责任型政府视野下完善我国地方政府职能的探析

林杭锋

（广西师范大学政治与行政学院，广西 桂林 541006）

责任型政府视野下完善我国地方政府职能的探析

林杭锋

（广西师范大学政治与行政学院，广西 桂林 541006）

责任型政府既是一种理念，也是一种制度安排，是现代民主国家应对官僚制政府责任缺失的一种选择。随着我国政府转型的加速，在重塑地方政府的过程中，如何通过重构责任指向的财政、绩效、法律、监察制度帮助政府职能的成功转型进而实现责任政府的构建成为改革的关键。

责任型政府；地方政府；职能

政府的权力来源于公民的让渡，作为代理人的政府必须履行与委托人达成的契约，承担相应的政府责任。“当今世界，责任政府的价值理念和制度安排已经成为民主政体的基本原则和重要标志。”[1]当前，我国正在构建社会主义和谐社会，我们必须通过转变政府职能，实现政府责任，进而为社会稳定、和谐发展创造良好的环境。

一、责任型政府与地方政府职能

责任型政府源于近代民主政治的发展。社会契约论认为，政府权力源于社会公众的让渡，因此必须负责任于公民，否则，公民随时可以撤换不称职的代理人。面对日益激励的经济全球化竞争、财政危机、政府失败，政府合法性不断受到质疑的压力，推进政府改革，构建责任型政府，成为当前世界各国的一项必然选择。

责任型政府是“国家行政机关及其工作人员坚持以科学发展观为指导，以增进公共利益、提升社会福利为目的，以‘人民公仆’道德观为约束，以相应的监督机制为保障，合理、高效地履行职责并承担相应的责任的政府形态”[1]。即一个责任型政府，应该是一个“内外兼修的”政府：在道德上，它必然是一个讲究责任、有公平意识的政府；在制度安排上，它是一个有限的、法治的政府，它既行使充分权力，也为自己的行为承担相应的政治、行政、法律责任。总之，责任型政府应该是一个讲究民主、法治、理性、公平正义、高回应的政府。

构建责任型政府，是当前我国政府改革的必然选择。一方面，以全面垄断为特征的全能型政府越来越成为社会生产力发展的障碍，过度膨胀的政府职能导致了政府的过度干预，限制了社会、市场的发育，并导致政府陷入“失灵”的尴尬境地。另一方面，经济全球化也使得国与国之间的竞争日趋激烈，一个国家要想赢得这样的世界竞争，必须不断地完善本国的治理，构建责任型政府。

地方政府职能就是地方政府在特定的时期内根据国家、社会和本地区的实际发展需要而承担的相应的职责与功能。在我国，地方政府职能主要体现在：根据上级和地方社会经济发展情况而执行和履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务这四个方面。政府职能是政治的外延，它反映着公共行政的基本内容和活动方向，是公共行政的本质表现。全能型的政府管理模式越来越不适应我国现代社会建设的需要，因此，要适应社会的发展要求，构建责任型政府，落实政府责任，必须加快建设责任指向的地方政府职能。

二、当前我国地方政府职能存在的问题

改革开放以来，为适应市场经济体制和社会发展的需要，我国推行了多次改革，并初步改变了计划经济时代的“全能政府”行政模式。但由于制度惯性和思维习惯，地方政府职能的设计和安排还存在诸多问题。具体而言，主要体现在以下几个方面。

（一）经济调节不到位

市场经济条件下，资源配置主要依靠市场这只“无形的手”，但“市场失灵”的现象必然需要政府这只“有形的手”进行调节。经济调节要求我国地方政府要在中央统一的宏观调控政策之下，严格实行相关的调节措施，保证地区经济的稳定、快速、可持续发展。但是，各地重复投资与建设、收入分配有失公允、低效率高污染高耗能等现象层出不穷，比如上世纪末，国家针对小煤窑实施打击与关闭政策，然而，一些地方政府出于地方保护的考虑，并未按照中央要求严格调控经济。这种行为，表明了地方政府责任的缺失。经济调节不到位，导致重复建设、资源浪费、国家经济调控目标落空，直接影响了经济的有序、健康发展和质量的提高。

