WTO 中的集团化现象与我国策略选择

李计广 副研究员

当 前，在全球治理中各种集团不断涌现，“G”现象正逐渐成为新潮流，尤其以发展中国家组成的集团居多。例如，在联合国框架下，有著名的“争常”联盟G4 (日本、印度、巴西和德国)，在人权领域有发展中国家组成的“相同理念集团”，在国际气候谈判领域则有“基础四国”(中国、印度、巴西和南非)、“三大新兴国家G3” (中国、印度、巴西)等。在全球经济治理领域，涵盖诸多新兴大国的二十国集团(G20)正成为最具活力和影响力的全球经济治理机制。此外还出现了若干“G－X”设想，如G“8+5” (G8 加上中国、印度、巴西、南非、墨西哥五国)、G2(美国和中国)、G3 (美、中、欧)、G4(美、中、欧、日)等。这些集团相互竞争、相互重叠，福山(Francis Fukuyama)称之为“多元的多边主义”。帕特里克(Stewart Patrick)认为这些集团的出现，正在促使全球治理从正式制度趋向灵活的、非正式的、有限成员集团化的态势。在全球经济治理领域，尤以WTO 中的集团最多，发挥的作用也最明显。

一、集团化在WTO 中的发展

多边贸易体制的演变见证了从“美国领导”到G2(美、欧)，再到G4、G6、G7 等的转变。G4 是指美国、欧共体、巴西和印度四个成员，它们在多哈回合谈判重启后进行了多次磋商，也被称为新“四方”。老“四方”则是多哈回合之前谈判中的美国、欧共体、加拿大和日本。G6 包括美国、欧共体、巴西、印度、日本和澳大利亚，正是G6 磋商的失败导致了2006 年多哈回合谈判的暂停。G7 则是在2008 年7 月的WTO 小型部长级会议期间形成的小范围对话集团，由G6 加中国组成。G7 的出现被认为“取代绿屋会议成为最主要的谈判平台”。

就谈判集团而言，在多边贸易体制中其历史最早可以追溯到关贸总协定时代的G10 集团。1987 年，出现了第一个具有一定规模和能力的、包括发达国家和发展中国家的、以议题和研究驱动的集团，即农产品出口国集团——“凯恩斯集团”。在1999 年西雅图会议之前，WTO 中特定集团有效协调的情况还较少。在西雅图会议筹备期间，一些集团开始在特殊与差别待遇、特惠侵蚀、执行问题和体制改革等问题上展开实验性的合作。多哈会议上，“非加太”集团(ACP)、非洲集团和最不发达国家集团的协调人则被纳入了部长级绿屋会议。2003年坎昆会议是谈判集团历史上最大的转折点，一方面，诞生了若干重要的谈判集团，包括G33、棉花四国、新加坡议题核心磋商小组等;另一方面，则见证了G20 (农业)的兴起，该集团成功地保持了在多哈回合中的中心地位。总之，在多哈回合谈判中，集团和联盟急剧扩散，重要性也日益增加。

根据WTO 的统计，目前主要的谈判集团接近20 个，几乎所有WTO 成员都参加了一个或好几个谈判集团。WTO 也承认，各成员一起组成集团和联盟的现象越来越多，有时它们甚至使用同一个发言人或同一支谈判队伍，以一个声音说话。这些集团大致可以区分为区域型集团和议题型集团。区域型集团包括欧共体、东盟、非洲集团等。议题型集团则大致可以划分为两类:一类是进攻型集团，如G20(农业)、凯恩斯集团、反倾销谈判之友等;另一类是防御型集团，如G10、G33、非农谈判11 国协调组(NAMA－11)等。从组织能力看，又可以区分为组织严密的集团和组织松散的集团。组织严密的集团，如凯恩斯集团和非洲集团等，通常利用更加正式和高级别的协调机制，能够获得专业化的支持和组织上的支持;组织松散的集团，如渔产品之友和反倾销谈判之友等，通常围绕日内瓦的官员和来访的高级官员，并针对日内瓦的具体磋商过程展开，试图建立统一战线。

