积极推进全方位次区域合作机制建设

王海峰

次 区域合作是特定区域内几个国家陆域相邻地区在经贸、社会、安全以及基础设施等领域开展的多边区域合作。次区域合作以制度建设为基础，以功能性领域合作为重点，核心是经贸和基础设施方面的项目合作。我国参与的三个亚洲次区域合作涵盖了与我国接壤的13 个发展中国家，既是推进“大国是关键，周边是首要，发展中国家是基础，多边关系是重要舞台”这一战略的核心内容，也是实现“睦邻、安邻、富邻”战略、维护周边稳定的重要手段，还是促进我国边疆省区各民族开放、团结、发展和稳定的关键载体。本文梳理了我国参与亚洲次区域合作的相关制度安排，分析了次区域合作面临的主要问题，讨论了次区域合作的必要性和制度建设的重点领域，提出了积极推进全方位次区域合作机制的对策建议，内容包括:建立多层次常态化的对话和交流机制、加强国内统筹规划和综合协调、建立次区域合作重大项目库、拓展次区域合作资金渠道、吸引国际多边金融机构参与、加强人才培训和交流等对策建议。

一、我国参与亚洲次区域合作机制建设

(一)次区域合作机制进展

亚洲次区域合作是在联合国开发计划署(UNDP)和亚洲开发银行(ADB，以下简称亚行)倡导、资助和推动下发展起来的。在联合国开发计划署支持下，中国、朝鲜、韩国、俄罗斯和蒙古1991 年启动了图们江地区经济开发和合作研究项目，设立图们江地区开发项目(TRADP)管理委员会，办公室设在联合国开发计划署总部美国纽约，美国和日本成为图们江地区经济开发和合作的积极参与者。亚行是亚洲其他次区域合作的主要推动者，1992 年开始支持和推动大湄公河次区域合作(GMS)，1993年支持印度尼西亚、马来西亚和泰国增长三角合作 (IMT－GT)，1994 年支持文莱、印度尼西亚、马来西亚和菲律宾开始东盟东部区域增长合作 (BIMP－EAGA)，1996 年支持中亚区域经济合作(CAREC)，2001 年开始支持南亚次区域经济合作。中国参与的国际次区域合作主要包括大湄公河次区域合作、中亚区域经济合作和大图们江流域经济合作(GTI)。

比较亚洲次区域经济合作机制，不难发现亚行发挥了非常关键的作用，尤以GMS 制度建设最为成功。亚行设有专门的区域经济合作办公室，承担以下几方面任务:促进区域经济政策对话，提供相关政策建议;支持能力建设和机制建设，提升各成员国参与地区经济和全球经济合作的能力;开展区域合作相关研究，成为服务区域合作的知识和信息中心;作为亚行区域基础设施建设的联络员，支持相关领域和部门建设，发展与区域论坛和国际机构之间的伙伴关系。

(二)大湄公河次区域合作机制安排

大湄公河次区域合作(GMS)包括我国云南、广西两省区和东盟缅甸、老挝、泰国、柬埔寨、越南五国。1992 年，我国云南省作为发起单位参与大湄公河次区域合作研究;2004 年广西壮族自治区参加了大湄公河次区域的合作。GMS最高决策机制是2002 年11 月建立的领导人会议机制。领导人会议每3 年一次，首次领导人会议批准了《次区域发展未来十年战略框架》，将基础设施建设、跨境贸易与投资、私营部门参与、人力资源开发、环境保护和自然资源可持续利用作为GMS 的五大战略重点。2011 年，第四次领导人会议批准了《次区域经济合作战略框架2012—2022》，战略重点扩大到八个领域，包括能源和电力整合、信息和通讯系统应用、旅游业、农业、环境和生物多样性和人力资源开发等核心内容。GMS 合作日常决策机构是部长级会议，下设九个专题论坛和工作组，分別负责交通、电信、能源、环境、人力资源开发、旅游、农业、贸易和投资。大湄公河次区域事务部长会议原则上每年举行一次，日常事务由设在菲律宾马尼拉亚行总部的秘书处负责。

2002 年的首次领导人会议将GMS 合作提升到一个全新的战略高度。首次领导人会议批准了《次区域发展未来十年战略框架》，签署了《GMS 便利运输协定》谅解备忘录、《GMS 便利运输协定》中方加入书和《GMS 政府间电力贸易协定》。2005 年第二次会议发表了《昆明宣言》，签署了《GMS便利客货运输》、《GMS 动物疫病防控》、《GMS 信息高速公路建设》和《GMS 电力贸易》等多项合作文件，批准了《GMS 贸易投资便利化行动框架》和《GMS 生物多样性保护走廊建设》等多项合作倡议。2008 年会议签署了《领导人宣言》、《2008—2012 年GMS 发展万象行动计划》，《实施次区域跨国电力贸易路线图谅解备忘录》以及《经济走廊可持续与均衡发展谅解备忘录》等一系列合作文件。2011 年会议签署了《内比都宣言》，批准了《次区域经济合作战略框架2012—2022》。

GMS 合作制度设计包括六个方面的内容:

第一，领导人机制是GMS 的最高决策机制。3 年一次的领导人会议讨论、制定、评估和监督次区域合作的重大目标、重点领域、重大项目以及相关的制度建设。

第二，部长级会议是GMS 的日常决策机制。每年一次的部长级会议是GMS 日常决策机制，负责分领域的战略规划、行动计划和项目选择。部长级会议包括交通、经济走廊、能源、电信四个专业论坛，人力资源开发、旅游、农业、环境四个专业工作组。

第三，设在亚行总部的GMS秘书处负责日常事务。有的论坛和工作组也在考虑建立相应的机构。比如，旅游和环境工作组正在建立独立的秘书处，能源论坛也在考虑GMS 区域电力协调中心建设。

第四，GMS 与私营部门和中小企业的合作机制。GMS 的成功在很大程度上得益于私营部门通过PPP 参与基础设施和其他重大项目。2000 年成立的GMS 工商论坛为私营部门，特别是中小企业全面参与GMS 项目合作搭建了新的平台。

第五，GMS 与其他相关区域组织的外部协调。东盟一体化机制和“东盟+中国”是对GMS 影响最大的两个机制，湄公河委员会对GMS 机制建设也起到积极的作用。此外，GMS 也正在建立与中亚区域经济合作、孟加拉湾倡议技术和经济合作组织(BIMSTEC)、印马泰增长三角(IMT－GT)、南亚区域合作等的合作机制。

第六，亚行在GMS 合作中发挥了关键的杠杆作用，吸引了大量多边和双边的援助和投资。根据亚行2009—2011 大湄公河次区域商业合作计划，美国、日本、韩国、澳大利亚、新西兰、法国、荷兰、瑞典、丹麦、芬兰、泰国成为GMS 合作伙伴。同时，世界银行、联合国经社理事会、联合国粮农组织、国际农业发展基金、联合国教科文组织、国际劳工组织、世界卫生组织、欧盟、欧洲投资银行、联合国环境规划署、国际自然保护联盟、国际移民组织、欧佩克国际发展基金等多边机构加入GMS 合作。此外，公私合营基础设施咨询机构、勒克非勒基金会、世界自然基金也成为GMS 合作伙伴。

我国是GMS 机制建设的积极推动者。1992 年开始参加大湄公河次区域经济合作历届部长级会议。1994 年国务院专门成立了“国家澜沧江—湄公河流域开发前期研究协调组”，由当时的国家科委、国家计委任组长单位，云南省人民政府任副组长单位。成员包括外交部、原外经贸部、中国人民银行、财政部、水利部、原电力部、交通部、原邮电部、铁道部、原地矿部、原国家土地管理局、国家旅游局、民航总局、海关总署和中科院等19 个部门。国家协调组的主要职责，一是统筹规划和研究综合性的长期发展战略，为经济技术合作和开发提供咨询;二是探索和协调地区对外经济合作的途径;三是对流域开发的重大项目进行前期研究，涉及重点建设和所需实施的政策、措施，应由国务院各主管部门负责，要按职权和报批程序办理。1995年第五届部长会议上，我国正式以中国政府的身份参与GMS 合作，国家发改委 (国家计委)、外交部、财政部和科技部(国家科委)负责组织协调。2002 年开始每3年发布《中国参与大湄公河次区域经济合作国家报告》。2011 年5月，国家发布了《国务院关于支持云南省加快建设面向西南开放重要桥口堡的意见》，为云南省进一步参与GMS 合作提供了战略指导。同年12 月，中国政府(发改委、外交部、财政部和科技部)发布第4 份《中国参与大湄公河次区域经济合作国家报告》，从交通、电力、信息通信、农业、环境、卫生、旅游、人力资源开发、贸易和投资、禁毒和替代种植、科技11个重点领域，回顾了次区域合作的进展，提出了中国参与GMS 合作的战略思路。

(三)其他次区域合作机制

1.中亚区域经济合作

中亚区域经济合作(CAREC)包括中国、阿富汗、阿塞拜疆、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、蒙古、塔吉克斯坦、乌兹别克斯坦、土库曼斯坦和巴基斯坦10 个国家。1996 年，亚行开始推动中国新疆维吾尔自治区、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦和乌兹别克斯坦四国的CAREC 项目，形成交通、能源、贸易政策和贸易便利化四个合作领域，2010 年合作国家增加到10个，同时，欧洲复兴开发银行、国际货币基金组织、伊斯兰开发银行、联合国开发计划署和世界银行也成为CAREC 的重要伙伴，从而形成了10 国6 方的合作框架。CAREC 决策机制是部长会议和高官会议，是一个非正式和比较灵活的机制。部长会议每年一次，讨论和规划CAREC 的战略导向。高官会议原则上1 年两次，负责合作项目的推进和实施。CAREC 下设交通、能源、贸易便利化、贸易政策四个专业委员会和秘书处，秘书处承担日常工作。

2002 年召开的部长级会议使CAREC 合作进入制度化建设阶段。2002 年首次部长会议在马尼拉召开，确立了CAREC 合作制度框架和重点领域，同年海关合作委员会启动。2003 年多边机构协调组成立，2004 年交通部门协调委员会和贸易政策协调委员会启动，2005年电力监管方论坛首次会议召开，之后能源部门协调委员会启动。2006 年，CAREC 制定了《中亚区域合作综合行动计划》，明确了CAREC 合作的范围、目标、重点领域和重大项目，CAREC 合作制度建设开始成形。2011 年11 月，CAREC 发布《CAREC 合作战略框架(2011—2020)》，全面规划了CAREC 合作的目标、原则、重点领域，CAREC 合作进入一个新的时期。

