滇黔桂边民族地区重大水资源开发移民政策落实效果分析——以桂边库区为例

钟红艳，周叮波

（1.2.百色学院，广西 百色 533000）

滇黔桂边民族地区重大水资源开发移民政策落实效果分析
——以桂边库区为例

钟红艳1，周叮波2

（1.2.百色学院，广西 百色 533000）

滇黔桂边民族地区重大水资源开发移民政策落实的效果如何，取决于水库移民的搬迁安置质量。从滇黔桂边民族地区重大水资源开发移民政策正负效应的实证研究分析得知，水库移民政策的不断实施使移民的搬迁安置工作、后期扶持工作取得了新成效，部分移民还走上了致富的道路，但要提高水库移民政策的落实成效并实现库区移民“搬得出，稳得住，发展能致富”的目标还需政府、业主和移民的不懈努力。

滇黔桂边；水资源开发；移民政策

一、滇黔桂边民族地区重大水资源开发移民政策出台的背景及意义

滇黔桂边民族地区水资源丰富，其开发利用惠及民生，为做好库区移民搬迁安置实施工作，妥善解决水库移民问题，保证电站建设的顺利进行，中央和地方政府制定出台了国家移民政策、滇黔桂各级政府移民政策、各水电站水库移民政策等一系列政策，用以规范各级政府及有关部门职责，指导相关部门认真落实移民搬迁安置管理工作，保障滇黔桂边民族地区重大水资源开发，扶持水库移民发展生产、改善生活。特别是国务院在1986年转发水利水电部“关于抓紧解决水库移民问题的报告”，1992年转发国家计委“关于加强水库移民工作的若干意见”和2002年《国务院办公厅转发水利部等部门关于加快解决中央直属水库移民遗留问题若干意见的通知》(国办发[2002]3号)以来，滇黔桂各级政府制定了多项优惠移民政策，有的建立库区开发基金加大资金投入、有的给予口粮补贴、移民培训、税费减免，有的给予优惠用电、教育优惠、技术指导、新村建设、低息贷款等，有的在水库养殖等方面给予优先开发使用等，这些惠民政策对落实水库移民安置工作，解决移民遗留问题，改善库区基础设施建设，引导移民搞好生产开发和产业结构调整，发展多种经济，对降低移民的生活成本，提高移民的生活水平，实现移民可持续发展，支持国家建设，维护社会和谐稳定方面起着重大的作用。

二、滇黔桂边民族地区重大水资源开发移民政策实施的成效及表现

（一）水库移民搬迁安置工作取得新成效

水库移民搬迁安置工作的进度和质量影响着水电站工程的建设进展，影响着库区移民的稳定，关系到移民对政府工作的支持与肯定，关系到政府形象的树立。近几年，为加快推进滇黔桂边民族地区水库移民的搬迁安置工作，水库移民管理相关部门积极做好编制并上报移民安置实施年度计划和资金使用年度计划、实施进度和资金使用统计报表；按时完成组织工程占地的测量和移民安置用地的征用划拨工作；认真落实移民安置项目迁建工程和生产配套设施项目的管理等工作，水库移民搬迁安置工作稳步推进，滇黔桂边重大水电站天生桥一站、天生桥二站、龙滩水电站、百色水利枢纽水电站、平班水电站共搬迁130111人，安置130189人，基本完成搬迁安置工作。在实施移民搬迁和生产安置过程中，滇黔桂边民族地区始终结合我国现阶段建设社会主义新农村的要求，努力把新建水库移民新村安置规划做到科学、合理。经过对新库区及新移民安置区环境容量的科学论证，选定移民安置点，确保移民搬迁后有足够的生存和发展空间，提高移民搬迁安置质量。

