厦门大学等高校建立“服务区域发展协同创新平台”，充分发挥厦门大学等高校在实施综合配套改革中的“智库”作用；充分利用厦门大学等高校的优质教育资源，研究制定厦门社会组织和社区工作人才队伍教育规划，加强对社会组织和社区工作人员的培养培训，建立社会管理和公共服务人才培养培训基地，对厦门全市现有社会组织和社区工作人员进行社会管理和公共服务教育培训，使社会组织和社区工作人员深入学习和掌握现代公共管理理念和技能，全面提高自身业务素质，为全面实施综合配套改革提供坚强有力的公共人力资源保障，以高素质的公共人力资源服务厦门基层社会管理创新和社区建设。

四、打造社会组织建设集中示范点

社会组织是社会发展完善、成熟的一个标志，是政府管理和公共服务的重要帮手。通过理顺政府与社会组织和公众的关系，进一步调动社会组织和公众参与实施综合配套改革的积极性，最大限度提高政府动员和吸纳社会资源的能力。要以区为主体，市、区、街道、社区四级联动，重点打造若干个集中示范点，以强化社会管理和公共服务职能为导向，围绕社会组织登记管理、经费保障、功能拓展和监督评估等领域探索创新、先行先试。大力培育发展有利于深化两岸交流合作和实施综合配套改革的社会组织、行业协会、志愿者组织，力争一年内厦门市社会组织管理改革有新突破、服务功能有新拓展、人员素质有新提升、外部形象有新建设，初步形成具有厦门特色的社会组织管理改革路径。

五、引入国民幸福指数（GNH），推进“幸福厦门”建设

“五个厦门”的落脚点在“幸福厦门”，最终是为了民众的幸福。目前，全力推进“幸福厦门”建设已成为厦门各级政府施政的重要目标。“幸福厦门”的建设不仅需要关注民生，还需要制定出一套切实可行的“国民幸福指数”①指标体系，并保证相应的指标信息能够应用到政府决策过程之中，对政府决策结果产生影响，从而使得“国民幸福指数”成为监控与评价公共政策实施效果的管理工具，以改善政府治理效能，实现幸福治理。国民幸福指数可以理解为衡量地区经济、社会、文化、政治、环境、资源等方面协调发展以及社会经济发展与人类身心和谐发展的综合指标体系。要构建“幸福厦门”建设新框架，出台“幸福厦门”建设战略规划，将国民幸福指数应用到政府决策过程和公共服务型政府建设过程，将其纳入政绩考核体系，促使政府不仅关注经济发展，更将政府决策行动的核心置于民众的需求、关切和愿望以及经济社会的可持续性发展方面。

六、构建财权与事权相统一的政府间关系体制

我们在实地调研中发现，当前制约厦门区一级经济社会可持续发展的重要因素之一是区里经济社会管理权限太少，特别是财权与事权不相匹配。要按照充分发挥市、区、街道全面实施综合配套改革的“三个积极性”原则，适时推出扩权强区工作，市级各部门向区机构下放经济社会管理权限，列出市、区和街道三级各自的权责利清单，健全市、区、街道三级财权与事权相统一的纵向行政管理体制。

推进城市公共服务和社会管理职能向区、街道下移，通过赋予区和街道更多的经济社会管理权限，进一步调动各级治理城市公共事务的积极性、主动性和创新性，进一步解放和发展区、街道的生产力，增强区里自身发展的内生动力和活力。通过压缩和优化业务流程，尽可能减少决策层和操作层、公共服务提供者和公共服务消费者之间的中间管理层级，将市、区政府的行政管理职能快速延伸到为企业和民众服务的最前线和最基层，实现从“金字塔式”行政管理转向扁平化行政管理和服务，最大限度地降低行政管理成本。

在产业发展、规划建设、项目投资、安全生产、环境保护、市场监管、社会管理、民生事业和社区建设等方面，厦门市政府有关职能部门应按照权责一致、能放即放的原则放权授权，进一步扩大区级行政管理自主权和决策权，赋予街道办事处发展辖区内经济社会事业的责、权、利，形成三级错位分工、合理分权、权责统一、运行有序的行政运行机制，使区级和街道都能发挥各自的优势和所长，完善“两级(市、区)政府、三级(市、区、街道)管理、四级(市、区、街道、社区)服务”的城市治理体制。同时，加大市向区、街道的财政转移力度，提升区和街道对其辖区社会管理和公共服务资源的经济调控能力。

扩权强区，市权下放，区里和街道拥有更多权力同时也承担更多责任，要明确区级政府和街道各自的管理责任。区政府的权力与责任在市政府的监督下必须履行，必须强化监督与责任追究，确保权力与责任相对称，强化行政问责。

