乡镇政府职能履行中的纠偏研究——以桂西北贫困地区L乡为例

岑凤花，胡尤升，李芳

（1.2.3.广西师范学院经济管理学院，广西南宁 530001）

乡镇政府职能履行中的纠偏研究
——以桂西北贫困地区L乡为例

岑凤花1，胡尤升2，李芳3

（1.2.3.广西师范学院经济管理学院，广西南宁 530001）

作为新农村建设的直接领导者、推动者和参与者，乡镇政府在压力型体制下，职能转变面临着很大的挑战。该文通过对桂西北贫困地区L乡的实地考察，发现层级制政府间的博弈、事权与财权的不对等以及基层领导干部考核失衡是形成乡镇政府职能履行偏差的主要原因，从重塑基层执政理念、健全事权与财权相匹配、改善基层公务人员的工作环境和健全科学的乡镇领导政绩考核等方面论述了纠偏途径。

乡镇政府；职能履行；压力型考评；纠偏途经

乡镇政府是执行“深化农业现代化，加快社会主义新农村建设”任务的直接领导者、推动者和参与者。桂西北L乡耕地面积499万亩，辖20个行政村，387个村民小组，全乡总户数7517户，总人口32528人，其中农业人口28421人。该乡70%的土地面积为石山，仅有30%土山区。水利和交通等基础设施落后，全乡农业种植面积小，农业产值低，人均年收入仅2000多元，L乡所处的这种行政生态环境正是L乡发展的最大难题。现阶段大多数乡镇政府都是被动地完成上级政府的考评指标，工作缺乏自主性，在新的机遇下，乡镇政府职能的转变与社会发展相一致还任重道远。

一、压力型体制下的L乡政府职能履行现状

自上而下的行政组织体系、社会发展中的唯GDP论，使得我国各级政府都在压力型体制下履行自己的职责，在这样的行政环境下，各级政府为了政绩，给下级政府制定了多重任务，要求其在规定期限内完成，并视其完成情况作为政绩考核的主要依据[1]。在这些任务指标中，计划生育、社会综治维稳、安全生产都是一票否决制。同时，乡镇政府作为基层的政权组织，受多重上级部门的领导，突发性、应急性的事务非常多，自身的工作安排常被打乱，尤其是当上级的考核指标过多时，乡镇政府把主要精力放在完成上级下达的任务上，对谋发展则缺乏足够的自主性。

计划生育、社会综合治理、安全生产、经济发展等是当前乡镇政府的重要工作，在压力型体制下，维护社会安全稳定则成为重中之重，甚至出现“为稳定而稳定”，而忽视了实质问题[2]。L乡政府在工作安排中，把关乎辖区经济发展的社会稳定作为中心工作，特别是在重大活动期间，维稳工作更突显其压力。L乡当前的社会稳定压力主要来自三方面：一是林权纠纷，占全乡纠纷的80%以上，处理不当会出现群体性事件；二是社会性的纠纷，如民事纠纷、邻里纠纷。按照“属地管理”原则，如果出现不稳定因素，特别是出现群体性上访事件，都会影响到乡镇政府的绩效考核。由于L乡地处石山区，人多地少，实行集体林权制度改革后，出现了许多山界模糊和产权不清晰，从而引发了许多林权纠纷，这也成为L乡综治维稳的重点工作。许多山界纠纷历史久远，纠纷双方都没有足够的证据来证明山界的合法所属，因此，调处难度大，成功率低。大多时候因争议双方都不肯让步而陷入持久战，造成很多的争议地，即使在乡政府调处过后下了处理决定书，大多数人仍然不服，有些甚至将矛头对准政府组织和干部个人，认为政府偏袒对方，于是上访就会发生。这也导致了乡政府的畏难情绪，宁愿采取拖延战术，也不敢一锤定音。但是拖延战术又会引起群众对乡政府及其工作人员不作为的不满，最终还是逃不了上访压力。