（二）移民遗留问题逐渐获得解决

在水库移民工作中，无论是从滇黔桂边民族地区库区特殊的地理现状还是从移民的差异诉求上考察，都增加了移民搬迁安置和后续发展的难度。水库移民搬迁安置工作要求按中央及当地的水库移民政策积极开展，但在开展的实践过程中难免会出现很多一时无法解决的问题，甚至严格按照移民政策开展工作之后还会出现很多意料之外的情况，导致库区移民的生产生活出现困难，相对于搬迁安置前的生活状况，移民生活陷于困境，移民遗留问题突出。为逐步解决库区移民遗留问题，提高滇黔桂边民族地区移民生活质量，重点扶持老库区移民进行旧房改造，并建设安置区水、电、路等基础设施和公共设施，改善水库移民的居住条件和生活环境，水库移民新村建设工程已列入滇黔桂民族地区人民政府为民办实事之列。自2009年以来，广西壮族自治区水库移民新村建设工程共实施水库移民新村、交通、饮水、电力、卫生等5大类3432个项目，整合各级资金22.73亿元，基本建成了922个水库移民新村，170多万移民群众得到了实实在在的实惠；2010年共安排2395万元资金用于34个水库移民增收试点的工作，通过基础设施建设扶持、种苗补贴、专用肥料饲料补助和技术咨询培训等措施，充分调动了水库移民改善生活的积极性，收到了初步成效；2011年又投入3000万元资金用于水库移民增收工程，新建成水库移民新村564个[1]，这些举措为改善移民村村容村貌，加快移民安置区旧房改造、库区生产生活码头、饮水安全项目、库周公路等一批基础设施建设，逐步解决移民遗留问题，构建和谐库区打下坚实基础。

（三）水库移民后期扶持工作进展顺利

水库移民后期扶持工作是改变滇黔桂边民族地区库区移民落后生活面貌的关键举措。广西壮族自治区根据2006年4月国务院出台的《关于进一步完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》的精神，将连续20年，每年投入10亿多元资金，采用直接资金补助、项目扶持以及直接补助和项目扶持相结合这三种方式，对大中型水库移民予以后期扶持。如今，各级政府充分利用后期扶持资金，创新工作方式，进一步解决移民安置区基础设施问题和启动项目资金问题，指导移民通过培训、结对帮扶发展适应当地气候、周期短、见效快、效益好的种植、养殖业项目，多个移民安置点兴起种植热，养殖热。随着滇黔桂边民族地区大中型水库移民后期扶持工作的推进，公共设施和公共服务日益完善，库区展现移民生活新风貌，西林县麻鸭和网箱养鱼走进了央视频道，鲁维村近10多年来，全村950多位乡亲发展网箱养鱼，在2009年的人均年收入统计中，全村人均收入为8200元，到2010年底，鲁维村已发展网箱养鱼2890箱，户均15箱，库区围拦养鱼5处1300多亩，年产鱼量200多万公斤，年产值达1600多万元，成为西林县人均收入最高的一个村[2]。通过后期扶持政策的实施，不仅使领到600元后期扶持资金的大部分移民感到满意，而且通过发展各种致富项目逐步有效地解决了已建水库移民反映的生产生活突出的困难，让政策实施的连带影响群体也得到一定的实惠。

（四）移民安置区基础设施建设稳步推进

基础设施是滇黔桂边民族地区移民安置的基础和必备条件，抓好基础设施建设可以为对库区经济的发展积蓄能量、增添后劲。由于过去对老库区的基础设施建设投入不足，老库区基础薄弱，成为老库区移民发展经济的瓶颈制约因素。加强移民安置区基础设施建设，促进安置区可持续发展，发挥移民安置区基础设施建设的“乘数效应”，显得更加紧迫。因此，广西壮族自治区积极筹集资金，重点实施老库区和移民安置区的水、电、路、卫生和危旧房改造等基础设施建设工程，工程涉及饮水、码头、道路、移民新村等4大类，帮扶移民安置点群众尽快走上脱贫致富之路。2011年计划完成水库移民投资28亿元，投入11390万元用于建设一批水库移民基础设施项目，共实施水库移民新村建设项目75个，移民村组道路项目153个，移民村组安全饮水项目164个，移民村组水利灌溉设施项目115个，新建维修移民通屯道路和屯内道路硬化435公里，铺设供水管道206公里，新建水池88座，改造维修移民旧房560户，新建维修水渠128公里，受益群众94257人（其中移民65865人）[3]。移民安置区基础设施建设的稳步推进有效改善了滇黔桂边民族地区库区和移民安置区基础设施的落后面貌，为解决多数水库移民增收难问题奠定了坚实的基础。

