加快流域水资源管理立法维护漳河水事秩序稳定

王 治

（海河水利委员会漳河上游管理局，河北 邯郸 056006）

2012年3月22日是第二十届“世界水日”，3月22一28日是第二十五届“中国水周”。联合国确定2012年“世界水日”的宣传主题是“水与粮食安全”。我国纪念“世界水日”和“中国水周”活动的宣传主题是“大力加强农田水利，保障国家粮食安全”，旨在通过广泛深入宣传，呼吁立即行动起来，增强节水保护意识，加强农田水利建设，共同解决面临的水问题。为全面贯彻 《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》和中央水利工作会议精神，加快推进《国务院关于实行最严格水资源管理制度的意见》实施，迫切需要提高漳河流域水资源法律和制度层面的管理水平，以更坚实的水利基础推动沿漳农业发展。

1 漳河流域基本情况

漳河是海河流域南系的一条重要河流，它发源于山西省境内，流经河南、河北两省边界，上游分浊漳、清漳两支，在河北省涉县合漳村汇合，干流经岳城水库出山汇入卫运河。岳城水库以上漳河流域面积17 800km2，其中浊漳河侯壁水文站以上11 076 km2、清漳河匡门口水文站以上5 060 km2，漳河上游管理局统管区间流域面积1 664 km2。

漳河流域属温带半湿润半干旱大陆性季风气候区，四季分明，雨热同期。流域多年平均年降水量为568.6mm，降水量时空分布不均，年际变化悬殊，年内分配多呈单峰型，全年降水量的70%左右集中在汛期的6—9月。根据2006年山西省长治市发布的全市水资源第二次评价成果数据，长治市人均水资源占有量611 m3，占全国人均占有量的26.6%。根据2007年河北省水利厅发布全省水资源第二次评价成果数据，邯郸市人均水资源量仅有192m3，分别占河北省和全国人均占有量的64%、9.8%。根据河南省安阳市水利局公报，安阳市人均水资源量为322 m3,分别占河南省和全国人均占有量的69%、14%。

漳河原为海河流域水量较多的河流之一，据石梁水文站实测资料分析，1965年以前多年年均径流量为 7.601亿 m3，1981—2000年多年平均径流量1.61亿m3，实测径流量降低78.7%。以观台站实测水文资料为例，1965年以前20多年年均径流量为19.6亿 m3，而 1981—2000年多年平均径流量为3.56亿m3，虽然近20年年降雨量减少幅度在5%左右，但实测径流量降低80%以上。究其原因，主要是漳河上游流域相继修建的大型渠道引水，再就是人类活动的影响和下垫面情况变化等因素所导致的来水量显著减少。虽然山西省建有多处蓄水工程，但由于水资源时空分布不均，加之现状的水资源管理和调度不能统一，造成主要缺水地区是下游沿河村庄及灌区。

2 漳河流域管理的历史与现状

由于漳河是山西、河南、河北三省的边界河流，20世纪50年代以来，邻省相关市、县、乡、村之间为争夺水源和河滩地等自然资源，多次发生群众械斗、爆炸、炮击事件，造成人员伤亡和重大经济损失，直接影响该地区社会稳定和经济发展。1952年，河南、河北两省为避免水事纠纷，曾就引漳水量问题签署过分水协议。1989年，国务院批复了水利部历时五年协调三省制定的 《漳河水量分配方案》（国发〔1989〕42号），这是水法实施后国务院批复的第一个跨省水量分配方案。1990年，水利部批复成立了漳卫南运河管理局漳河水政水资源管理处，负责实施漳河水量分配方案，加强漳河上游水政水资源统一管理工作。1992年，国务院在北京召开漳河水事协调会议，形成了《国务院漳河水事协调会议纪要》（国阅〔1992〕132号），决定成立水利部海河水利委员会漳河上游管理局（以下简称漳河上游局），负责管理浊漳河侯壁水电站以下、清漳河匡门口水文站以下至漳河干流观台水文站以上的水事纠纷多发河段。十几年来，漳河上游局在海委领导下组织开展了河道统一规划、统一治理，用工程措施逐步消除纠纷隐患，基本解决了沿河村庄的争地问题，初步实现了统管河段内水量的统一调度、统一管理，探索了水资源优化配置的方式方法，逐步缓解了水事矛盾，漳河上游水事秩序趋于基本稳定。

