城市化视野下的城市发展战略管理研究

■王 丽

随着全球化时代的到来，城市作为一定的空间地域和经济社会实体，已经更多的直接融入到全球经济社会发展之中，城市之间的联系在深度和广度上不断得到加强，同时各个城市之间的竞争也不断强化。今天，我国已进入城市化快速发展时代，1979年我国的城市化率仅为19.99%，到2011年达到47%。以城市为代表的多维空间载体，正在成为我国和世界竞争的核心，它以多种复杂的方式进行着对资源、市场、人才以及外部发展机会的争夺和较量，城市的发展需要由向外扩张转为内涵式的发展方式。在这种背景下迫切需要从战略管理的角度，对城市发展和城市运营的重大问题进行管理和规划，强化政府对城市发展的治理和经营。

城市化与城市发展战略管理

城市化是一个复杂的概念，不同的学者从不同的视角对其进行了探讨。从以人为本、系统化的观点讲，城市化的质不仅包括农村人口向城市的空间转移，同时也应包含产业结构升级、城市建设和城市管理的改进，以满足人民日益增长的物质文化需求。这是对城市化内含质的阐释。城市化的进程不仅仅是农村人口向城市的转移，还必须同步提高经济社会生产力，提高城市建设和管理水平，确保社会全面进步，并有效的同步解决城市进程所带来交通拥挤、土地资源紧张、环境污染严重等的一系列问题。更有学者提出城市化是一个具有丰富内涵的概念，仅从任何一个侧面都不能准确地反映城市化的本质，因此必须从多维角度来揭示其本质。城市化内涵包括经济城市化、产业结构城市化、人口城市化、空间城市化、生活方式城市化以及文明程度城市化等六方面的内容。

城市发展战略管理，是指城市政府对城市发展战略管理的编制、审批和实施进行管理，即通过行政的、法制的、经济的和社会的等管理手段，对城市土地使用和各项建设活动进行控制、引导和监督，使之纳入城市发展战略管理的轨道，促使经济、社会和环境在城市空间上协调、有序、可持续发展。它是城市政府一项重要职能，其主要任务是：依据国家和各级政府制定的关于城市发展的方针、政策，按照一定的制度和管理程序，组织编制和修订城市发展战略，审批城市发展规划，并采用法制、行政、经济和社会的管理方法和科学手段，指导、控制、安排好城市各项事业建设和工程建设，保证按照经过批准的城市发展方案有效地实施。

可见，城市发展战略管理是政府城市管理的重要内容之一，它蕴含于城市发展和管理之中。城市化内涵的丰富性和包含内容的复杂性则更加凸显了城市发展战略管理的重要性、关键性。一方面，城市发展战略管理是有效推进城市化进程的前提。有效的城市发展战略管理可以有计划、有目的的推进农村人口向城市的转移，为城市的发展提供方向和建设目标。另一方面，城市发展战略管理也是政府治理和预防城市化所带来的交通拥挤、住房紧张、失业、污染等问题的重要手段和措施。从某种意义上，城市发展战略管理是城市化进程中必不可缺少的重要一环，城市化需要城市发展战略管理来保驾护航。

城市发展战略管理的突出特征

城市发展战略管理的内容是多方面的，从发展过程角度讲，它主要包括城市发展战略编制、城市发展战略审批、城市发展战略实施管理、城市发展战略实施检查、城市发展战略管理反馈等几个方面。在城市化进程中，城市发展战略管理更加凸显以下几个特征：

（一）引导与控制相统一

城市发展战略管理的目的是为城市现代化建设服务，使城市更加具有竞争，整个管理活动都表现为城市政府或社会组织依据城市发展的方针、政策，按照一定的制度和管理程序组织编制和审批城市发展规划，实施经过批准的城市发展战略，体现着对城市建设行为的有效引导和控制。

（二）宏观和微观管理相统一

城市发展战略管理的对象具有广阔性，大到整个城市甚至是区域，小到具体的规划项目或者建设工程都是城市战略管理的对象。尤其是，目前我国大多数城市正处在城市化进程中，城市化带来了一系列相互联系、互为因果的城市问题。在对这些问题进行战略管理和解决时，更应将宏观管理与微观管理相结合。处理宏观问题时，考虑到局部的实际，处理微观对象时，增强全局观念。

