我国两用物项出口管制管理体制改革研究

祁 欣 张 威(研究员)

我国两用物项出口管制管理体制改革研究

祁 欣①张 威(研究员)②

出口管制，是指一国政府通过建立一系列审查、限制和控制机制，以直接或间接的方式防止本国限定的商品或技术通过各种途径流通或扩散至目标国家，从而实现本国的安全、外交和经济利益的行为。近年来，敏感物项与技术的出口呈现出日趋复杂的态势，出口管制的难度大大增加。我国两用物项出口管制管理体制某些方面的局限性已经开始显现，推进出口管制管理体制改革势在必行。

一、我国两用物项出口管制管理体制现状

我国的出口管制特别是专门针对两用物项出口管制的管理工作起步较晚。20世纪90年代初，对外贸易经济合作部科技司成立专门处室，开始具体负责我国两用物项的出口管制管理工作。目前已扩大并形成了由商务部机电和科技产业司的管制一处、二处具体负责，国防科工委、国防部、外交部、海关总署、农业部、卫生部和工信部等机构共同审核，以核、生物、化学、导弹等敏感领域的军民两用品和技术为管制内容的完整的防扩散出口管制管理体系。管理方式上实现了从行政管理向法制化管理、从应对性管理向主动管理、从中央集权管理向中央—地方共同管理、从分散制管理向跨部门协调管理，以及从内部交流为主向加强国际对话的“五大转变”。同时，我国大力加强防扩散出口管制的法制建设，相继制定和实施了一系列法律法规，《对外贸易法》、《海关法》以及相关部委制定的部门规章构成了我国出口管制较为完备的法律体系。

二、我国两用物项出口管制管理体制改革必要性

一是国际形势的不断变化和维护国家安全利益要求中国出口管制体制做出相应变革。这主要体现在以下几个方面：第一，全球大规模杀伤性武器扩散情况严峻。冷战结束后，国际区域性争端不断，“9·11”事件和反恐战争爆发后，国际恐怖主义恶性发展。各国面临的防扩散出口管制任务都较以往大大增加，我国国际安全环境也日趋复杂，特别是随着美国战略东移，我国面临的安全挑战和核威慑压力不断增大。第二，全球化的迅速发展既加强了各国经济的交流和融合，也在客观上使得管控物项的流动变得更为便利，防止大规模杀伤性武器及其运载工具以及防止相关产品和技术的扩散成为整个国际社会的普遍关切之一。第三，技术迅速发展增加了有效实施出口管制的难度。近年来，科技的发展使物项或技术的军用和民用的界限变得非常模糊，对识别和有效防控工作提出了更高的要求，有效实施出口管制面临越来越多的新课题。为此，联合国安理会通过了第1540号决议，表明了各国加强防扩散出口管制的决心。美英等主要国家甚至将防扩散出口管制提高到国家战略层面。在这样的大背景下，中国应不断加强和完善出口管制体系建设，将其作为必要的外交手段和重要筹码，提升至国家战略高度，以适应国际形势发生的复杂深刻变化，切实保护我国国家安全和核心利益不受威胁。

二是中国两用物项出口管制的快速发展要求现行管理体制适时调整。目前，我国出口管制登记备案企业数量已超过3000家，两用物项出口管制的内容已不仅仅是出口申请审批，还包括企业内控机制指导、国际合作、对外宣传和执法等多方面。随着两用物项的迅速发展和内涵扩大，现行的法律法规、管理体系及管理手段已经无法满足出口管制管理工作的实际需要。法律体系方面，目前出口管制领域缺少专门的上位法，从国家安全利益的角度权衡安全利益与经济利益之间的关系；在执法权方面规定较为模糊，缺乏落实法律的详细规定和具体措施；内容更新相对滞后，在多方面存在空白亟待完善。管理体系方面，目前仅有《对外贸易法》原则性地规定了主管部门的业务职能，其他各部门的相关职能缺乏统一规定，散见于行政法规和部门规章中。管理队伍方面，人员编制和人才结构难以应付越来越复杂的两用物项和技术出口管制工作，中央层面，商务部管制一处、二处的人员编制数量仅为美国负责两用物项出口管制管理的产业安全局(BIS)的几十分之一，地方层面，大多省市则无独立部门和专人负责。管理手段方面，缺乏专业的执法和宣传队伍，特别是目前多头管理、分类处罚的执法模式易导致出口管制法律权利的重叠，引发相关职能部门之间的冲突。