（二）市场监管缺位

市场监管职能指的是政府通过制定市场游戏规则，整合和优化监管机构，形成完善的监管机制，规范各种市场行为，促进市场经济的和谐发展。由于政出多门，协调沟通不足，市场监管屡屡缺位。“从近年来通过广播电视媒体曝光的食品、药品、农产品危害公众健康的一些案件看，‘市场监管’方面的问题还比较严重，可以说该管的基本上没有管住，也没有管好。”[2]市场监管的职能履行不到位，导致市场主体得不到有效的监督制约，消费者的合法权益得不到有效的保障，最终导致市场出现“劣币驱逐良币”的现象，不利于市场经济的优胜劣汰和资源的有效配置，最终给市场经济的健康稳定发展带来巨大的伤害。

（三）社会管理不作为

社会管理要求政府不断地探索和创新社会管理体系、手段、方法和理念，运用多种手段和资源解决社会问题、规范社会行为、化解社会矛盾、促进社会和谐。然而，有些政府的社会管理工作方式、思维和管理机制明显落后于社会的发展要求，比如为了防止辖区内的汽车被盗，成都侯武区机投派出所不是通过有效打击犯罪分子，完善管理措施，而是给汽车“放气”，这种社会管理模式，显然不符合社会要求。有评论认为，行为“除了涉嫌侵权之外，更大的问题在于它的执法逻辑，即我要保护你的某种权益，就要以牺牲你的另外一种权益为代价”[3]。社会管理不作为，既是政府责任的缺失，也危害无穷，导致人民的利益得不到重视和保障，严重地影响了社会和谐。

（四）公共服务欠缺

公共服务职能要求政府履行对公民与社会的保障性职能。由于公共产品和公共服务效用特性，私人市场提供这类产品不可避免地导致休谟的“公地悲剧”，这就需要政府提供公共产品和服务。然而，一方面我国长期以经济建设为中心，导致某些领域的公共产品和公共服务的缺失；一方面，公共产品和公共服务的垄断提供、城乡二元结构等导致公共产品和服务不足。以农村医疗保险为例，“随着家庭联产承包责任制的全面实施，改变了乡镇卫生院的经济基础，覆盖面90%的合作医疗制度降到4.8%，只有1/3的卫生院正常运转，2/3处于半瘫痪或瘫痪状态，造成近10年合作医疗制度的缺失”[4]。这种现象，实质上就是政府责任缺失的后果。

三、当前政府职能存在不负责任行为的原因分析

（一）财政体系不完善

财政是为实现国家职能的需要，国家参与社会产品的再分配以及由此形成的一种分配关系。我国地方政府没有认真履行职能，与财政体系的不科学有关系。首先分税制改革后，由于财事权不相匹配，地方事权大财权小，因此发展经济，充实自身财力，成为地方政府的动力。这就“使各级政府高度关注……有利于本级财政增收的经济增长为中心，从而加剧了资源配置的扭曲和资源、环境的破坏”[5]104。其次，“零基预算”财政体制不允许上一年没有用完的财政预算留到下一年使用，政府大多宁可花钱也不愿意省钱。大量的“突击花钱”，使得政府行为难以监控，给政府寻求腐败留下了空间。很明显，这种财政结构和体系的运作及地方政府缺乏追求履行政府职能、实现政府责任的利益动机，这必然导致政府责任的缺失。

（二）官员绩效考核机制不完善

绩效考核机制不完善，也是导向政府职能的不作为的重要原因。其一，“我国地方政府绩效考核指标要素存在政府职能界定不清晰、过度追求经济增长、考核指标定性与定量设置不合理、片面强调考核指标的细化以及指标体系的统一化等偏差”[6]。所以在实际中，作为理性经纪人的官员欠缺动力甚至有意忽视公共服务和社会管理职能的履行。其二，当前的绩效考核机制过分注重其作为上级考核和选拔官员的依据，重结果而不重过程，重自上而下的考核而忽视自下而上的考核，不注重利用绩效考核机制对官员的行为进行有效的监控、管理，使得绩效考核机制的评估与指导作用无法发挥，不利于引导官员发现和改正自身在执政过程中的不足。绩效考核机制的不完善，必然导致官员履行自身职责的积极性不高，责任的缺失。

（三）法制体系不完善

诺斯认为，“制度是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范，它旨在约束追求主体福利或效用最大化的利益的个人行为”[7]。近年来我国制定了较为完善的法律规章制度，行政权力得到有力的制度约束。但我国现行的一些法律法规还存在一些问题，如可操作性差、相关配套制度不完善，削弱了制度效力的发挥。其次，我国法律对官员的惩处不严，官员违规收益远大于违规成本。比如，我国政府引入了官员问责制，但是官员“辞职”几年之后复出已成为一种惯例，影响了问责制的效力。由于法制体系不完善，造成政府失责追究和惩罚机制短缺，导致了政府及其官员随意行政，政策弹性执行，滥用自由裁量权等与责任相悖的行为，导致政府及其官员责任的严重缺失。