我国是CAREC 机制建设的积极推动者。1996 年，我国新疆维吾尔自治区与哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦和乌兹别克斯坦一起参与亚行支持的CAREC 合作技术研究项目。经过5 年(1996—2001年)的努力，将交通能源等基础设施项目和贸易作为今后合作的重点领域。2006 年，CAREC 的第五次部长会议在我国新疆举行，通过了《中亚区域合作综合行动计划》。2008年，我国内蒙古自治区正式加入CAREC。财政部是我国参与CAREC 合作的牵头单位，国家发改委、外交部、交通部、卫生部、商务部、农业部、能源局等部门以及新疆维吾尔自治区和内蒙古自治区是成员单位。2010 年中央新疆工作座谈会后，新疆对外开放步伐加快，喀什和霍尔果斯两个特殊经济开发区建设启动，成为我国参与CAREC 的重要平台。

2.大图们江流域经济合作(GTI)

在联合国开发计划署支持下，1995 年12 月，中国、俄罗斯、朝鲜在纽约签署《关于建立图们江经济开发区协调委员会协定》，中国、俄罗斯、朝鲜、韩国和蒙古签署《关于建立图们江经济开发区及东北亚开发协商委员会的协定》和《图们江经济开发区及东北亚环境准则谅解备忘录》，启动了图们江流域经济发展项目。2005 年9月，五国政府同意将合作区域进一步扩大到整个大图们江区域，包括我国的东三省和内蒙古、朝鲜罗津经济贸易区、蒙古的东部省份、韩国的东部沿海城市和俄罗斯滨海边疆区的部分地区。GTI 合作决策机制是咨询委员会(副部长级)和协调委员会，秘书处负责处理日常事务。咨询委员会由五个成员国的代表组成，每年至少会晤一次，讨论合作战略。协调委员会包括陆地接壤的三个国家，任务是促进合作，改善开发和贸易协调，协调委员会每年定期会晤两次。秘书处1996 年在北京成立。

2005 年召开的第8 届GTI 咨询委员会议使GTI 合作进入第二个10 年，随着东北亚投资贸易博览会的成功召开，GTI 合作开始进入实施阶段。为了落实大图们江区域合作，五国制定了《战略行动计划2006—2015》，其目标是在2015年实现联合国千年发展目标，战略目标包括交通基础设施建设、每年提高10%～15%的海上货运、简化跨界货物和人员流动限制、每年提高10%～15%的跨国旅游、建立高级别能源政策支持机制减少能源贸易限制、吸引包括外资在内的私人投资、改善公共和私人投资的国际融资环境、修订和重启环境战略行动计划等八个方面，并制定了交通、旅游、能源、投资和环境五个具体领域的行动计划。

我国是GTI 的主要推动者。2005 年以来东北亚投资贸易博览会成为大图们江区域合作的重要平台，也成为GTI 咨询委员会中国年会的主办地。2005 年东北亚博览会期间，GTI 第8 届咨询委员会年会在长春制定了《战略行动计划2006—2015》。2010 年第5 届东北亚博览会期间，GTI 第11 届咨询委员会年会再度在长春举行，会议通过了《长春宣言》，重申了GTI合作的重点领域和合作方向。国家发改委是我国参与GTI 项目咨询委员会牵头单位，商务部为副牵头单位，科技部、财政部和吉林省是成员单位。发改委是协调小组组长单位，成员包括商务部、财政部、科技部、交通部、国家能源局、国家旅游局等14 个部门和吉林、辽宁、黑龙江和内蒙古3 省1 区，发改委中国国际经济技术交流中心负责项目协调。2009 年，国务院批准《中国图们江区域合作开发规划纲要——以长吉图为开发开放先导区》;2012 年国务院下发《国务院办公厅关于支持中国图们江区域(珲春)国际合作示范区建设的若干意见》，支持在吉林省珲春市设立中国图们江区域(珲春)国际合作示范区。

二、我国参与亚洲次区域合作机制建设的主要问题

次区域合作各个国家政治、经济和发展水平不同，对次区域合作的意愿、能力和重视程度也存在较大差异，因此我国参与的各个次区域合作机制建设存在很大差距。其中，GMS 经济合作形成了系统的、定期的、正式的多层次、分领域的协商机制，领导人会议3 年一次，部长会议每年一次，高官会议、分领域的会议以及其他各种形式的研讨会频繁举行。仅在交通领域，就签署了《GMS 便利货物及人员跨境运输协定》 (CBTA，简称《便运协定》)的附件和议定书，完成了《便运协定》全部17 个附件和3 个议定书的国内接受程序，成立了国家便利运输委员会，编写了关于实施《便运协定》的《国家行动计划》和《实施手册》，并举办了由相关部委、云南和广西两省区相关单位及7 个口岸联检机构参加的关于实施《便运协定》及其附件和议定书的培训班。而在中亚区域合作，特别是大图们江合作中进展较为有限，目前仍然停留在非正式的、半官方、比较松散和灵活的论坛机制。其原因可归纳为如下几个方面:

(一)相关国家在次区域合作制度建设上存在利益博弈

我国积极推动周边国际次区域合作制度建设，但各方在次区域合作制度建设中的利益存在较大差距。大湄公河次区域合作制度建设之所以能够取得明显进展，一个重要的原因是参与各方不仅在经济合作方面具有较强的互补性，而且在根本利益上没有大的冲突，均能从次区域合作中得到巨大的收益。这种收益不仅来自次区域内部的贸易、投资以及相关基础设施建设，而且可以有效吸引区域外部的贸易和投资。同时，大湄公河次区域合作在制度上也可得到东盟及相关制度安排，特别是中国东盟自贸区的支撑，使得次区域合作具有较好的政治互信，3 年一次的领导人会议进一步强化了这种互信。

中亚区域合作制度上存在一定利益博弈，政治互信仍有待加强。CAREC 发起国大多是独联体国家，政治上受俄罗斯影响较大，相互间缺乏足够的互信。同时，大多数成员国为内陆国家，经济结构比较单一，互补性不强。上海合作组织作为一个地区性政治组织虽然有利于CAREC 的互信和制度建设，但有的CAREC 国家仅仅是观察员，有的尚未参与上海合作组织的活动。同时，上海合作组织重要成员国俄罗斯又不是CAREC 成员，担心CAREC 会削弱其在中亚的影响。

大图们江次区域合作的核心成员中国、俄罗斯和朝鲜尽管在政治和意识形态方面没有大的冲突，但市场化程度差异很大，对次区域合作的意愿和能力也有很大差别。长期以来，中国将区域合作作为推动经济发展的动力，在2003 年提出的振兴东北规划中，将GTI 和东北亚合作放在突出位置上。近年来，俄罗斯国际地位有所恢复，但其战略重点在欧洲，虽然也想分享东亚经济发展带来的机会，却又不愿看到中国在区域内的影响增强，对GTI 合作表现出一种矛盾的心态。朝鲜在经济改革方面非常缓慢，近年来受困朝核问题，在GTI 合作方面表现得比较被动。同时，GTI 合作也缺乏其他多边机制的支撑，项目合作很难落实，朝韩双方矛盾频频，政治对话难度大，问题复杂。

(二)国内在战略层面上缺乏次区域合作的战略统筹

次区域合作是我国参与国际区域合作的重要组成部分，其合作重点和制度建设在经济领域可以为其他国际合作创造条件，从而推动综合性的国际区域合作。次区域合作虽然更多的只涉及个别省区和某些部门，但需要跨部门，以及国家和地方之间的综合协调，必须上升为国家战略。因此，在国家层面上需要设置专门机构，负责相应的战略规划和统筹协调。但是，国家层面上目前多以部际协调形式开展工作，没有常设的办事机构，而且不同的次区域合作牵头单位也不一致，在很大程度上降低了我国参与国际次区域合作的能力。2002 年以来，我国虽然发布了4 份《中国参与大湄公河次区域经济合作国家报告》，但报告并未真正涉及国内制度安排问题。

国家层面的机构缺失，也影响到地方间的横向协调。我国参与的3 个国际次区域合作，每个均有2个以上地方省区参与。但是，由于各地起步不同，面临的外部环境不同、受益程度不同、经济发展存在差距，地方领导认识水平并不一致，经验积累和能力也有较大差异。同时，地方之间也存在相互的竞争和利益博弈。因此，需要从国家在制度层面进行统筹协调，在能力建设和人才培训方面统筹安排。

(三)缺乏有效的资金保障机制

次区域合作重点是项目合作，而资金保障机制是项目合作最关键的因素。亚行在大湄公河次区域合作和中亚次区域合作，特别是融资方面发挥了非常积极的作用。亚行的积极参与，不仅有效提高了投资者的信心，而且降低了投资风险。美国、日本、欧洲、澳大利亚等很多发达国家愿意参与大湄公河次区域投资项目，除了个别国家有明显的政治意图外，大多数国家更多着眼于次区域合作的商业利益。同时，世界银行、国际农业发展基金、欧盟、欧洲投资银行、联合国环境规划署等多边机构积极参与大湄公河次区域经济合作，使得大湄公河次区域经济具有比较充足的资金保障。

相比而言，图们江次区域合作缺乏有效的资金保障机制，一些好的项目也难获得资金支持。同时，亚行等国际金融机构参与的力度和范围非常有限，使得投资风险高，不确定因素大，投资者普遍缺乏信心。在次区域合作中，如何吸引亚行、世行等影响大的国际多边机构的参与，进而建立有效的多渠道资金保障机制是大图们江次区域合作需要认真研究的重大课题。

(四)缺乏次区域合作的人才培养和交流机制

人力资源短缺是次区域合作普遍性的制约因素。由于次区域合作涉及众多领域，对人力资源的需求也是多方面的。参与次区域合作的各国均不同程度上存在人力资源短缺，特别是国际化高端人才不足的困扰。中国和俄罗斯、印度等大国，由于参与次区域合作的重点地区经济发展水平总体上低于全国平均水平，对国内人才的吸引能力有限。而参与亚洲次区域合作的其他国家，大多数经济发展水平低，无论是国内经济建设，还是参与次区域合作，更缺乏相应的人力资源。