三是主要国家两用物项出口管制管理体制的改革趋势推动我国相应管理体制逐步完善。作为出口管制的创始国，美国相当重视出口管制在维护国家安全和实现外交目标方面的关键性作用。针对两用物项出口管制的管理，美国在商务部下专门设立BIS，行使主要行政管理职能。金融危机爆发后，奥巴马政府提出出口促进战略，启动出口管制改革，全面提升出口管制管理的效率和力度。英、法、德、意、日等主要国家也高度重视出口管制管理制度建设，纷纷设立专门机构负责出口管制的管理工作，高度重视并适时跟进美国调整本国政策。如，英国商业、创新与技能部的出口管制局，法国两用物项管制办公室，德国联邦经济与技术部的联邦经济与出口管制局，意大利国际贸易部的两用物项出口贸易协商委员会，日本经济产业省的贸易经济协力局，等等。中国是美国出口管制的重要对象国，与欧洲、日本等西方各国在出口管制方面保持着良好的磋商与合作关系。与美、欧、日等国强大的出口管制管理机构相比，目前我国的机构设置、人员编制等力量相差悬殊，在管理深度和执法力度方面都有很大差距。适时效仿美国BIS的建制，扩大现行管理体制和机构应尽快提上议事日程。

三、我国两用物项出口管制管理体制改革意义

在国际环境和国内发展的双重要求下，完善中国现行两用物项出口管制管理体制不仅十分必要，而且对未来中国两用物项出口管制的发展具有重要的现实意义。

一是两用物项出口管制管理体制改革有利于中国更好地树立负责任大国形象。一方面，完善的两用物项出口管制管理体制符合中国防扩散出口管制的一贯立场。中国历来以负责任的态度对待防扩散问题，实行出口管制，加强防扩散的努力，是中国作为国际社会成员特别是联合国安理会常任理事国的应尽责任和义务，也是中国实行和平外交政策和走和平发展之路的重要表征。20世纪90年代开始，中国积极参与国际防扩散进程，参加了防扩散领域的所有国际条约和相关国际组织，切实遵守其有关规定与要求，对核生化等敏感物品及两用物项和技术的国内管理与出口都采取了严格的管制措施。在两用物项不断发展变化的背景下，改革中国现行两用物项出口管制管理体系，使之适应两用物项发展的需要并为进一步发展做准备，是符合中国防扩散出口管制一贯立场和主张的表现。另一方面，健全的两用物项出口管制管理体制有助于提升国际社会对中国走和平发展道路的理解和认识。作为综合实力不断提升的发展中国家和地区性核大国，中国在国际防扩散领域的立场和做法受到国际社会的高度关注。对于具备军民双用途的许多材料、设备和技术，中国坚持反对任何国家以和平利用为借口从事扩散活动，但主张保障各国特别是发展中国家和平利用和分享两用物项的权利。目前，中国已颁布了《对外贸易法》、《海关法》、《货物进出口管理条例》和《技术进出口管理条例》等法规，为两用物项出口管制提供法律依据，同时，在实施防扩散出口管制的过程中，还采取了国际通行的最终用户和最终用途保证制度、许可证制度、清单控制办法和全面控制原则等，完全依照有关国际机构的规范要求行事，比较好地处理了防扩散与和平利用高科技的国际合作之间的关系。因此，适时对我国现行两用物项出口管制管理体系做出完善和升级，有利于国际社会进一步加深对中国走和平发展道路的认识和理解，提高中国的国际声望与影响，树立负责任大国形象。

