欧盟“财政契约”对财税秩序的制度调控影响

◎ 詹清荣

4月23日，由于荷兰政府在削减财政赤字谈判中失败，财政赤字占国内生产总值的比例无法降低到欧盟《欧洲经济货币联盟稳定、协调与治理公约》（简称“财政契约”）规定的3%上限的要求，荷兰首相马克·吕特突然提出辞职，并向荷兰女王贝娅特丽克丝递交了内阁辞呈，仅仅执政一年半的荷兰新政府成了欧盟第一个因难以实现“财政契约”规定制度标准而下台的政府。

5月7日,希腊政府大选结果公布，支持财政紧缩政策的政党和主张激进增长政策的政党因票数问题均未能单独组阁。15日，希腊总统府宣布，因各政党领导人未能就组建联合政府达成协议，希腊将于6月份再次举行议会选举。作为与欧洲债务危机紧密相关的国家，影响政府选举结果的重要因素主要是如何能在满足“财政契约”界定的减少赤字要求、如何在满足“留在”欧元区条件、满足国际债权人援助希腊协议中的紧缩财政内容要求等条件下还能促使希腊经济走出困境。

从这些政治危机事件发生可以看到，欧盟的“财政契约”规定的财政制度内容对于欧盟的主权债务危机解决、对于欧盟国家和欧元区国家乃至与世界政治经济形势，协调欧洲国家之间的利益纷争和财政政策方案，有非常独特的影响。

减少赤字、平衡预算：“财政契约”的制度内涵

欧盟“财政契约”出台背景主要是应对欧洲主权债务危机发生、恶化，防止欧元区经济的局面失控。2009年10月，因希腊新任首相乔治·帕潘德里欧公开宣布其前任隐瞒了大量的财政赤字，随即引发市场恐慌。同年12月，国际三大评级机构纷纷下调了希腊的主权债务评级，投资者抛售希腊国债，同时爱尔兰、葡萄牙、西班牙等国的主权债券收益率也大幅上升，欧洲债务危机全面爆发。

为了应对债务危机，各国政府通常采用缩减公共财政开支和增加税收等财政措施来缓解“还债难”的局面，但这必将引起在野党和民众的不满，政府总理和内阁只得为“应对债务危机不力”负责。2011年就有四国总理因债务危机下台。该年2月，上任仅两年的爱尔兰总理赖恩·考恩宣布解散议会提前举行大选；3月，葡萄牙总理苏格拉底因财政紧缩计划遭议会否决而提出辞职；11月，希腊总理帕潘德里欧和意大利总理贝卢斯科尼也为此辞职。

基于这种严峻形势，2011年12月9日的欧盟峰会上，法、德领导人提出加强财政纪律的方案。经紧张谈判，除英国之外，欧盟国家政府间达成“财政契约”。今年1月底在欧盟领导人非正式会议上，除了英国和捷克，其他欧盟25国通过了“财政契约”草案，并规定只要欧元区17个国家中12个成员国批准便可付诸实施，而没有加入的国家将无法获得永久性救助机制——欧洲稳定机制（ESM）的救助。

当地时间3月2日上午，欧盟25国正式签署了“财政契约”，只要欧元区17个国家中的12个成员国批准后，就可以进入实施阶段。欧洲理事会主席范龙佩在签署仪式上说，该“财政契约”的签署以及最终生效将产生深远影响，所规定的政府间相互监督以及欧盟机构的惩罚措施将有利于避免主权债务危机重演。4月13日，葡萄牙议会通过该“财政契约”，成为欧盟内部第一个批准该“财政契约”的国家。

欧盟“财政契约”的主要制度内容为：其一，成员国要努力实现预算平衡或盈余。年度财政赤字占国内生产总值(GDP)比例不超过0.5%、公共债务总余额占GDP比例低于60%的国家允许适度超标。这一规定，必须纳入各国宪法或者其他相应法律。其二，对违规成员国进行“自动惩罚”。如果成员国财政赤字和公共债务占GDP比例超过欧盟规定的3%和60%上限，欧盟委员会可直接对违规成员国采取惩罚措施，除非多数成员国反对。欧盟最高司法机构欧洲法院将有权对结构性赤字超过国内生产总值0.5%的国家进行处罚，最高金额不超过该国国内生产总值的0.1%。欧元区国家的罚款将缴入欧元区永久性救助机制——欧洲稳定机制（ESM），非欧元区国家的罚款将被纳入欧盟一般预算。总的来说，最主要的就是要求各成员国平衡财政预算、减少财政赤字、有效控制公共债务比例。