WTO 充分肯定了这些集团对于多边贸易谈判的重要性，认为它能提供流动性和弹性。总干事拉米(Pascal Lamy)也对这些小集团的出现持肯定态度，认为这种形成联盟并以共识为基础的自下而上的谈判方式是可行的，并称将召开各种小集团会议而非绿屋会议。美国《外交》杂志在2005 年WTO 香港部长级会议专刊中指出:“集团谈判的方式更能准确反映不同的观点和利益，有助于达成最终方案，尤其是发展中国家集团对谈判结果的影响力日渐增大”。拉米也认为，正是谈判集团拯救了香港部长级会议。事实上，这些集团并不是以“重起炉灶”为目的，集团的活动大多是在现有治理架构之内进行的，它们并不排斥现有的国际制度，两者之间更多是互补关系。集团往往能够最终促进多边贸易治理的发展，因为它能够促进主要参与者达成共识，或者为多边倡议提供实验机会，或者推动多边体制改革。

二、我国参加集团的主要影响因素

在WTO 中，我国参加的集团有四个，分别是G20 (农业)、G33(农业)、新加入成员集团以及亚洲发展中国家集团，其中G20(农业)属于进攻型谈判集团，其他三个属于防守型谈判集团。要进一步探讨影响我国参加这些集团的影响因素，须将联盟理论进行系统性评估，从中去除不适用者，并撷取重新解释可以保留者，从而形成一个综合性分析框架。首先，现实主义联盟理论所主张的联盟形成要素，可以归纳成权力、威胁与利益三类。对于权力因素，基于权力平衡考虑的联盟其主要目标是削弱敌国力量，更多适用于“零和博弈”的军事安全领域，在经济治理领域很难适用。对于威胁因素，威胁主要是指对于国家安全加以剥夺的客观力量和主观认定，在经济治理领域可以修正为对国家经济安全的担忧。对于利益因素，联盟行为是维持现状者和试图改变现状者对于利益分配的博弈，在经济治理领域可以修正为对于经济利益分配的考虑，而发展中国家组建集团则是试图改变现状者对于发展利益的追求。其次，新自由制度主义将联盟视为制度化的组织，强调机制对于联盟构建的影响。在经济治理领域，制度因素对于组建集团的影响可从国际制度本身效率的角度进行解释。再次，建构主义强调观念、认同、规范和文化在联盟构建中的基础性作用，集体认同和共同观念对于解释发展中国家组建集团有很强的解释力。综上所述，在全球经济治理领域，影响集团组建的因素主要有四个:安全威胁、发展利益、国际制度和集体认同。这四个变量构成一种“多元平衡”，每个变量都是集团构建的充分条件而非必要条件。对于同一个集团中的不同国家，这四个变量的重要性会有所不同。在现实中，由于历史阶段不同、政治制度各异，甚至受决策者个性特征的影响，这四个变量的重要性也会有所不同。

(一)安全威胁

安全威胁越大，组建集团的可能性越大。在全球贸易治理领域，我国面临的安全威胁主要是在市场安全领域，突出表现为要求我国大幅开放市场的威胁。多哈回合启动之初，制定了雄心勃勃的谈判计划，共有19 个议题，涵盖范围非常广泛，对发展中国家尤其是新加入的发展中国家产生了较大的压力，因为这些国家在加入谈判中都作出了实质性的减让承诺，难以在短期内再次接受与其他成员相同的减让义务。鉴于此，19 个在1995年WTO 成立后新加入的成员，包括我国和中华台北在内，组建了新加入成员集团，在所有议题均采取防守型策略，希望不再承担太多开放义务，并要求给予特殊待遇。尤其是在农业、服务业等具体领域，如果开放幅度过大，会构成一定的经济安全威胁。以G20 (农业)的组建为例，2003 年8 月，美欧在相互妥协的基础上提出了关于农业模式的联合提案，将主要的削减义务落到发展中国家头上，严重威胁到广大发展中国家的利益。由于此前在农业谈判中一贯积极的凯恩斯集团对此持沉默态度，凯恩斯集团中的巴西、南非等国联合印度、我国等发展中国家组建了“发展中国家农业议题20 国协调组”，即G20(农业)，共同提交了反提案。