3 目前漳河流域水资源统一管理中存在的问题

漳河流域水资源统一管理起步较晚、基础薄弱，符合流域实际的完善、成熟的管理体制及机制尚未完全建立，管理方法还处于摸索阶段，上下游、左右岸用水矛盾依然尖锐，利益关系复杂。突出问题表现在：

3.1 流域管理机构的权威性不够

作为流域管理机构的漳河上游局成立时间较短，流域管理基础还很薄弱。权威、高效且事权划分明确的流域统一管理和区域行政管理相结合的水资源统一管理体制尚未完全建立。地方有关部门因缺乏对全流域水资源统一规划、合理配置和协调开发的认识，部分地区无序开发水资源、大量开采地下水、灌区工程配套差、灌溉水利用率低、水资源浪费等问题严重。特别是省界河道，沿河村庄竞相争夺、开发水资源，导致省际水事纠纷时有发生。

3.2 流域水资源管理体制和运行机制不健全，管理措施不完善

由于没有完全建立起流域统一管理和行政区域管理相结合的水资源管理体制与运行机制，缺乏有效履行流域统一管理的硬性措施，缺乏统筹考虑流域统一管理的法规，个别地方短期利益与流域水资源管理存在着矛盾，严重影响流域水资源管理工作的正常进行。

3.3 水资源管理政策法规尚不健全

由于流域管理起步晚、基础薄弱，有关流域管理的政策法规尚不健全。漳河上游局成立以来，主要还是通过工程措施和行政协调手段来实施漳河水量分配方案，解决漳河水事纠纷。目前，仅仅依靠工程措施和行政协调手段，已远远满足不了漳河流域水资源统一管理形势发展的要求，迫切需要出台与水利法律法规相配套的、符合漳河流域实际的法规和规章，如《漳河水量调度管理办法》。

3.4 流域机构履行职责缺乏有效水源和调配手段

20世纪90年代以来，漳河流域的降雨量和河道基流比90年代以前大为减少，浊漳河、清漳河灌溉季节河道基流不足10 m3/s。漳河上游局统管河段内，河南、河北两省各引水工程的总引水能力却超过了100m3/s。漳河上游五大支流建有110多座大中小型水库，蓄水能力达11.79亿m3。全流域水资源统一调度体系尚未建立，统管河段又缺少调蓄工程，作为流域管理机构的漳河上游局既没有漳河流域水资源统一调配的手段，统管河段也没有可调度水源，履行职责得不到保障。

4 出台《漳河水量调度管理办法》的重要性和紧迫性

4.1 出台《漳河水量调度管理办法》是近期贯彻落实水法的基本要求

《中华人民共和国水法》明确规定了“国家对水资源实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制”，这是进行流域水资源统一管理的法律依据。水法中还规定流域范围内的区域规划、专业规划应当服从流域规划，制定年度水量分配方案和调度计划，实施水量统一调度。正在制定的《漳河水量调度管理办法》将水法中的法律制度进一步具体化。它的出台将会进一步完善和加强流域管理与行政区域管理相结合的管理体制，将会有效加强漳河水量的统一调度，切实维护漳河水事秩序稳定。

4.2 出台《漳河水量调度管理办法》是落实中央水利工作会议精神的一大举措

陈雷部长在全国水利系统贯彻落实中央水利工作会议精神动员大会上的讲话中明确提出，“全面贯彻落实中央水利工作会议，要抓住两个关键，着力推动科学治水和依法管水，要按照建设法治政府的要求，着力强化依法治水管水，加快构建适合我国国情和水情的水法规体系。”出台《漳河水量调度管理办法》，将有力推动漳河流域水利工作的法治化水平，为建立权责明确、行为规范、监督有效的水行政执法体系，完善预防为主、预防与调处相结合的水事纠纷调处机制，进一步提升水利社会管理能力奠定坚实基础。