虽然“财政契约”是应急出台，但从制度内涵沿续来追溯，减少赤字和保持资本市场政策稳定一直是欧盟尤其是欧元区国家的重要制度标准。早在1991年12月，第46届欧洲共同体首脑会议在荷兰的马斯特里赫特（Maastricht）通过并草签了《欧洲经济与货币联盟条约》和《政治联盟条约》，即《马斯特里赫特条约》。1992年2月7日欧共体12国外长和财政部长正式签订了该条约。这一条约是对《罗马条约》的修订，影响力很大，为欧共体建立政治联盟和经济与货币联盟确立了目标与步骤，是欧洲联盟成立的基础。

按照该条约规定，要在欧盟内部要求实现资本的自由流通，统一使用货币，加入成员国应该符合以下主要标准：第一，每一个成员国每个财政年度政府的财政赤字控制在国内生产总值的3%以下；第二，成员国的国债必须保持在国内生产总值的60%以下或正在快速接近这一水平；第三，稳定价格，成员国通货膨胀率≤三个最佳成员国上年的通货膨胀率+1.5%；第四，长期名义年利率 (以长期政府债券利率衡量)不超过上述通胀表现最好的三个国家平均长期利率2个百分点；第五，该国货币（指加入欧元区之前使用的货币）至少在两年内必须维持在欧洲货币体系的正常波动幅度以内。

财政紧缩、促进增长：“财政契约”制度框架下的经济策略博弈

在应对欧洲债务危机策略上，欧盟国家之间利益博弈其实非常激烈，主要体现为以德国为代表的财政紧缩策略和以法国为代表的促进增长策略两种。5月6日，在法国总统选举中，与德国保持一致、主张财政紧缩的总统萨科齐落选，当选总统奥朗德已宣称要重新谈判“财政契约”内容，他主张应对债务危机需要将紧缩财政与刺激经济增长、增加就业同步。只有在“财政契约”中补充进促进经济增长的内容，他才会批准“财政契约”。不过主导财政紧缩策略的德国总理默克尔则回应该契约“不容重新谈判”。

应该说，欧洲债务危机爆发以来，欧盟尤其是欧元区国家采取了以财政紧缩为主要手段的应对危机方案，取得一定效果但也给经济增长带来负面影响。从去年第四季度开始，欧盟经济出现环比负增长。据权威部门预测，今年整个地区都将陷入经济衰退，欧元区多个国家的债务水平已经达到甚至超过本国GDP的100%，希腊甚至达到了160%。意大利、西班牙等国的新政府正面临前所未有的压力。国际评级机构标准普尔近期宣布，鉴于西班牙持续萎缩的经济可能会使其公共财政状况进一步恶化，将该国的长期主权信用评级下调两级，由此前的A下调至BBB＋；意大利总理蒙蒂也在实施紧缩措施而并未取得期待效果后而受到质疑。

虽然荷兰是欧元区四个维持最高3A评级的国家之一，但据欧盟统计局在4月23日公布的数据，荷兰2011年财政赤字占GDP比为4.7%。国际主要评级机构惠誉曾警告，如果荷兰无法采取措施削减预算赤字，遏制债务加重的势头，可能会剥夺其AAA信用评级。

3月份，作为西班牙首相拉霍伊表示会遵守在2013年公共赤字降至GDP3%的目标，但将2012年度财政赤字占GDP的目标比率提高至5.8%，远高于上届政府与欧盟达成的4.4%的目标。西班牙政府预计2012年本国经济增速将下滑1.7%，失业率将高达24.3%。即使要实现5.8%的赤字目标，也意味着西班牙今年需削减270亿欧元赤字。西班牙的挑战“财政契约”的行为使得欧盟内部在赤字目标方面的分歧加大，如果欧元区其他国家纷纷效仿，那整体性政策选择的效果就无法达到。

要在财政紧缩和经济增长之间取得一种平衡非常不容易。参加近日举行的欧洲央行会议、主张加强财政紧缩的欧洲央行行长德拉吉认为，“增长应该是欧元区政策的核心，但是必须与财政紧缩齐头并进”，欧洲在出台“财政契约”后应该出台“增长契约”。欧洲理事会主席范龙佩也强调欧洲单靠财政紧缩政策无法走出债务危机，促进增长也是当前的“头等大事”。意大利总理蒙蒂更认为，“只关注财政纪律会让欧洲大陆陷入更加漫长的衰退，要采取更多措施让疲弱的欧洲经济重回增长轨道”。