（四）社会监督不到位

对权力的监督制约是政府履行职责的重要保障。由于信息不对称等原因，我国现行体制对政府的监督和制约还存在很大的盲区，既有的制度安排还不能完全发挥效用。一是体制内监督存在监督主体不独立、权威削弱等困境。比如行政监察、审计部门等内部监督体系的独立性差，人财物力等均受制于受监督主体，导致对政府失责行为监督时投鼠忌器。二是由于信息不对称等原因使得外部监督主体力量受到制约。如由于各种原因，人大并不能切实发挥作用，造成了人大对政府的监督权力形同虚设；而公民和媒体在面对强大的政府的时候明显处于弱势，无法对政府进行有效的监督。政府权力得不到有效的监督和制约，地方政府及其官员的失责行为也就难以得到有效的制止和纠正。

四、责任型政府视野下我国地方政府职能完善的思路

随着改革开放的深入，我国政府转型遇到的阻力也越来越大，这既有既得利益集团的阻挠，也有相关理论研究支撑不足的因素。但是，正如温总理所言：“不改革只有死路一条”。强化对政府体制的改革，建立责任型政府，是当前我国构建和谐社会、保持社会经济稳定发展的必然选择。

（一）深化政府改革

没有政府转型的突破，改革难以深入，责任型政府更是纸上谈兵。理论上，传统官僚制政府虽然指向政府行政效率的提高以及政府责任的实现，但是“以责任为中心构建的科层制最后走到了对实际其结果不负责任的体制”[8]5。因此，构建责任型政府，必须以责任为本位界定政府权力的约束边界，明确政府的责任。首先要转变政府的角色逻辑，要从全能型政府向有限型政府、责任型政府转变。其次，要改变过去的权责分工模式，重塑政府的职能机构，建立内部监督制衡机制。如“将政府的责任按决策、执行与监督三项基本组织活动进行分置，适应政府管理专业化的特点……决策权、执行权与监督权三权分立体制就成为责任政府三权分置的逻辑结果”[8]3-4。政府的决策权、执行权与监督权分而立之，可以实现政府责任的有效区分。第三，当前政府的转型，必须以确保社会公平正义的实现、社会民主的实现、公民个人的尊严和价值的体现为转型目标。真正做到“为人民服务”的政府，才是真正的责任型政府。

（二）构建责任型财政体制

实现政府责任，必须建立责任型财政体系。首先要匹配中央与各级政府的“财权”与“事权”，比如，我国可以效仿发达国家的中央与地方事权划分的做法：由中央政府管理全国或者跨行政区的公共事务，而地方政府则承担本地的公共事务。事权边界厘清之后，还需要予以制度规范，配合相应的财权，寻求财权与事权的动态平衡。其次，要改革政府财政预算制度，一要将我国的预算外资金纳入规范管理，保证财政规划的法制化；二要建立一种激励型的财政预算制度，比如，每年财政结余的一部分可以划拨该单位，作为奖励，以鼓励节约和责任；三是财政支出应该进一步向民生、公共产品领域倾斜，以引导政府更加关注民生、社会建设，确保社会的公平与正义。最后，还要建立一种公开透明的财政预算、支出、监察制度，通过社会力量的监督来迫使政府规范自身的行为。

（三）建立和完善责任指向的官员绩效考核机制

从引导政府官员转变办事风格、恪守责任的角度来讲，最有效的方式就是通过责任指向制度建设，引导、激励政府官员的行政行为，从而推进政府职能的责任型转变。首先要改变过去那种一切以“GDP”论成败的做法，更加侧重于对官员在公共服务、社会管理和市场监管方面的绩效考核指标。其次可以尝试引入第三方评价，或者借鉴现代企业的“360度考核法”，通过上级、同事、下级、顾客（公民）的全方位评价，避免主观武断和信息不对称的问题，以获取可信度和科学程度更高的考评信息，要更加注重公民、社会组织等社会公共服务的直接受众评价，以此来形成对官员的考核压力，以迫使其在法治、民主、回应性等方面做出更好的改进。最后，要侧重发挥绩效考核机制的激励、引导、约束、诊断和反馈、区别和评定等功能，确保官员在行使权力的过程中，更加关注责任，遵守规则，认真而全面地履行自身的职责，否则，就要承担相应的政治、法律责任。