(二)发展利益

共同发展利益越多，组建集团的可能性越大。发展利益是指关系到国家发展的利益，而非关系到国家生存的利益。发展利益既包括“硬实力”层面的利益，如经济利益，也包括“软实力”层面的利益，如国家身份和地位的提高。从“硬实力”层面看，发展中国家往往属于“试图改变现状者”，希望在利益分配上获得更多话语权，分得更大的蛋糕。因此，共同发展利益或可交换的利益越多，一国参加集团的可能性就越大。从“软实力”层面看，如果一国追求大国地位，希望展示自己的实力和形象，那么外交政策就会趋于积极，组建或参加集团的可能性就越大。从集团成员的角色划分来看，可分为主导者和追随者两类。主导者往往是集团的牵头者或协调者，可以展示大国形象，追求大国地位。而作为追随者，随着集团整体地位的提升，也可以提高自身的地位。

从我国参加的这四个集团来看，发展利益也主要体现在两个方面。一方面是经济利益。以G20(农业)为例，其成员代表着60%的世界人口、70%的世界农业人口、30%的世界农产品出口量，它们的共同发展利益是，要求美欧大幅度削减农业国内支持和出口补贴，并取消扭曲农产品贸易的各种做法。再以G33 (农业)为例，该集团成立于2003 年，包括我国在内共有46 个发展中国家，它们的共同发展利益是，防止某些特殊农业产品受到进口冲击，因此要求这些特殊产品作为市场准入的例外，免于关税削减和关税配额的扩大，并适用特殊保障机制，因此也被称为特殊产品之友集团。另一个方面的发展利益是对国家身份和地位的追求。以G20(农业)为例，该集团的组建与巴西、印度等国追求大国地位的努力是紧密相连的。对于我国来说，尽管在集团内并非领导者，但也保持积极参与的态势，希望能够在发展中国家中树立“负责任大国”形象，为和平发展创造良好的外部发展环境。

(三)国际制度

国际制度效率越低，各国寻求谈判弹性的意愿越强，组建集团的可能性越大。这主要是由于集团成员数量相对不多，因而决策效率较高。事实上，WTO 多哈回合久谈不下，是与多边贸易谈判的体制性缺陷紧密相连的，这种缺陷源自WTO 本身的性质。经过60 年的发展，WTO 已拥有158 个成员，但决策方式还主要是协商一致，这使得WTO 的决策机制日益笨拙，容易陷于僵局。多哈回合谈判的停滞并不符合我国的利益，我国愿意看到多边贸易体制重现活力，而集团有助于从有效性和合法性两个方面改善WTO 的运行机制。

一方面，有利于提高WTO 决策机制的效率。首先，“核心对话集团”(目前主要是G7)成员数量少，决策效率相对较高，从而能够为整体谈判提供领导力，起到“发动机”的作用。其次，集团能够整合各方立场，从而提高决策效率。集团的形成有助于汇集谈判立场和共识，并通过小集团决策效率的提高以及最终的集团博弈来降低交易成本，提高谈判效率，推动多边贸易谈判进程。再次，集团能够为多边谈判提供弹性和流动性。在WTO 议程上的大多数议题并不是沿着联合国贸发会议中所存在的南北界限划分的，这种南北界限和意识形态往往限制了谈判的弹性，容易使谈判陷于僵局。在WTO 中，无论是“对话集团”还是“谈判集团”都有助于打破传统的政治谈判思路和格局，为谈判注入弹性。同时，各个成员可以按照自己的利益和意愿选择集团，并进行权利和义务的综合平衡，从而提供了流动性的谈判环境。

另一方面，集团有利于改善WTO 决策机制的“公平”状况。目前， “绿屋会议”因缺乏民主性、合法性和透明度而饱受诟病。随着各谈判集团协调者被纳入“绿屋会议”决策，WTO 这一关键决策机制的合法性和透明度在事实上提高了。拉米在2008 年7 月23日的贸易谈判委员会会议的发言中也确认了谈判集团的参与对于WTO 透明度和参与度的贡献。