二、压力型体制阻碍L乡政府职能履行的原因分析

（一）层级制政府间的博弈

在具体的行政行为中，层级间和同级间政府的合作始终存在着博弈。层级间政府博弈行为，主要体现在三个方面：一是财政分配上的博弈。中央与地方的财政收支不对等导致地方尽可能争取更多的中央财政补贴。二是在向中央争取政策上的博弈。在中央实行地区优先发展的战略下，地方政府会努力向中央争取在税收、投资项目审批、吸引外资等方面的优惠政策。三是在经济增长速度上的博弈。在中央加强宏观调控、控制速度时，由于地方政府的逆向反应，即当地方政府预期到经济将出现紧缩时，为了能在中国特有的经济周期波动中获取最佳的发展空间，往往会在经济上进行最后的冲刺，导致宏观“微调”收效甚微[3]。在诸多博弈过程中，由于上下级部门利益的共生性，以及层级信息的不对称性，上级部门的监督机制常常难以全面施行。在部分基层政府中，会形成一种选择性的政策执行倾向，虽然基层政府被要求完成所有的任务指标，但受当地某些因素的影响，也考虑到因地制宜，他们会选择性地完成某些任务，特别是在考核中占据重要地位的硬性指标，他们完成任务的积极性则相对较高。

（二）事权与财权的不对等

在农业税被取消后，L乡在财政体制上实行了“乡财县管”，税费征缴压力大为缓解，但财政收入也大为减少[4]。L乡没有工业企业，没有增值税收收入，工商类的税收也很少，主要的财政收入与支出也仅仅依靠上级财政的一般性转移支付和预算外收入的供给，因此，乡政府的财政支出自主权很小，财政上的依赖也削弱了乡镇的行政自主权。然而层级政府间的事权在划分上难以明晰，或多或少都存在着相互交叉，很难准确地判断事权归属，主观随意性大。在行政组织体制的垂直管理模式中，上下级之间属于完全不对称的关系，上级政府控制着下级政府官员的任免以及下级政府的财政收入，这样就较易导致上级政府凭借其政治优势将本身的事权推给下级政府。目前，我国乡镇一级政府承担的事权范围广泛，从基础设施、医疗卫生到产业支持、经济发展、政治民主、社会安定等诸方面都需要基层政府组织来执行，因此，事权下放，财权上收就容易使乡镇政府在具体职能履行中出现行为偏差。

（三）基层领导干部考核失衡

我国基层的党政干部管理原则是“党管干部”，党中央和党的组织系统在官员选择和管理中处于核心地位。现行政治体制下，乡镇一级领导干部的主要任命权在县级党委，政府机关干部的调动、提拔、审查等，都由党委集体讨论决定，并按干部管理权限交由主管党组织批准[5]。在党政管理层次上，1984年我国开始采用分级管理、层层负责的办法，党政机关“下管一级”机构中担任主要领导职务的干部，干部选拔机制成为一种自上而下的层层任命机制。为GDP论的执政思想使得上级政府组织把经济赶超的任务和指标层层量化分解、下派，并根据完成情况给予执政合格与否的考核。L乡作为一个经济较落后的农业乡镇，在缺乏领导干部政绩综合考核的情况下，完成上级指派的任务就成了工作中心，因此在发展农村经济、促进农民收入等方面就缺乏足够的积极主动性，而计划生育、综治维稳、安全生产等工作采取的一票否决制，无疑在强化压力体制的同时，增大了L乡执政行为偏差的概率。

三、改善L乡政府职能履行的对策建议

（一）重塑基层执政理念

当前乡镇政府工作模式主要表现在：一是领导分工模式。即把政府所涉及的所有工作分为几类，将内设机构合并考虑，由各副科级领导分工负责和协调，对应的乡领导就称为“分管领导”，在政府职能执行中，具有较大的决策权[6]。二是分片驻村工作模式，将全乡按地域划分为若干个片，每个片包含若干个村，再将干部分到各片各村，该片该村的所有工作无论是维护社会稳定、计划生育、扶贫、民政、社会养老保险工作以及日常性工作，都由驻村人员全权负责。三是工作领导小组模式。乡政府工作领导小组一般由分管领导、职能部门、二层机构、关联村的干部和村民委员会干部组成，工作流程主要是接受任务——制定方案——进村宣传并开展工作——完成任务——做好迎检材料——接受上级部门的督查。