二是两用物项出口管制管理体制改革有利于中国全面发挥两用物项出口管制的重要作用。首先，强化两用物项出口管制管理体制能够更好地促进两用物项出口管制在国家安全和外交战略上的重要作用。中国在防扩散及两用物项出口管制方面的努力和成效得到了国际社会的普遍认可。美国有关专业机构也认为中国在战略性贸易法规、出口许可证审批机构和程序、企业培训及就防扩散问题与重要国家和多边出口管制机制进行接触等方面不断实现改进，我国已成为国际防扩散出口管制领域的重要一员。目前，在战略性贸易迅猛发展之际，强化并完善我国两用物项出口管制的管理体制和机构，明确管理机构的职能定位，培育统一的出口管制技术支持体系，建立出口管制专业执法队伍加强执法力度，不仅可以更加有效地行使管理职能，促进和服务于中国两用物项出口管制工作地未来发展，而且可以在国家安全和外交战略等更高层面上发挥作用，成为我国在国际舞台上抗衡与竞争的重要手段。其次，完善两用物项出口管制管理体制有助于更好地指导和服务于中国两用物项出口企业。企业作为基本的经营实体，是国家出口管制制度建设的重要环节。企业内控机制的建立已成为国际社会落实防扩散出口管制政策的一项重要措施，不仅可以有效防范无意识的违禁两用物项出口，而且有利于推动企业承担社会责任、更好地融入经济全球化进程。中国出口管制法规中明确规定“出口经营者应当建立、健全两用品及相关技术出口的内部控制机制”，从法律上对企业内控机制的建立提出了明确要求。商务部也以公告形式发布了《关于两用物项和技术经营企业建立内部出口控制机制的指导意见》。尽管如此，中国企业在建立内控机制方面仍刚刚起步，对其重要性和规范标准不甚了解，需要政府层面予以指导和支持，而政府囿于现行体制在人员和机构设置方面的限制，无法全面地指导企业建立内控机制。可见，完善我国现行的两用物项出口管制管理体制，建立企业内控机制规范标准，加大对企业的宣传和指导力度，对出口企业未来的发展具有重要意义。

三是两用物项出口管制管理体制改革有利于中国更好地融入国际防扩散体系。其一，改革两用物项出口管制管理体制有助于我国尽快加入国际多边防扩散机制。目前，国际多边防扩散机制主要有针对核出口控制的“桑戈委员会”(ZC)和“核供应国集团”(NSG)，针对生物和化学敏感技术的澳大利亚集团(AG)，针对导弹及相关技术转让的“导弹及其技术控制制度”(MTCR)以及针对常规武器和两用技术及设备的“瓦森纳安排”(WA)。中国对国际多边防扩散机制的立场经历过基本抵制、部分接受到主动参与几个阶段，也反映出中国整体防扩散政策的转变。近年来，我国积极开展与国际多边防扩散机制的磋商与对话，迄今已顺利成为ZC和NSG的成员国，但尚未加入针对两用物项出口管制的WA。尽管加入国际机制需要多方条件和要求，但在国际两用物项不断发展的大趋势下，完善并做好我国两用物项出口管制的管理和协调工作，从机构配置上表现出我国对两用物项出口管制的重视，有助于我国尽快成为WA的成员国，享受机制内各成员国在物项出口方面的优惠与便利措施，并履行相关义务。其二，完善两用物项出口管制管理体制有助于我国更好地进行国际防扩散交流与合作。防扩散问题是世界性的，必须依靠各国的共同努力，仅靠一国或几个国家的行动无法奏效，因此，出口管制国际交流与合作十分重要。中国历来在防扩散出口管制领域十分重视和积极开展国际合作与交流，不仅努力发展与多边出口控制机制的磋商和对话，参加了东盟等有关地区组织关于安全与防扩散问题的交流，而且与澳大利亚、法国、德国、日本、韩国、巴基斯坦、俄罗斯、英国、美国等国以及欧盟保持着良好的双边磋商与交流。在此良好基础上，完善现行两用物项出口管制管理体制，对于更好地了解国际防扩散出口管制的最新进展和变化，介绍与宣传我国在出口管制领域做出的努力和取得的成绩，多渠道、宽领域地开展国际合作都具有突出意义。

四、我国两用物项出口管制管理体制改革思路与方向

面对国际国内环境的复杂形势，对比分析主要国家两用物项出口管制管理体制的变化特点，我国两用物项出口管制工作任重道远，深入推进管理体制的改革刻不容缓。

一是健全法律体系。第一，整合制定出口管制专项法律。借鉴各国成熟立法经验，从国家安全利益角度，整合目前过于分散的法律、法规和部门规章中关于出口管制的相关规定，研究制定出口管制专项法律，明确我国出口管制立法宗旨和政策目标，阐述出口行为与国际安全与义务、国家安全、对外政策、战略发展环境和经济利益等方面的关系。第二，填补现行法规及制度空白。规范联合国安理会决议等“国际法”向“国内法”的转换程序，填补现行法规及规章在两用物项出口管制方面的空白，明确出口管制违法的专门罪名及刑事处罚措施。第三，制定专项实施条例。在出口管制专项法律颁布实施后，按照其相关规定，出台不同领域的执行条例，确定受管制物项查验范围，具体规定出口管制执法标准，改变目前法律法规缺乏操作性的状况。