相反，以财政紧缩策略为核心的德国认为，财政紧缩依然是解决当前债务危机无可替代的途径。德国总理默克尔表示，“我们并不是说节约开支能够解决所有问题，但是，一个人尽皆知的道理是，你不可能一辈子都过着入不敷出的生活”。有意思的是，德国内部也有反对声音，德国社民党强调如果财政协议中不增加促进增长和就业的措施就不会支持通过“财政契约”，拒不签字，德总理默克尔还得投入精力化解德国政府内部分歧。按照德国法律，由于“财政契约”涉及到主权和宪法问题，必须分别在德国联邦议院和联邦参议院得到超过三分之二的赞成票才能通过。 爱尔兰副总理Eamon Gilmore 5月24日表示，欧盟“财政契约”的内容不会改变，爱尔兰将就该协议举行全民公投。不过，公投结果也存在变数。

欧盟民众对于财政紧缩政策其实也是分歧很大。5月3日英国举行了地方议会选举。5月6日，法国和希腊也忙于大选，意大利地方选举，德国北部一个邦也举行了议会选举。如果光从四个欧洲国家当前的选情来看，主张经济紧缩的右派在政治上皆面临重大挑战，在民调上也均落后于来自主张经济增长“左翼”的竞争势力。可以看到，不管是左翼还是右翼，只要支持财政紧缩政策，削减社会成员福利开支，就意味着可能会在国内选举中失败。

为了避免希腊出现债务危机以后导致退出“欧元区”的灾难，欧元区国家和国际货币基金组织向希腊提供了两轮救援贷款，以帮助希腊避免债务违约。而根据救援协议，希腊承诺救助协议要求希腊实施控制公共开支、加强税收，精简膨胀的官僚机构等一系列紧缩和改革措施。在希腊紧缩财政之时，IMF认为希腊应优先进行结构性改革，并应以渐进方式削减支出，保护本国的经济。但德国坚持结构性改革应与旨在降低预算赤字的大规模财政紧缩政策同时进行。按照预先计划，希腊的预算赤字到2014年时应降至不足国内生产总值(GDP)的3%，而该国2009年预算赤字相当于GDP的15.8%，从中可以看出目标与现实的巨大差异。所以，如果救援贷款条件不变，如果6月份举行的大选中反对财政紧缩措施的政党获胜，希腊可能面临退出欧元区的现实风险。

增加税种、控制债务：力争实现“财政契约”对财税秩序的目标调控

除了减少开支，减少财政赤字的直接手段就是增加政府收入。欧盟在新设税种方面可谓“领先”。2008年，11月19日，欧盟通过法案将国际航空领域纳入欧盟碳排放交易体系（ETS），具体于今年1月1日起实施。2011年3月，欧盟委员会公布了首个航空业年度碳排放限额，即2012年不超过2.13亿吨，2013年起不超过2.09亿吨。据有关行业协会估算，到2020年，各航空公司可能要因欧盟实施上述法案支付200亿欧元（约合260亿美元）。中国航空运输协会初步预计，一旦缴纳，中国民航业2012年将为此支付约8亿元。到2020年将增至30亿元，此间九年累计支出约176亿元。

无疑，此税种的开设引起国际航空界的强烈反对。以阿联酋航空以及伊蒂哈德航空为首的中东航空巨头发出集体抗议。美国2009年，美国航空运输协会与美国三大航空公司就在欧洲提出诉讼，认为欧盟碳管制违反《芝加哥公约》、《京都议定书》以及欧美“开放天空”双边协定，并强烈反对并取消欧盟单方收取碳排放费的计划。2011年12月21日，欧洲法院驳回美国航空运输企业诉讼，判定欧盟即将于2012年1月1日起征收的国际航空碳排放税未违反国际法。2月21日，中国、美国、俄罗斯及印度等26个国家在莫斯科召开会议，共同商议应对欧盟航空碳排放交易体系的对策。欧盟则表示不会放弃向航空公司征收碳税。