（四）完善我国法律体系

法治是责任政府的制度基础也是责任政府的精神内核，完善法律制度，保证政府权力完全置身于法律的约束之中，是责任型政府构建的必然。首先，“一种有效率的制度安排，应当在最大限度地遏制机会主义行为的基础上，将个人谋求自身效用最大化的努力引导到增进公共效用的轨道上来”[9]。也就是说，要通过有效的制度设计，给予政府及其官员履行责任的行为正向激励，同时提高对不遵守规则的行为予以惩罚，以此形成一种制度上的正向激励。其次，完善相关法律的配套制度，建立“上下统一、左右协调、整体和谐，构成有机统一的法律体系整体”[10]。只有通过法律体系的结构、内容的完善，才可以形成对政府的全方位监督和约束，确保政府“依法行政”，在法律允许的范围内行驶自己的职权，并对自己的违规行为承担相应的政治、法律责任。

（五）强化监督力量，实现对地方政府的全方位监督

“对权力的监督制……最佳方式和途径就是公开。”[5]298-299因此，首先必须推进“阳光政府”的建设，大力推进政务公开、网上政府的建设，确保最大可能的公开透明，从而遏制地方政府滥用权力的行为。其次，完善和保障体制外监督。一要加强全国人大的切实作用，通过设立相关的职业化的人大监督部门、加强人大在行使职权方面的法律建设等方式提高人大的监督效能；二要保障和扩大公民、社会组织的知情权、监督权和参与权，要通过建立和完善相关的法律法规，从制度上规范和扩大公民参与政府行为的途径；三要放宽社会舆论监督的管制，强化媒体在监督曝光地方政府违规行为的作用。第三，要通过调整人员结构、法律规制、改革人事制度、财政拨款等方式强化司法、行政监察机关、审计机关的独立地位，强化监督权威和力度，形成对政府及其工作人员的全方位监督制约。

政府职能是政治的外延，也是国家意志得以体现的重要途径。在“为人民服务”的语境之下，在社会不断发展、矛盾不断增多的情况下，履行政府责任，构建责任政府，是我国的必然选择，为此，我们必须改革和完善政府职能，通过财政、法律、监督等方式多管齐下，推动政府职能的成功转变，进而促使政府在实践中履行其责任，真正做到“为人民服务”的责任理念。

[1] 赵永超.构建责任政府——地方政府公共行政模式的转型[D].山东:山东大学,2007.

[2] 王延超.论新时期我国政府主要职能的新定位[J].理论学刊,2007(2):73-76.

[3] 志灵.“给轮胎放气”的懒政逻辑[N].中国青年报,2011-04 -07(02).

[4] 牛研以.构建农村医保制度推进“新农村建设”[J].内蒙古农业科技,2006(4):15-16.

[5] 王烁.变革世界的中国策I[M].江苏:江苏文艺出版社,2011.

[6] 赵晖.我国地方政府绩效考核指标要素分析[J].南京师大学报:社会科学版,2010(11):17-23.

[7] 道格拉斯.C.诺斯.经济史中的结构与变迁[M].陈郁,译.上海:上海三联书店,1991：225-226.

[8] 陈国权.责任政府：从权力本位到责任本位[M].浙江:浙江大学出版社,2009.

[9] 何显明.信用政府的逻辑：转型期地方政府信用缺失现象的制度分析[M].上海:学林出版社,2007:348.

[10] 华侨大学法学院:中国社科院法学所所长做客华大，畅谈我国法律体系的形成与完善[EB/OL].http://law.hqu.edu. cn/show.aspx?id=1993&cid=62010-12-20/2012-03-03.

An Analysis of Perfecting the Functions of Our Country’s Local Governments from the Perspective of Responsibilityoriented Government

Lin Hangfeng
(College of Politics and Administration,GuangxiNormal University,Guilin 541006,China)

Responsibility-oriented government is not only a new concept but also a systematical arrangement.Moreover,it is a choice formodern democratic countries to cope with the irresponsibility of bureaucratic governments.With the speed-up of government transition of our country,during the course of restructuring the local governments,it is essential for how to help successfully convert the functions of local governments so as to construct transform them into responsibility-oriented governments by restructuring responsibility-oriented systems of finance,performance,law and supervision.

responsibility-oriented government;local government;function

D67

A

1673-8535(2012)04-0051-05

林杭锋（1987-），男，广西桂林人，广西师范大学政治与行政学院行政管理在读研究生，研究方向：公共管理与政府改革。

（责任编辑：覃华巧）

2012-05-26