三、实施滇黔桂边民族地区重大水资源开发移民政策出现的问题

滇黔桂边民族地区水力资源丰富，在已开发及待开发的水力资源中，移民的安置及保障问题一直是个难题。从整体上看，滇黔桂边民族地区移民整体安置情况良好，政策基本得到落实，但因地区差异、资源禀赋、财力支持、民族观念等问题，安置补偿政策依然存在诸多问题。

（一）库区移民对投资包干协议意见比较大

在建水库移民安置工作实行投资包干的办法，由自治区人民政府或委托自治区移民部门与项目业主签订包干协议，限期限额完成移民安置规划实施任务。龙滩水电开发有限公司和广西、贵州两省（区）移民部门负责人签订了包干协议。投资包干具体的操作办法是业主给移民补偿款，由政府负责移民搬迁，至于搬不搬，搬去哪里，搬迁后出现的一系列问题业主一概不管。现行的移民安置体制将“移民”这个最难的工作留给政府处理，“获利”的业主往往对移民工作缺位，移民搬迁安置时最需要业主的配合却难觅业主身影。由于水利水电淹没补偿与移民安置的规划部门与地方政府移民工作的管理出现计划投资与实际资金之间的矛盾，安置协议不完善导致制定的移民安置规划根本无法实施，业主把最困难的安置补偿问题留给没有资金办事的政府，而移民搬迁与安置的主体除了政府要全权负责外，业主也要负主要责任。在这种投资包干协议的工作安排下，移民安置渠道仍然比较单一，加重了政府的负担，导致近期内政府难以解决日常移民出现的生产生活问题，隆林县大中型水库农村移民总补偿48668.04万元，人均补偿仅达1.1876万元，移民安置补偿投资太低，尽管移民搬得出却稳不住，移民生活水平的提高更难保障。

（二）补偿资金不及时发放影响政府公信力

政府公信力是政府依赖于社会成员对政府行政行为的认可而赋予的信任，包含民众对政府的信任程度和政府取得公众信任的能力两个维度，它体现着政府的形象。政府作为一个为社会成员提供公共服务的组织，其公信力程度通过政府履行职责的一切行为反映出来，政府的信用能力和执政能力强，则在公众中的影响力和号召力就强，公众信任政府的程度就高，反之，政府处理问题的能力弱，公众信任政府的程度就低。移民工作的处理考验着政府的公信力。在管理移民资金的实际操作过程中，补偿资金虽然由政府逐级分解，但在资金拨付和预备费的分配使用以及监管等方面却存在着多头管理但监督不到位，程序繁琐资金却得不到专款专用，还有“重项目，轻补偿；重库区，轻移民；重搬迁，轻安置”等现象；移民资金不按时不足额发放时有发生，引发更多的矛盾和冲突。据一些移民反映：龙滩水电站于2001年7月1日开工建设，2006年9月建成发电，至今历时已经10多年，仍有一些移民补偿项目款未得到补偿，分别是库区移民机耕道总补偿款、生产开发路段补偿款、人行便道补偿款、农村部分（按农村部分投资的10%）补偿款、专用货运码头、一般客运码头、渡船、农村生产码头、生产用船补偿款、移民物质搬运费补偿、外迁移民安置费，一些移民群众根据《桂移发（2006）7号》的相关规定，无数次向当地政府反映，要求按以上项目发放补偿款，但移民工作管理局却以种种理由搪塞移民，当地政府和移民局的行为受到移民的拷问和质疑，致使移民群众在心灵上和财产上都受到不同程度的损伤，政府公信力面临严峻考验。

（三）后期生活补偿费偏低影响部分库区移民的可持续发展

《国务院关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》中的后期扶持原则是要坚持解决温饱问题与解决长远发展问题相结合。虽然对于纳入扶持范围的移民每人每年领到600元的补助，可是把这600元平均到每个月即每人每月只有50元，这对于很多没有田地耕种、没有工可打、无一技之长、没有其他经济来源的“四无”移民来说，这点生活补助费难以维持正常生活，温饱问题都解决不了，更谈不上解决长远发展问题。其次，由于物价水平不断上涨，人们生活成本也不断提高，5年、10年、15年后的每人每月50元的补偿费还能为“四无”移民以及他们的家庭提供多少帮助？因此有移民提出希望政府严格按照《国务院关于完善大中型水库移民后期扶持政策的意见》文件“第八条后期扶持基金筹集中的第（2）点：提高电价形成的增值税部分专项用于库区移民后期扶持”的规定，用库区维护基金和用提高电价形成增值税的增收部分来作为追加移民后期生活补助费，不断提高库区移民特别是“四无”移民的生活水平，实现移民搬得出、稳得住、不断发展并致富的目标。