要改善L乡政府现阶段的工作模式，提高工作效率：一是通过组织领导干部学习转变乡镇一级干部的执政理念，从“行政管制”转变到“农村治理”，下基层，了解乡情民意，扩大会议讨论，从群众问题中来，到解决群众问题中去；二是在完成上级下达任务指标的同时，积极主动地与上级部门沟通协调，增加在具体事务执行中的自主性，增强基层干部做事的满足感和责任感，进而消除为民服务的畏难情绪；三是加强乡、村两级干部之间的交流，发挥村两委干部自主管理能力；四是开通多种渠道鼓励乡民管理乡镇事务的积极性，提高民众的主人翁意识。

（二）健全事权与财权相匹配的机制

尽管我国是单一制国家，实行垂直管理的行政体制，但是，不同层级的政府间，存在着重置职能，也有各自的专职，为此，分事权的同时也应该由相应的财权来匹配[7]。乡镇一级作为我国行政体制的末梢，面对着一线的群众进行服务，其事权相对综合、繁多。因此，如何建立健全事权与财权相匹配的机制，应该从行政体制和财政体制等方面来推进，L乡作为一个辖区广、经济实力非常薄弱、税收收入相当低的乡镇，要实现事权与财权相匹配，具体做法如下：一是合理确定层级政府间事权的分配，上级政府在实行事权分配和划分时，应该合理划分下层机构事权，区分职能部门与乡镇政府的事权，而不能凭借行政权力，将事权转移到下一级政府；属于上下级政府间交叉或者重置的事权，在向下层转移事权的同时，也应该确保财权的匹配；二是上级的转移支付，不能机械地从一个乡镇这样的行政单位去划分，应该根据接受转移政府的辖区范围、人口、地域环境、经济条件等实际因素来划分；三是在不危害当地生态环境的前提下，申请上级政府支持有条件的经济主体开发L乡的资源，并在一定期限内，减少本乡上缴财政收入的比例；四是因地制宜，从L乡的实际出发，发展适合本地区的特色产业，而上级政府可以对其发展的特色产业进行评估，然后拨付一定的转移支付，以帮助L乡发展产业经济，实现一乡一品，进而促进农民增收，也相对增加财政收入。

（三）改善基层公务人员的工作环境

L乡地处大石山区，工作环境，薪酬待遇与大城市的公务员相比，存在差距，使得L乡的干部队伍结构存在偏差，干部流动不合理。因此，如何吸引和留住人才是L乡现阶段面临的一个困境。要留住人才，特别是年轻干部，必须要建立相应的激励制度，为年轻干部创造良好的晋升制度机制。加强干部队伍建设，改善干部素质，是履行乡政府职能的前提和基础；改善和提高干部的薪酬和晋升条件，是激励干部尽职尽责履行职能的保障。改变L乡干部队伍结构偏差、干部流动不合理的难题，需要通过多种方式提高干部队伍的思想文化素质，真正打造一支知识型、服务型和创新型的乡政府干部队伍。具体表现为：一是要结合干部自身需要以及实际工作需求，通过技能培训，将实际工作中所需的知识和技能传授给年轻干部，为更好地开展基层工作打下良好基础；二是通过思想文化教育，将新知识、新技能传授给经验丰富的老干部，让他们接受新知识，转变工作方式，更好地服务群众；三是进一步调整干部薪酬待遇的组合，建立合理的绩效考评体系，营造良好的干部晋升环境，激励干部更好地履行职责。

（四）健全科学的乡政府领导政绩考评制度

乡政府领导政绩考评的目的是为了考核乡镇政府职能的履行情况，保证乡镇政府领导干部真正服务人民，为人民谋福利。然而，在现阶段，上级部门在对乡镇政府领导干部实施政绩考评的时候，设计的内容繁多，大多数都以量化指标作为考评指标，而没有从“民众本位”的思想出发，关系民众切身利益的定性指标相对较少。乡镇政府政绩考评，事关乡镇政府职能的履行，也是领导干部是否凝聚力量，群策群力为群众服务的关键[8]。因此，运用科学的政绩考评指标体系是L乡政府更好地履行职能的重要推力。