七、转变唯GDP导向的政绩考核制度，构建差别化评价制度

政绩考核差别化，是由国家发展改革委针对全国各个区域政绩考核指标同一性的弊端，考虑到不同区域、不同地区除了具有共性功能外，还具有不同的资源禀赋、区位条件、发展优势等个性功能，从而按照不同区域的主体功能定位实施差别化的评价考核。其本质是对科学性、合理性和公正性的回归，不仅能够促进地方发展理念转型，改变GDP至上的发展模式，有利于激发各地方政府从速度发展转向科学发展，使政绩考核更加全面、合理。

目前，厦门六个区之间经济同质化竞争、重复建设问题依然突出。针对这一问题，应抓住实施综合配套改革契机，结合全市6个行政管辖区的发展历史、发展现状和发展潜力，出台岛内外主体功能区发展规划，针对不同功能区，制定差别化政绩评价机制，真正引导和激励不同辖区、不同部门寻找适合自己的科学发展路径，以差别化政绩考核作为方向盘，推动政府加快转变职能，理顺思明、湖里、集美、海沧、同安和翔安6个行政管辖区之间的竞合关系，形成不同辖区间产业分工协作、错位发展、资源共享、基本公共服务协同发展的体制机制，实现资源优势在不同辖区间的差异化集聚。

八、建立推动行政体制改革的工作机制

（一）加强组织领导，建立行政改革跨部门协调机制

进一步发挥跨部门协同工作职能，加强协调服务，推动跨部门、跨领域公共问题解决，提升城市管理效能，为深化两岸交流合作营造一流的软环境。在全市综合配套改革领导小组的指导下，建立厦门行政管理体制改革市、区、街道三级联席会议制度，研究解决行政管理体制改革创新中的重大问题。成立厦门行政管理体制改革工作办公室（简称“体改办”），负责组织实施行政管理体制改革创新试验，协调解决改革创新中的重要问题，督促落实行政管理体制改革主要任务，编制厦门行政管理体制改革三年行动规划和年度工作计划，组织行政管理改革试验项目的立项、论证、审批和评估等工作。同时，负责组织编写《厦门综合配套改革政府发展年度报告》。

（二）借力外部智库，建立行政改革专家学者咨询机制

充分借助外部智库资源，成立厦门行政管理体制改革试验专家组或专家咨询委员会（也可与厦门大学联合成立“厦门综合配套改革发展研究院”），组织专家学者对包括行政管理体制改革在内的综合配套改革进行理论和实践层面的深入研究，加强对行政管理改革事项的跟踪评估，发布《厦门综合配套改革政府发展年度报告》，将厦门行政管理体制改革创新工作实践向工作理论转化，实现从改革实践到改革理论的飞跃，在此基础上努力形成一批有高度的实践成果、制度成果和理论成果，上报国家和省发改委。

（三）扩大公共参与，建立改革利益共识凝聚整合机制

深化行政管理体制不能坐而论道，不能搞得玄而又玄，要实实在在“落地”。尤其要注重“自下而上”的基层创新、群众参与和“自上而下”的顶层设计、领导推动相结合，要激发“自下而上”的力量来推动，调动包括党员干部和普通民众在内的最大多数人的参与，走出一条有厦门特色的“参与式”综合配套改革之路。把群众力量组织起来，这是一种政治方针。出台厦门行政管理改革社情民意专递员制度和民主评议制度，定期组织普通党员干部、群众对行政管理改革情况进行评议，加强社会民意对行政管理改革的监督，让政府系统内部、政府与社会形成一种共识，形成上下内外合力推动行政改革、实现科学发展的共识。

（四）强化督查考核，建立行政改革评估激励机制

建立行政管理改革成效评估制度，对行政管理重点领域改革试点的改革成效，厦门行政管理体制改革工作办公室适时组织有关部门和专家学者进行综合评估。对行政管理体制改革创新工作实行目标管理，纳入有关部门工作目标和党政干部的考核体系，定期督促检查。设立厦门“公共服务创新奖”，建立“公共服务创新奖”年度评奖制度，实现以评估促改革，以改革促创新，以创新促厦门跨越发展。抓好厦门行政管理体制改革创新示范点建设。及时将改革试验中涌现的好做法、好经验，上报市综合配套改革领导小组和发改委。

注释

① 国民幸福指数（Gross National Happiness，缩写GNH，也称国民幸福总值）是评价生活质量的指数，比国民生产总值更具全面，并注重精神上的感受，是物质幸福、精神幸福与健康幸福的统一。

[1]陈振明, 李德国.国家综合配套改革试验区的实践探索与发展趋势[J].中国行政管理, 2008, (11): 78-84.

[2]陈振明, 李德国, 陈文博, 等.设立国家综合配套改革试验区推进海峡西岸经济区建设——厦门设立国家综合配套改革试验区的可行性研究[J].东南学术, 2008, (6):67-73.

[3]陈振明, 李德国.厦门建立综合配套改革试验区的方案设计 [J].福建行政学院学报, 2009, (1): 100-107.