（四）遗留问题还比较多

国务院《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》中规定，对移民安置点“应当依法做好环境影响评价、水文地质与工程地质勘察、地质灾害防治和地质灾害危险性评估”。《环境影响评价法》也规定，所有大型工程受影响社区的群众都有知情权，都有参与和发表意见的权利。但政府在没有做任何测量，也没有征求移民意见的情况下就安排两集镇新址点为移民的宅基地，违背了自然科学和社会经济发展的客观规律，难免造成移民遗留问题[4]。由于当地政府给移民的补偿太少和安置的太轻率，对新迁点地质结构的稳定性缺乏充分论证，存在着严重的安全隐患，而今已有数十户的房屋因基础不牢而出现不同程度的裂缝，严重影响移民的日常生活；其次，房屋搬迁费的补偿标准过低（仅为每平方米70元），使移民没有足够的资金建设新房，新迁点民房的防护、排水设施极不完善，给移民的生活带来不便；另外，该县有50户230人在2004年搬迁到新址点安置后，饮用的水是从村里的小沟引来的，水质差，人畜废水污染严重，完全达不到日常生活饮用水的标准，导致多人不同程度地患上慢性肺结核、肾结石、小儿百日咳等多种疾病；还有100户移民至今未得到安置……为充分解决移民遗留问题，切实做好移民的生活安置工作，政府需尽快出台处理遗留问题规编意见，给移民多一点的人文关怀，只有移民问题解决好，库区工程建设才能赢得移民的大力支持。

四、提高滇黔桂边民族地区重大水资源开发移民政策落实成效的建议

（一）建立移民库区社会保障体系，保证移民的合法权益

《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》第九条规定：用于土地开发和移民的生产、生活安置的资金必须专款专用，不得私分，不得挪作他用。实际上，水库移民补偿款项被私分、被挪作他用的现象常有发生，才导致移民的社会保障资金短缺，因此，财务部门、审计部门等相关部门必须加强对移民社会保障资金的监管，严格控制移民资金的运作，确保移民资金专款专用。其次，社会保障部门要切实做到为移民着想，为移民负责，严格按照水库移民政策的相关规定操作，对在开展移民保障工作中出现的一些现有政策无法解决的问题和矛盾，应及时向上级反映，积极为移民向中央和地方政府争取更多的社会保障资金，建立移民库区社会保障机制，把广大移民纳入最低生活保障体系［5］，完善移民安全网，保障滇黔桂边民族地区移民的生产生活水平，确保水库移民政策及时兑现，确保移民的合法权益并使他们的生活水平等同或超过以前的水平。

（二）建立和加强项目的引导与扶持，拉动移民脱贫致富

水库移民政策的政策效果如何除了看政策本身的指导作用外，更多的取决于政策作用对象的努力。移民搬出容易，稳定难的现象比较普遍，主要原因是他们的安置区严重缺乏能让他们产生效益的资源或者是没有能力充分利用周围的资源。如今现有的生产资源早已分配完毕，水库移民只能合理发挥安置区的有限资源为我所用，脱贫致富，这不仅需要政府部门的“输血”，更重要的是水库移民自己“造血”。由于库区移民的总体素质比较低，在自然资源不足的情况下，自谋出路比较困难，因此在前期需要党和政府的大力支持，结合各库区当地的资源、优势等实际情况，推广和借鉴具有“水库移民致富典型”之称的西林县马蚌乡鲁维村的成功经验，增强其他库区移民生产生活开发的信心。西林鲁维村网箱养鱼脱贫致富说明移民生活水平的提高需要移民自己寻找出路，更需要政府因地制宜、转变致富思路，在抓中心工作的同时，还要“以点带面”[6]，通过联合帮扶、协会支持、结对共建、示范带动，拉动更多的移民脱贫致富。