(四)集体认同

集体认同程度越高，组建集团的可能性越大。集体认同是形成集团的“软基础”，它的决定因素主要有意识形态、经济发展水平、文化价值观等。发展中国家集体认同可以分为几种不同的情况。第一种是对发展中国家身份的认同。尤其是我国、印度、巴西等发展中大国均以发展中国家身份为外交政策的基石，努力提升与主要发展中国家的集体利益，不断促进和支持对于发展中国家身份的“集体认同”。第二种是对新兴大国身份的认同。一方面，新兴大国已经成为一些国际组织和机构的固定称谓;另一方面，随着新兴大国地位的上升，处理全球问题必须这些国家参与，而它们参与全球治理的意愿和能力都在增加，这就使得原有的发达国家组成的集团不得不考虑接纳新兴大国，或者新兴大国开始组建自己的集团。第三种是对区域身份的认同，即一些集团因地理区域因素而组建。

作为最大的发展中国家，我国兼具复杂利益与多重身份。从整体经济利益考虑，尽管我国与发展中国家有一定距离，但是，无论是基于事实情况还是基于政治、外交的考虑，仍然会坚持发展中国家身份，这是我国外交政策的基石和“红线”。因此，从务实的层面看，我国在WTO 中必然会站在发展中国家一方，但又不会轻易疏远任何一派。因此从集团选择来看，我国参加的都是发展中国家集团。另一个集体认同体现为亚洲区域身份。从地缘政治的角度看，亚洲仍然是我国的战略重点。亚洲是我国的根基，根基不稳，其他无从谈起。一旦亚洲区域发生重大危机或者我国和亚洲国家的关系出现重大危机，将会导致我国和平发展的国际秩序面临重大挑战。因此，在WTO 中，我国参加了亚洲发展中国家集团，并作为亚太经合组织(APEC)成员参与多哈回合谈判。亚洲发展中国家于2012 年3 月成立，共有30个成员，几乎囊括了WTO 中的亚洲成员，它为成员提供交流平台，并致力于促进亚洲发展中国家加入WTO。

三、我国在WTO 中参加集团的策略选择

对于我国而言，目前的集团选择相对多的体现出理想主义的色彩，主要表现为:第一，集体认同是我国决定是否参加该集团的首要考虑因素。在已参加的集团中，均存在集体认同;在未参加的集团中，尽管有些符合安全威胁和发展利益，例如雄心之友和反倾销谈判之友集团，但我国依然选择不参加，其主要考虑是存在集体认同问题，即该集团并非是纯粹的发展中国家集团。第二，是否符合发展利益也是我国决定参加该集团的重要因素，已参加的集团均符合该条件。从已参加的集团看，所反映的发展利益主要是一般议题、市场开放、农业三个领域。当然，在发展利益中对于追求国家地位和作用的谨慎态度，也决定了我国总体上对参加集团不太积极，主要还是重在参与，并不谋求集团领导者角色，甚至是“协调者”的作用也不明显，例如，在G20 (农业)中巴西和印度是领导者，在亚洲发展中国家集团中扮演协调者角色的国家则是巴基斯坦。第三，安全威胁对我国是否参加集团的影响作用相对较小，主要原因是我国在多边贸易领域还没有遇到实质性和严重的安全威胁。第四，我国对于集团本身效率的关注并不多，既参加成员数量庞大的集团，也参加成员数量较少的集团。

表1 WTO 主要集团与我国适用情况表

相比较而言，巴西的集团选择更多体现出现实主义的色彩，值得我国参考借鉴。其在WTO 中的集团行为主要表现为:第一，安全威胁和发展利益是巴西决定组建G20(农业)的主要考虑因素，这两者就像是“一枚硬币的正反面”，只不过分析的视角不同。正是由于来自美欧的威胁将严重损害巴西的发展利益，才促使巴西组建集团，但安全威胁是集团成立的主要诱因。第二，集体认同也是巴西集团选择的重要考虑因素，但并非是最重要的，因为巴西既参加全部是发展中国家组成的集团，也参加有发达国家参加的集团，如凯恩斯集团、非农市场准入11 国集团、反倾销谈判之友集团等。第三，巴西对国际制度因素的考虑排序最后，主要依据是，制度效率更多的是由多边贸易体制本身所决定的，单个国家改变它的能力有限。但是，巴西在参加的集团中，绝大多数成员数量少于20 个，这就意味着巴西也较为重视集团本身的效率。