二是规范管理体系。第一，确定主要管理部门职责定位。借鉴美国BIS的做法，明确商务部作为两用物项出口管制的主要管理部门的管理职能，统一协调其他部门在两用物项出口管制方面的管理工作。第二，整合两用物项出口管制管理职能。以商务部作为两用物项出口管制的牵头部门，建立协调机制，成立工作组整合国防科工委、国防部、外交部、海关总署、农业部、卫生部、工信部等的管理职能，避免重复管理和管理盲区的出现。第三，增加两用物项出口管制管理人员编制。参照美国BIS机构设置，扩大现有商务部产业司管制一处、二处规模，细化两用物项出口管制管理职责，设立法律法规、许可申请批复、行政执法、对外宣传、国际合作等多个部门，加强两用物项出口管制管理力度。

三是强化管理手段。第一，组建专业执法队伍。加强两用物项出口管制执法力度，在商务部设立专业执法机构；协调各部门执法职能，实现联合执法和专业执法。第二，创新执法手段。创建两用物项出口管制联合执法平台；依据受管制物项特性，探索符合其特性的查验方式；增加管制物项专用执法设备。第三，增强依法行政水平。健全培训机制，定期对执法队伍进行出口管制法律、政策和清单培训，提升执法人员依法行政能力和水平。

四是加大国际合作与宣传力度。第一，加强国际交流与合作。积极参与联合国各领域的国际会议，宣传中国在出口管制方面的政策和措施，以及在加强防扩散方面的努力；积极参加两用物项出口管制外联活动，加强双边与多边合作。第二，积极参加国际防扩散努力，争取加入国际多边防扩散机制；支持有关国家建立无核武器区；参加联合国在核、生、化、导等领域的专家组工作。第三，设立专业对外宣传队伍。逐步建立多层次的对外宣传专职队伍，加大对外宣传投入，制定对外宣传方针计划，有步骤地扩大两用物项出口管制对外宣传力度。第四，利用多种方式加强对外宣传。综合利用多种媒体方式，制作中国两用物项出口管制对外宣传片，编制两用物项出口管制对外宣传手册；在国内设立定期举办的两用物项出口管制国际研讨会，加大国际影响力度。第五，加大对企业宣传力度。建立专业部门实施两用物项出口管制的企业宣传与培训；创新交流模式，疏通与出口管制企业交流的渠道，搭建与企业的沟通平台；敦促企业建立出口管制内控机制，制定企业内控机制设立标准，在已设立内控机制的企业中按不同领域选取典型企业进行宣传。

五是建设保障支撑体系。第一，建立综合支撑体系。借鉴日本安全保障贸易情报中心、安全保障贸易学会等机构设置的做法，建立专业的两用物项出口管制信息、咨询及研究机构；强化现有协会、学会及科研机构力量，构建官产学研相结合的出口管制综合支撑体系。第二，加大两用物项出口管制投入水平。加大财政对两用物项出口管制的支持力度，扩大两用物项出口管制专项资金规模，支持防扩散出口管制申请调查、出口管制对外宣传培训、出口管制国际交流与合作、出口管制相关研究等。第三，加大官员培训力度。支持中央和地方官员参加联合国及相关国家举办的出口管制研讨和培训活动，设立地方管制官员定期培训制度，组织相关官员学习我国两用物项出口管制政策、清单及执法的变化情况，定期为相关官员培训各国管制政策变化及最新动向。第四，加强企业两用物项出口管制培训。培养企业树立国家安全利益高于企业经济利益理念；按照企业产品领域分类，定期组织企业两用物项出口管制相关知识培训，避免并应对国外制裁。

六是加强出口管制研究。第一，建立两用物项出口管制专家咨询机制。选择核、生、化、导等领域顶级专家组成委员会，对企业申请及相关事宜提供专业技术指导和咨询；审定并不断更新两用物项出口管制清单；定期通报管制信息，沟通国际国内出口管制变化动向。第二，培养两用物项出口管制专业专家队伍。加强与相关研究机构、高等院校、协会学会等的专家合作与交流；定期举办专家座谈会，交流出口管制相关研究；支持专家进行国际交流及相关出口管制培训与学习。第三，加强两用物项出口管制课题研究。设立各项研究课题，跟踪世界各国两用物项出口管制发展变化，分析国际多边防扩散机制进展与影响，研究我国两用物项出口管制清单制定与更新，关注出口管制企业内控机制建设等问题。

①中国社科院财经战略研究院，②商务部研究院;责任编辑：王勇娟)