（三）考虑民族特点，让移民更容易接受、支持和配合移民政策

每个地区每个民族，都有他们特殊的生活习俗，滇黔桂边民族地区重大水资源开发中大中型水利水电工程绝大多数地处少数民族自治区域，少数民族拥有特殊的民风民情。如天生桥一站、天生桥二站、龙滩水电站、百色水利枢纽等都建设在少数民族地区，其中涉及到壮族、苗族、彝族、仡佬族、布依族等多个少数民族，而每个少数民族他们的生活习惯、宗教文化、民风民俗、民居建筑都是不一样的。在《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》仅有“编制移民安置规划应当尊重少数民族的生产、生活方式和风俗习惯”的原则性规定，而在实际工作中却出现对待少数民族与汉族一概而论，不尊重民族地区生产生活习惯的情形。龙滩库区多数属壮族、布依族等少数民族居住地，具有祭祀、土葬挖石砌墓墙建造坟墓的习俗，在涉及坟墓异地安葬的情况下，搬迁一座坟墓至少要破费1000元以上（不含购坟地费），但移民只能领到400元一座坟墓的清理费，这种不尊重当地库区少数民族移民风俗习惯的做法，伤害少数民族人民的感情，不利于各民族的团结和稳定。因此，建设单位在民族自治区域开发水利资源、建设水利水电工程时，严格遵守《中华人民共和国民族区域自治法》的规定，对于民族落后地区的补偿标准应该提高，尊重少数民族移民的意愿，对其生产生活习俗给予照顾，对少数民族移民安置区实行适度的财政倾斜政策，充分保护他们的民风民俗，只有考虑各民族的特点才有利于民族地区移民更容易接受、支持和配合移民政策。

（四）尊重大多数移民的选择，发挥移民的知情权和参与权

在水库移民工作中，知情权和参与权是移民享受的基本权利。世界银行社会学和社会政策高级顾问、移民问题专家迈克尔·塞尼教授在其《移民与发展》一书中也指出：要进行成功的移民，至少必须满足五个主要条件，其中之一就是移民和所在社区的代表能直接参与移民工作的整个过程[7]。可以说，保障移民的权益，尊重大多数移民的选择，让移民参与搬迁安置工作是成功解决水库移民难题的关键。《中华人民共和国民族区域自治法》序言中也提到，“实行民族区域自治，体现了国家充分尊重和保障各少数民族管理本民族内部事务权利的精神”，在移民安置规划编制过程中如何发挥公众参与的作用，编制移民安置点选点规划，尊重移民意愿，是政府具体落实国家政策的实在表现。一些县领导在选择集镇新址点的过程中，没有征求移民的意见就将集镇新址确定下来，遭到了集镇居民（总人口3200人）的大多数（2500多人）的反对，这2500人都要求出乡安置，其中约1300人要求迁到县城郊区安置，剩余的1000多人则要在县城开发区安置，事到如今，县政府领导仍然没有妥善解决移民的搬迁安置问题，这也是出现移民上访、静坐、闹事等事件的主要原因，他们这样的工作方式难以得到移民对移民工作的支持与配合，因此，只有尊重大多数移民的选择，发挥移民的知情权和参与权，移民们才会安心搞生产，库区社会才会稳定发展。

[1] 广西三年建成922个水库移民新村受益移民170多万人[EB/OL].http://www.gxskym.com/show_news.asp?id=395.

[2] 西林县富民水产养殖农民专业合作社又获300万元融资贷款[EB/OL].http://www.bsyjrb.com，2010-12-16.

[3] 依法开展移民工作，努力保障移民权益—“十一五”期间百色依法移民工作综述[N].右江日报，2011-04-22.

[4] 陈建林.丹江口水库移民遗留问题觅源[J].湛江师范学院学报，2009(1).

[5] 孙光德，董克用.社会保障概论:[M].3版.北京：中国人民大学出版社，2008.

[6] 陈振明.政策科学——公共政策分析导论[M].北京：中国人民大学出版社，2003:302.

[7] 迈克尔·塞尼.移民与发展[M].南京：河海大学出版社，1996.

D632.4

A

1673-8535（2011）04-0040-06

钟红艳（1986-），女，百色学院助教，研究方向：政府治理。

周叮波（1980-），男，百色学院讲师，研究方向：民族和文化学。

（责任编辑：覃华巧）

2012-03-30

2010年度教育部人文社会科学研究一般科研项目（10YJCZH241）阶段性成果