4.3 出台《漳河水量调度管理办法》是建立健全高效、权威的流域水资源管理体制的重要组成部分

漳河流域现行的水资源管理体制已成为水资源可持续利用以及经济社会可持续发展的障碍。水资源管理上的地区分割、政出多门等体制性障碍都给水资源的合理开发、优化配置和科学管理造成许多负面效应：其一，不利于水资源的可持续利用；其二，降低了管理效能；其三，难以发挥水资源的综合效益。因此，要改变目前这种水资源管理的状况，就必须制定全流域统一的管理办法，实行流域统一管理与行政区域管理相结合的管理体制，并强化流域统一管理的职能，建立漳河流域高效、权威的水资源管理体制和机制，从而使流域水资源的管理更加规范有效，以有限水资源的可持续利用支撑流域经济社会的可持续发展。

5 制定《漳河水量调度管理办法》的几点构想

5.1 强化水资源的统一管理和调度

加强漳河水量的统一调度，合理配置漳河水资源，维护漳河水事秩序稳定，使有限的水资源为流域经济社会的可持续发展提供强有力的保障，这是制定《漳河水量调度管理办法》（以下简称《办法》）的目的所在。为此，我们在《办法》中设置了几个条文以加强漳河上游水量的统一调度，从全流域的角度统筹考虑水资源，由流域管理机构协调编制水量调度计划，并负责水量调度的实施和监督。特别是干旱年份，沿河村庄灌溉问题要予以特别关注、重点解决，以确保漳河水事秩序的稳定。

5.2 建立健全权威高效的流域管理体制

要在 《办法》中明确流域管理机构和三省的职责，明确流域管理和行政区域管理的权责划分和调度运行机制，规定监督检查权限和追究措施。

5.3 建立取用水总量控制与定额管理制度

若想缓解漳河流域水资源短缺的问题，就要着力改变当前水资源过度开发、用水浪费、水污染严重等突出问题，使水资源要素在流域经济布局、产业发展、结构调整中成为重要的约束性、控制性、先导性指标。因此，应当在《办法》中设置取用水总量控制与定额管理制度的条文，明确流域机构和三省共同编制漳河年度水量调度计划的职责，并确保实施。

6 下一步主要工作

（1）着眼于基础性、长期性、前瞻性研究，切实做好强基固本工作，实现水资源可持续利用。积极推进《漳河水量调度管理办法》立法进程和《漳河上游水资源管理与水能开发关系研究》《漳河上游年度水量调度方案编制与实施》等项目的研究工作。积极配合做好浊漳河、清漳河水量分配技术支撑方案研究。积极推进漳河上游高效节水灌溉示范区立项工作。扎实做好第一次水利普查有关工作，摸清21座分水工程、71段河道控导工程、11座水文站、8个取水口基本情况。加强分水计量和入河排污口监测管理，确保四大灌区和沿河村庄供水安全，努力构建 “和谐漳河”“法治漳河”。

（2）贯彻落实中央一号文件任务分工实施方案，完成涉及水事协调机制建设、实行严格的河道管理制度、实行最严格的水资源管理制度、水利基础设施建设、行业能力建设及水利改革与管理6个主要方面的92项工作任务，明确当前及今后一个时期的总体部署和工作大纲。落实水量实时监控及调度管理系统建设项目建设、漳河上游降水径流形成及演变规律研究项目、泽城西安水电站（二期）工程水量调度规程方案、清漳河管理处基地及海河流域水环境监测中心漳河上游分中心项目可行性研究，启动漳河上游局项目库建设管理工作，完善全局制度的立、改、废工作，启动清漳河管理工作。

（3）加大宣传力度，在漳河上游营造良好的法治环境。以此次纪念“世界水日”和“中国水周”活动为契机，努力提高沿漳两岸百姓的水资源节约与保护意识。引导沿漳农田水利向标准化、规范化管理发展，以发展高标准旱涝保收农田和高效节水灌溉为核心，以粮食生产功能区、标准化灌区为重点，引导实施喷微灌工程，切实推进农田水利基础设施建设，全面增强沿漳广大百姓的节水意识，为推进水利现代化、实现漳河上游地区水利跨越式发展营造良好环境。