上级政府在对L乡实行绩效考评时，应该根据L乡的具体实际情况，因地制宜，建立多元化的绩效评估指标，从而实现领导政绩考评工作的正效应。在设定评估指标时，应该从政府理念出发，重新设置乡政府职能定位，根据职能定位设定具有当地特色的政绩考评体系，指标的设定不仅从经济角度出发，更多的要从社会效应的角度出发，如在设置考核经济发展水平以及当年任务完成情况时，必须注重对成本、经济发展方式、经济结构、经济增长质量、能源消耗、自然环境成本、社会负效应等指标的考核。同时，更应该从“民众本位”出发，因为乡镇政府作为直接面对群众的基础政权组织，在职能履行时，面对的是最基层的群众，因此，评价领导干部是否优秀，是否称职，群众的情绪感受更能体现。在领导干部政绩考评过程中，应该有一定比例的群众参与，这样乡镇政府领导干部工作的优劣，既可以体现上级的认可又能体现群众的满意度。

四、结束语

对于基础条件较差、财政收入很低的边远地区乡镇政府来说，财政支出大量依赖上级的转移支付、“一票否决制”的指标考核容易使弱实力的乡镇政府衍生为纯粹的执行机构，而影响了其职能的充分发挥。面对考核目标多元甚至相互冲突的工作任务，乡镇政府会有条件地选择性执行，如何解决好小环境与大环境融合不畅时出现的执政偏差，将是我们继续思考的重大问题。

[1]顾杰.论新农村建设中的县级政府职能转变[J].湖北行政学院学报，2007(3).

[2]杨路桥.服务型乡镇政府：新农村建设中的乡镇政府职能定位[J].楚雄师范学院学报，2007(4).

[3]周平.当代中国地方政府[M].北京：人民出版社，2008：58.

[4]谭融.刘苹.论财政压力下的乡镇政府改革—以广西NK镇为例[J].天津师范大学学报，2007(6).

[5]张青.论新农村建设中乡镇政府公共服务职能重构的实现途径[J].行政与法，2008(4).

[6]黄红珍.欠发达地区乡镇政府在新农村建设中的职能定位研究—以余姚市鹿亭乡为例[D].上海交通大学，2009.

[7]胡均民.艾洪山.匹配“事权”与“财权”:基本公共服务均等化的核心路径[J].中国行政管理，2009(11).

[8]刘陈丽.转变乡镇政府职能推进乡镇体制改革—基于新公共服务的视角[J].现代商贸工业，2010(2).

Research into Rectification of Fulfilling the Functions of Local Government——A Case-study of Poverty-stricken L Township in the Northwestern Guangxi

Cen Fenghua1,Hu Yousheng2,Li Fang3
(1.2.3.College of Econom ics and M anagem ent,Guangxi Teachers Education University,Nanning 530001,China)

As the direct supervisors,promoters and participants of the new rural construction,the local governments are faced with great challenges in transforming their functions under the pressurized system.The findings of a field research into the L Town, a depressed area in the Northwestern Guangxi,show that the game among hierarchical governments,nonidentity between administrative power and financial power,unbalance of assessment of grassroots cadres are themain causes for the deviation of fulfilling the functions of local governments.Besides,this paper analyses some ways to rectify the deviations from the perspectives of remolding governing philosophy,optimizing equity between administrative power and financial power,improving the working environment of the primary public servants and forming a scientific appraisal system to evaluate achievements of local governments.

local government;fulfilling the functions;pressure-type evaluation

D630.1

A

1673-8535（2012）06-0013-05

岑凤花（1985-），女，广西百色人，广西师范学院经济管理学院2010级行政管理专业硕士研究生，研究方向：公共行政。

胡尤升（1986-），男，河南驻马店人，广西师范学院经济管理学院2010级行政管理专业硕士研究生，研究方向：政府治理。

（责任编辑：覃华巧）

2012-09-12

李芳（1988-），女，广西桂林人，广西师范学院经济管理学院2012级行政管理专业硕士研究生，研究方向：公共政策。