欧盟新设税种也瞄上了金融业。2011年9月，欧盟委员会提议开征金融交易税。5月23日，欧洲议会通过决议，决议要求欧盟委员会进一步完善征收金融交易税的有关建议，以鼓励纳税、防止逃税行为。初定对股票和债券交易征收0.1%税率的税收，对衍生品交易征收0.01%税率的税收。欧洲议会还建议将金融交易税的征收范围覆盖到购买或者出售欧盟成员国发行股票的非欧盟国家。按照欧盟委员会主席巴罗佐的预测，该税种开征后将为欧盟每年带来至少550亿欧元(约合693亿美元)收入。

负债较重的国家更是在税种设置方面“创新”。2011年9月，意大利参议院财政委员会决定，对那些没有在意大利全国社会保障协会登记并且没有税号的外国人，当他们向意大利境外汇款时必须付高额税金。偷渡者及非法移民者在向意大利境外汇款时，则需支付汇款总额2%的“印花税”，每笔交易最低纳税不得少于3欧元。据统计，外国人向意大利境外的汇款总额达67亿欧元，这项新的“印花税”将为意大利带来约1亿欧元(约合人民币9.3亿元)的收入。进入2012年，意大利议会财政委员会最近做出一项新的决定，授权意大利所有的小岛向游客征收登岛税，以缓解这些地区的财政压力。登岛税的标准为每位登岛的客人最高1.5欧元，约合人民币12.5元的税款。不仅如此，议会一个委员会正讨论开征宠物税，引发多方抗议，这项提议当天被迫收回。正如意大利议员多梅尼科-希利波蒂无奈表示：“现在只差不对老婆和孩子征税了。”

控制债务也是“财政契约”的主要制度要求，债务总额最好低于所在国GDP的60%。在欧元区17国中，以葡萄牙、爱尔兰、意大利、希腊与西班牙等五个国家（通说为“PIIGS五国”）的债务问题最为严重。为了救助处于欧债危机中的国家，欧盟于2010年5月在欧盟经济财政部长理事会的框架下成立欧洲金融稳定机构（European Financial Stability Facility EFSF，也称作欧洲金融稳定基金，由欧元区17国组成），最高可筹集4400亿欧元，该机构向申请援助并得到批准的欧元区成员国提供紧急贷款，以欧元区成员国的信用作为抵押发行债券融资。2011年，欧盟又临时成立了欧洲金融稳定机制（European Financial Stability Mechanisim EFSM，由27个欧盟成员国支持），可筹集600亿欧元，目前已经向葡萄牙、爱尔兰各提供150多亿欧元的贷款。这个由欧盟委员会创立的紧急救助基金，以欧盟预算为担保，在金融市场筹资，通过救助欧盟中经济困难的成员以确保欧洲金融稳定。

以上所提两个机制和机构以及国际货币基金组织、欧洲央行构成欧债救助的核心力量，然而欧洲金融稳定机制以及欧洲金融稳定机构都属于临时性组织，计划在2013年结束。按照欧盟规划，2013年以后将成立一个永久性的救助机制——欧洲稳定机制（European Finanacial Mechanisim），以协助成员国度过金融或财政危机、保障欧元区的金融稳定性。但无论如何，债务总量必须受到控制，也正是这一缘故，法国总统奥朗德所提出的发行欧元区共同债券（由欧元区各国共同认购的债券）受到主张财政紧缩策略的国家反对，德国总理默克尔直接点明：“通过债务共担来摆脱欧洲货币联盟的结构性缺陷不会取得成功。”

总之，欧洲债务危机的解决，需要很长的时间和多种外在因素的合力克服，尤其是发挥实体经济发展的作用。在这其中，“财政契约”的主线功能是明显的。对于处于美国债务危机和欧洲债务危机中的我国，从“财政契约”中也可以借鉴到其对欧洲财税秩序的调控效用，形成具有中国特色的财税秩序调控手段，提高应对国际财税变化和金融环境变化能力，增强国家竞争力。正如温家宝总理3月5日在第十一届全国人民代表大会第五次会议上所作《政府工作报告》所提出的“完善公共财政体系特别是预算管理制度，把预算外资金全部纳入预算管理，扩大国有资本经营预算实施范围，深化部门预算改革，推进政府预算、决算公开”，“我国经济社会发展仍然面临不少困难和挑战。从国际看，世界经济复苏进程艰难曲折，国际金融危机还在发展，一些国家主权债务危机短期内难以缓解。” 需要“加强地方政府性债务管理和风险防范。”“要继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策，根据形势变化适时适度预调微调，进一步提高政策的针对性、灵活性和前瞻性。”