同时，次区域合作中，各国间也普遍面临人才交流机制匮乏。越是次区域合作进展缓慢的地区，人才的交流越薄弱，人力资源的问题越突出。这一问题在国家层面上也有一定的反映，无论是研究领域，还是政府决策领域，对大湄公河次区域合作研究较多、较深、较细，文献和文件较为翔实。而对于其他次区域合作，研究人员和决策人员数量很少，成果非常有限。

三、构建全方位次区域合作机制的必要性

(一)我国全方位参与国际经济治理的需要

全球化和区域经济一体化给各国经济的发展既带来了挑战，也创造了机会，推动了全球经济治理结构和合作机制变化，我国开始主动参与全球和区域经济制度建设。改革开放30 多年来，我国虽然面临经济国际化的巨大风险，但更多的从全球经济合作获得了实惠，在国际政治经济合作中从被动参与者成为主动建设者。在我国跨越中等收入陷阱的关键时期，继续积极参与国际合作，迎接全球化的挑战将是一项长期的战略任务。积极参与国际区域合作可以有效应对全球化风险，在政治、外交、经济、安全、文化等多方面可以发挥积极的作用，扩大我国经济发展的外部空间。国际次区域合作是国际区域合作的重要组成部分，可以有效回避国际区域合作中的一些敏感问题，可以通过加强经济合作，化解分歧，实现互利共赢，培养我国参与国际经济合作的新优势，为进一步加强政治和外交合作创造条件。

(二)有助于创建一个和谐稳定的制度环境

我国目前参与和推动的次区域合作涵盖了与我国接壤的大多数国家，通过次区域合作机制与这些国家加强经济合作，为我国经济发展创造了一个和谐稳定的制度环境。大湄公河次区域合作和泛北部湾次区域合作涵盖了东盟10 国，中亚次区域合作和大图们江经济合作涵盖了与我国北部和西部接壤的9 个国家。这些国家社会、经济、历史、文化差异很大，妥善处理与这些周边国家的关系是我国实现“睦邻友好合作”战略的主要挑战。在与我国接壤的国家中，俄罗斯虽然人均GDP 高于我国，但自苏联解体后，经济总量与我国具有明显的差距，综合国力大不如前，经济改革缓慢，其战略重点主要在欧洲，在亚洲地区的影响总体上处于下降趋势;泰国人均GDP 也高于我国，但经济总量太小，最近国内政治动荡，地区影响也在下降。因此，在与我国有陆地接壤的国家中，就经济实力和影响看，我国具有明显优势。过去20 年的经验显示，与中国经济联系越是密切，越能从中国经济的快速发展中受益，也能更好地回避全球化风险。只要我们采取开放的态度，积极推进以经济为主体的次区域经济合作，周边与我国接壤国家大多会积极回应和参与，从而有利于创建一个以我国为主体的和谐和稳定的制度环境。

(三)有助于推动区域经济合作制度建设

次区域合作以经济合作为主体，是国际区域合作的重要组成部分，次区域合作制度建设可以有效推动国际区域合作机制。大湄公河次区域合作和泛北部湾次区域合作实际上都是中国和东盟合作的重要组成部分，因此相互之间具有内在的联系。次区域合作可以加深我国与部分国家之间的经济联系，直接或间接地推动国际区域合作。大湄公河次区域合作有助于推动我国和东盟邻国之间交通和经济通道建设，有利于中国和东盟自由贸易区的建设。同样，大图们江流域经济合作也有可能推动东北亚区域的合作，东北亚博览会和区域合作也会推动大图们江流域经济合作。此外，中亚次区域合作有可能与上海合作组织形成互动，在中亚次区域合作中，我国的作用更为明显。

(四)有助于从制度层面整合周边市场和资源，服务国内经济建设

我国参与的次区域合作国家，资源丰富，市场潜力大，与我国经济的互补性强。大湄公河次区域合作所在东盟国家人口多，市场大，与我国经贸联系紧密，是我国华南地区重要的能源和原材料供给伙伴;同时也是我国企业“走出去”重要的投资目的地。中亚次区域各国一方面资源丰富，是我国重要的能源和资源供给国;另一方面，这些国家制造业比较落后，是我国制造产品重要的市场，也是我国企业“走出去”潜在的目的地。通过区域合作，有效地整合区域内市场和资源，可以增强整个区域抵御外部风险的能力。

(五)有利于我国部分沿边省区经济发展和社会稳定

次区域合作对于沿边开放和经济发展具有重要作用。云南、广西、吉林和新疆是我国参与次区域合作的重点省区，也是经济比较落后和少数民族相对集中的省区。这些省区经济发展水平总体上高于与其相邻的国家或地区，次区域合作会给这些沿边省区经济发展带来新的机会。同时，这些次区域合作既是我国的重点区域发展战略的重要组成部分，也可有效推动我国区域发展战略。大湄公河次区域合作和中亚次区域合作会推动我国西部开发战略;大图们江流域经济合作有利于我国东北振兴战略。此外，中亚次区域合作，有利于维护我国新疆的稳定;大图们江流域经济合作有利于维护中朝边界和朝鲜半岛的稳定。