关于未来我国在WTO 中参加集团的策略，一是应在已参加的发展中国家集团中扮演更积极的角色，这既符合一贯的“不出头”战略定位，也能够在一定程度上回应发展中国家对于我国发挥更大作用的期望。尤其是，应在多哈回合最重要的谈判集团——G20 (农业)中发挥更大的作用。这不仅是因为该集团对于多哈回合谈判的重要性以及对于发展中国家的象征意义，还是由于该集团具有相当的脆弱性。除了成员普遍谈判能力和筹码较少之外，该集团还面临着分裂的风险:首先，该集团包括了大量的小型发展中国家，其遭受双边层面压力的风险较高而且承受力较差;其次，即使在农业议题上，各成员自由主义或保护主义的立场也并不完全相同，而且对于其他议题的偏好和选择亦不同;再次，其采取的集团策略是要求谈判对方妥协而自身退让非常有限，这些特征意味着该集团面临着较大的分裂威胁。然而，坎昆会议至今的实践证明，该集团抵制住了压力和诱惑，成功地成为了多哈回合谈判中的关键角色。我国应在G20 (农业)中扮演更加积极的角色，可行的选择是作“协调者”。事实上，“协调者”的角色定位也是印度、巴西、南非、墨西哥等新兴大国普遍的选择。为此，我国应在发达国家和发展中国家之间保持足够的灵活性，积极协调各方利益，努力做好在各个谈判议题上的综合协调，尤其是创造机会和条件，协调巴西和印度与美欧之间的利益分歧。二是随着俄罗斯加入WTO，可以借重既有的“金砖国家”机制，加强这五大新兴大国之间的协调;同时，加强G5 国家之间的对话，积极谋求WTO 中的发展利益，协调各国立场和“退路”，共同推动多边贸易体制的发展。三是在“核心成员集团”——G7 中发挥积极作用。这需要我国既妥善处理自身与发达国家的关系，又要协调发达国家与发展中国家的利益。四是视情况加入雄心之友、反倾销谈判之友等集团，这两个集团所关注的议题和谈判诉求符合我国的发展利益，但局限是并非纯粹的发展中国家集团。从我国参加G20 情况来看，只要这些集团能够更好地平衡南北关系，我国可以视情况选择参加。

四、小结

在多边谈判的博弈过程中，要想实现自己的利益，必须最大程度联合一切可以联合的力量。一位资深外交官曾说过，在WTO 中，要想搞成一件事，需要寻找至少40个支持者;要想搅黄一件事，也需要获得20 个以上的支持者。由于长期奉行不结盟政策，我国在对外交往中常有“孤立感”。实际上，不结盟政策应限于军事和安全领域。在全球经济治理领域，发展中国家集团并非传统的针对特定他国的结盟，参加这些集团与“不结盟”的基本外交政策并不相悖。因此，我国应对WTO 中的集团持更加积极的态度，不仅意愿要提高，能力也要提高。发展中国家集团参与多边贸易谈判的历程证明，加强专业性的研究能力对于谈判的结果是至关重要的，尤其是要拥有提出可替代性方案的能力。为此，发展中国家集团在谈判中积极借助“外脑”，与有关的专业学术研究机构加强合作，并加强各国之间的信息合作与共享。我国要想在集团中发挥更加重要的作用，加强谈判能力建设是必备的功课。当然，对于发展中国家集团在多边贸易体制中的作用还要进一步观察。首先，由于更多的集团是临时性和松散型的，既没有固定的组织机构，也难以统一攻防立场，有其脆弱性的一面;其次，集团往往内部利益分歧较大，虽然在谈判的中期阶段取得了成就，但在谈判的最终时刻其演变趋势仍然有待观察;再次，要防止集团的防御性过强，采取强硬的保守主义策略，这于整体谈判不利，需谨防其演变成为“暴力集团”，影响多边贸易体制的发展。