(六)有利于扩大我国的影响，在区域经济治理中占据主动

次区域合作有利于扩大我国影响，抵消部分国家企图围堵和限制我国的企图。长期以来“睦邻友好”的外交政策和改革开放以来经济实力的不断壮大，使得我国与相邻的大多数次区域国家建立起了良好的外交、军事和战略互信;而且大多数国家又能从与我国的区域合作和经济交往中受益。但是在我国所参与的次区域合作中均有大国的影子，对我国战略抑制的意图非常明确。美国、日本是大湄公河次区域合作和大图们江流域经济合作的积极参与者。俄罗斯则参与了大图们江流域经济合作和中亚次区域合作。显然，次区域合作有利于扩大我国的影响，在大国外交中占据主动。

四、我国参与亚洲次区域合作机制的重点领域

(一)基础设施合作机制

在能源领域，水电项目、火电项目及其他能源开发项目，以及输变电项目需要区域内的技术、标准、服务和制度合作。跨界油气管道项目、输变电项目也需要技术、服务、贸易、法规和标准等多方面的合作。在电信领域，次区域信息高速公路建设和相关服务也需要制度方面的保障。

(二)贸易投资合作机制

制定和落实次区域贸易投资便利化框架文件，推动边界贸易和次区域贸易投资合作。贸易物流方面，研究制订次区域物流合作工作方案，推动次区域物流合作协调机制建设。在人员流动方面，简化商务签证申办程序，在有条件的地区试行短期商务互免签证。在货物通关方面，与次区域各国研究和设计符合边贸和次区域贸易的“单一窗口”操作模式，制订相关《便运协定》专业操作手册。在检验检疫方面，推动检验检疫部门与海关之间的通关单联网核查。争取国际组织支持和合作，通过专题研讨会、培训班和联合研究项目，加强信息沟通和次区域合作人力资源建设。依托重点口岸，建立次区域合作通关信息服务站，通过联机信息检索和宣传资料等方式，向公众和企业提供多方面的信息。

通过贸易投资博览会、贸易投资论坛、招商会等不同形式推动次区域投资合作。倡议各国共同研究制定投资便利化、私人部门参与、公私合作的投资政策;鼓励和引导国际机构和区域外部投资进入次区域合作的特定领域。

(三)货币金融合作制度

以次区域合作国家为对象，推动和加强双边和多边金融和货币合作。在贸易方面，加强多边和双边的贸易融资合作，提高贸易信贷规模，在有效防范风险的情况下降低贸易保险门槛。在货币金融合作方面，积极推动双边货币互换协议，在实行人民币贸易投资结算的基础上，支持周边国家将人民币作为储备货币。

在金融合作方面，倡议建立次区域基础设施投资基金，鼓励国际金融机构参与，培育次区域投资债券市场。同时，推动各国建立次区域外汇储备风险基金，共同应对外部冲击和国际金融风险，维护次区域金融市场稳定。此外，也可逐步推动区域内资金换资源、技术换资源相关机制的建设。

(四)农业合作机制

在我国参与的次区域合作国家中，大多数国家面临农业技术或粮食安全问题，因此农业合作空间很大。在大湄公河次区域合作中，农业科技培训和推广合作取得明显进展，我国成为次区域农业合作的技术提供者。我国牵头建设和维护的“GMS 农业信息网”已经开通，我国在柬埔寨、老挝等国家开展农村家庭用沼气技术试验示范项目，在缅甸开展橡胶苗木生产和加工示范项目，在柬埔寨开展种猪示范推广项目。此外，我国还利用“亚洲区域合作专项资金”、“中国东盟合作基金”，与老挝、缅甸、越南开展动物疫病防控合作，推动次区域跨境联防联控。在大图们江流域和中亚次区域，农业合作，特别是农业节水技术和粮食安全合作将成为次区域合作的重要内容。

(五)矿产资源合作机制

矿产资源合作是次区域合作中一个重要而又敏感的领域，加强矿产资源合作机制建设不仅可以降低政治风险，而且有利于与相关国家建立共信，保障我国矿产资源的稳定供应，有效抵御各种形式的外部干扰和质疑。要将矿产资源合作机制、基础设施合作机制、贸易投资合作机制、货币金融合作机制统筹考虑。同时，在矿产资源合作机制中，不仅要重视资源的开采、加工和运输方面的合作，更要重视矿产资源勘探和深加工合作机制。既要主动争取资源的控制权，又要将经济利益尽可能地留在当地，给予合作方实实在在的实惠。

回顾这段悲壮辉煌的历史，我们骄傲地看到，中国的作家始终与人民同呼吸、共命运，中国的文学始终表达着民族的心声。在中国现代文学馆，正在举办“抗战中的文学”展览，看完这个展览，我们都会强烈地感到，在这里，文学是血泪和悲怆，是怒吼和战叫，是土地和自由，是不屈的意志和不灭的精神，是民族新生的号角。文学不是历史的脚注，它就是创造历史的壮阔斗争的一部分，是团结人民、教育人民、打击敌人、消灭敌人的精神武器。那个时代的文学，由此获得了永不磨灭的荣光。

(六)旅游合作机制

旅游合作可以有效促进区域内旅游资源整合和可持续利用，带动服务业发展，为次区域经济发展提供动力。在大湄公河次区域合作中，中国2007 年主办了第20 次旅游工作组会议，积极推进《GMS旅游发展战略》，启动了《湄公河上游河段(金四角)旅游区跨国旅游线路规划》和《滇西—缅北跨国旅游线路规划》编制工作。“越东北与广西边境喀斯特山海旅游区”项目、中越边境旅游合作取得实质性进展;其中，广西防城港高林九龙潭中越边境漂流项目已开始营业，广西东兴中越界河漂流项目也投入运营，以“魅力之城”为主题的旅游合作也成为中国东盟博览会的四大专题领域之一。在大图们江流域和中亚次区域，以跨境旅游、风情旅游、探险旅游和特色旅游为内容的合作也具有巨大的空间。

(七)生态环境合作机制

生态环境保护已成为次区域合作的重要组成部分。生态环境保护包括流域生态环境保护、水资源保护、植被保护、有毒有害废弃物的跨境转移、生物多样性保护等众多内容。生态环境合作也最容易得到世行、亚行、联合国开发计划署、联合国环境规划署等多边组织，以及发达国家的支持。目前，气候变化已经成为次区域环境合作的重要内容。在大湄公河次区域合作中，我国提出并积极推动生物多样性保护走廊项目，专门成立了项目国家级支持机构，将云南省西双版纳和香格里拉德钦地区列入了项目执行第一阶段重点区域;广西将参与生物多样性保护走廊项目第二阶段活动。在大图们江流域、中亚次区域，生态和环境合作，特别是植被保护和水资源合理利用将成为次区域合作的重点。

(八)人力资源合作机制

人力资源合作涉及所有合作领域，人力资源合作可以显著加强次区域合作的综合能力。在大湄公河次区域合作中，我国利用“中国东盟合作基金”、“亚洲区域合作专项资金”和“金边培训计划”与各成员国开展人力资源开发领域的合作。2005 年以来，通过举办各类研修班和技术培训班，培训了大量各级官员和各类实用技术人员。同时，我国还通过在亚行设立的“中国减贫与区域合作基金”为“金边培训计划”提供了资金支持。在大图们江流域和中亚次区域，人力资源合作也具有很大的空间，我国也应积极利用“亚洲区域合作专项资金”等方式，参与和推动次区域人力资源的合作。

(九)卫生防疫合作机制

次区域卫生领域合作重点是跨境传染病监测、预防和控制。在大湄公河次区域，2005 年以来，我国相继执行了中缅、中老、中越边境地区艾滋病防控合作试点项目、中缅边境部分地区疟疾联防联控试点项目、中越边境地区流动人口肺结核控制合作项目等。在艾滋病防控合作方面，实现了所有与中国接壤的国家边境重点地区的跨境防控合作。此外，通过举办培训班，为各成员国培训了人禽流感诊断、检测技术人员，提高了相关人员的业务能力。在大图们江流域和中亚次区域，卫生合作也具有很大空间。

(十)社会安全领域合作

社会安全领域的合作也是次区域合作的重要内容。在大湄公河次区域，禁毒领域的合作不仅是次区域合作的重要内容，也是众多国际组织和很多国家关注和合作的焦点，禁毒领域的合作涉及经济、农业、粮食、贸易、金融和卫生等众多领域。在大湄公河次区域和大图们江流域，拐卖妇女、儿童、非法移民以及移民安全性也越来越引起各国的重视，开始成为次区域合作的内容。在中亚次区域，反恐合作是重点。此外，预防和打击跨国犯罪也应成为次区域合作的重要内容。

(十一)教育交流和合作

教育交流和合作目前虽然尚未成为次区域合作的重点领域，但其对于从长期推动次区域合作的深化具有重要作用。教育交流和合作有助于从根本上弘扬中华文化，扩大我国的影响，又可为周边国家培养人才，增强边界地区社会稳定，形成以我国为主的合作格局。教育交流和合作主要包括中小学和高等教育的交流合作。中小学合作以教师交流为主，适当招收一定数量的学生;高等教育可以通过提供奖学金、政府交流等多种方式为周边国家培养高端人才。此外，也应鼓励专业培训机构通过境内、境外多种方式为周边国家培养技术人才。

(十二)文化交流和合作机制

文化交流和合作也未成为次区域合作的重点领域，但对于推动次区域合作也具有重要意义。文化交流和合作，有助于从历史、地理、人文等多种角度，了解各国文化的差异性、地域性和历史性，有助于利用中华传统文化的魅力和影响，化解地区文化冲突，也有利于从现实的角度扩大我国影响，增强边界地区社会稳定。文化交流和合作可以通过官方和民间的文化论坛、主题研讨会、文化周、艺术节、合作研究等多种方式展开。要特别重视民间方式对推动文化交流和合作的特殊作用。

五、构建全方位次区域合作机制的对策建议

(一)推动建立多层次常态化的对话和交流机制

利用多边和双边的各种途径，倡导建立多层次常态化的对话和交流机制。在大湄公河次区域，完善现有的领导人会议机制、部长会议机制、高官会议机制，重点推动在资源、教育、文化和公共安全领域内的机制建设。在中亚次区域，利用上海合作组织机制，通过交通、能源等基础设施合作，推动次区域商务、贸易、经济、交通、能源、财政和高官会议，提升次区域部长级会议机制，使其成为正式的机制。争取让所有CAREC 伙伴国成为上海合作组织成员，利用上海合作组织峰会启动CAREC 领导人会议。在大图们江次区域，利用东北亚博览会和东北亚商务与投资峰会，通过贸易、商务、投资和技术层面的合作，逐步推动次区域商务、经济、财政和外交高官会议并使其制度化，倡导建立次区域部长级会议机制，在条件成熟后推动领导人会议，从实质上推动整个东北亚的合作进程。

通过多层次常态化的对话和交流机制，在政府间达成共识。通过高官和技术层面的协商、对话和交流机制，解决具体性、技术性和操作性问题;通过部长级会议机制，形成分领域和跨领域的协议、备忘录，解决领域层面的法律、法规、标准和政策协调;通过领导人会议形成首脑宣言或框架性文件，为次区域合作排除战略层面的障碍。实践表明，领导人会议机制的形成对次区域合作具有巨大的推动作用。

(二)加强国内的统筹规划和综合协调

加强我国参与次区域合作的统筹规划和综合协调。在国家层面上要加强和明确目前以国家发改委、外交部、财政部和科技部为主的跨部门综合协调机制，建立常设的专门机构，统筹GMS、CAREC、GTI三个次区域合作机制，制定国家参与次区域合作综合规划，并根据需要研究制定分步实施方案和专项规划。将次区域合作规划纳入国家的中长期规划、西部开发规划、东北振兴规划、中部崛起规划以及其他专项规划中。国家相关部门要组织有关省区定期就次区域合作的进展、问题和思路进行交流。

参与次区域合作的重点省区要充分发挥主体作用，根据国家政策和总体规划要求，将次区域合作作为当地中长期规划的重要内容，并研究制定参与次区域合作的专项规划和分期实施方案。要根据情况选择交通、能源和电信等基础设施建设，以及农业和旅游作为次区域合作的优先领域，积极推动贸易、投资和金融领域的合作。

(三)建立次区域合作重大项目库

统筹考虑次区域合作的重点项目，分批推动具有带动作用的基础设施项目，推动次区域合作。首先，要优先支持道路、桥梁和电力等制约次区域合作的重大基础设施项目，尽快形成经济走廊或经济通道。其次，有选择性地支持建设5 ～10个特殊经济开发区或示范区，既可推动当地经济的发展，又可为区域经济合作搭建平台。再次，分别在云南、广西、吉林和新疆建设4 个区域合作会议服务中心，用于支持区域性博览会、艺术节、文化节、研讨会、培训班。最后，分别在云南、广西、吉林和新疆建设4个区域性技术转移和推广中心，以推动区域内适用技术的转移和推广。

通过基础设施建设，争取次区域合作的秘书处或相关国际机构分支机构落户我国的这些省区，为我国积极参与次区域合作创造条件。

(四)拓展次区域合作的资金机制

通过多种途径拓展次区域合作的资金来源，提高资金的利用效率，支持次区域合作的重大项目。其一，要将次区域合作重大项目纳入各级政府的中长期发展规划，争取体制内资金的支持。其二，要利用好“亚洲区域合作专项资金”、“中国东盟合作基金”、“中国东盟投资基金”，优先支持次区域合作项目。其三，要创造条件，积极争取国家在有关基础设施建设和农业开发方面的专项资金支持。其四，要积极争取亚行、世行等多边金融机构的支持。其五，要创造条件，利用多种方式鼓励和带动民间资金的参与。最后，国家可以考虑通过增发财政特别国债，先期利用50亿美元左右的外汇储备，通过政策性投资银行建立“次区域发展合作基金”，重点支持次区域合作重大项目，今后逐步将资金规模扩大到200 亿美元。同时，可以考虑再拿出50 亿美元的外汇储备，通过亚行和其他金融机构，对相关国家的次区域合作重大项目进行融资。

(五)推动多边机构，特别是亚行和世行的参与

亚行、世行等多边组织和机构的参与不仅能为次区域合作带来资金、技术和人才，而且可以有效化解和显著降低投资的政治风险，提高次区域合作的效率和水平，亚行在推动大湄公河次区域合作和中亚次区域经济合作方面发挥了极为特殊的作用。因此，要利用我国在亚行、世行等多边机构不断增加的影响，与相关国家一起积极争取亚行和世行等国家机构的资金和项目支持。要适当增资“亚洲区域合作专项资金”，通过该基金推动国际社会对次区域经济合作的支持。

大图们江次区域合作要尽可能地争取亚行的参与。一方面，要尽量争取亚行在项目上的支持。另一方面，要推动亚行内部成立相应的机构，参与推动GTI 次区域项目合作。

(六)加强人才培养、培训和交流机制建设

加强国内人才培养、培训和交流，提升次区域合作的人力资源。一方面，应在次区域合作的重点省区(云南、广西、吉林和新疆)加强高等教育中有关次区域合作的重点学科和专业建设，适当增加招生比例和招收留学生比例。另一方面，对重点岗位，加强次区域合作的就业培训、技能培训和职业培训;要特别重视对关键岗位、关键专业和领导干部的在职培训和脱产培训。

同时，要加强各地在次区域合作方面的人才交流和研讨。国家有关部门应定期举办次区域合作的讨论会、培训班和研讨班。有关省区也可以通过实地考察、调研、互派干部和技术人员等多种方式加强人才交流。最后，还要重视次区域合作的交流和援外培训，将北京、云南、新疆和吉林作为基地，利用我国提供的技术援助，为相邻国家培训次区域合作的各类人才。