（三）专业性和综合性相统一

城市发展战略管理有其特定的职能和管理内容，是一项专门的技术行政管理，但大量的管理中的实际问题都是综合性问题，往往一个具体项目都会涉及到城市交通、市容卫生、环境保护、文物保护、土地管理、国防、人防、消防、防汛、排水、气象、抗震等城市管理的诸多方面。这就要求管理者实施管理时要有系统意识，进行综合平衡，协调有关问题。

（四）阶段性和连续性相统一

城市的布局和形态总是和城市的规模和性质相一致，城市的规模和性质由于受城市的历史条件、城市经济社会发展和城市地理位置等因素的约束，在一定历史时期是相对稳定的。因此城市发展战略管理具有一定的历史阶段性。但经济社会是不断发展的，尤其是我国正处于城市化加速发展时期，城市发展战略管理更加要具有超前意识，要依据科学预测手段和城市发展的实际需要，考虑现在的城市建设对未来城市发展的影响。

城市发展战略管理的主要方法

城市发展战略管理的方法有很多，而且为了取得更好的城市管理效果，往往是多种管理手段和方法的综合运用。但一般来说，主要有行政的、法律的、经济的和咨询的方法。

（一）行政方法

行政方法是城市发展战略主管部门依靠行政组织的授权，采取命令、指示、规定、制度、计划、标准、工作程序等行政方式来组织、指挥城市发展战略的编制、实施、监督检查活动。其基本优点有：保持规划管理集中统一，有利于发挥规划管理强大的调控职能。在实现管理目标的前提下，可以因时、因地、因事具有一定决策灵活性。

（二）法律方法

法律方法是最根本的方法。城市发展战略管理的法律方法，就是通过城市发展战略管理的相关法律、法规、规章和各种技术规范、标准，规范城市发展战略编制和各项建设行为。我国城市发展战略管理的依据：第一，国家立法，主要指 《中华人民共和国城市发展规划法》及其相关法规；第二，地方立法，主要指各省、自治区、直辖市制定的 《城市规划法实施细则》等相关的地方性法规，以及各城市制定的 《城市建设规划管理办法》等行政法规和 《城市建设规划定额指标的规定》等技术性法规。

（三）经济方法

经济方法就是通过经济杠杆，运用价格、税收、奖金、罚款等经济手段，按照客观经济规律的要求来进行规划管理。其最大的优点是能兼顾城市整体利益，从而激发城市经济活力。

（四）咨询方法

城市发展战略管理的咨询方法是指吸取智囊团或各类现代化咨询研究机构中专家们的集体智慧，制定城市发展战略，帮助政府领导对城市的建设和发展进行决策，或为开发建设单位提供技术参考的一种方式。

城市发展战略管理的重要作用

科学合理的城市发展战略管理有利于发挥城市发展战略和城市发展规划的作用，促进城市的现代化进程，提升城市竞争力，对城市建设具有良好的激励、引导和控制作用。

（一）有利于提高城市综合效益

科学合理的城市发展战略，对城市建设具有良好的激励和控制作用。它对妨碍城市整体功能和公共利益的行为进行约束，对改善城市基础设施和空间布局的行为给予激励，对城市建设和决策过程中的各种利益冲突进行裁决和整合，对城市公共物品、基础设施、公用设施的供给给予优先考虑，对改善最少受惠者境遇的经济行为给予优惠对待和特殊补贴，引导各种经济主体的活动与城市发展目标相适应，提高城市经济效应、社会效益和生态效应。

（二）有利于促进城市合理布局

城市作为一个有机的整体，它由各种不同的资源组成。城市发展战略管理就是要依据城市的经济社会发展目标和生产力布局要求，充分研究城市的自然、经济、社会和区域发展的条件，确定城市的性质，预测城市发展规模，选择城市的发展方向，按照工程技术和环境的要求，综合安排城市各项工程设施，并对各项用地进行合理布局。科学的城市发展战略管理，可以防止城市摊大饼式发展，实现城市中心区、居民区、工业区、商业区、公共绿地的合理布局，满足城市居民日常生活的需要，实现城市的内涵式发展。

（三）有利于维护城市生态平衡

生态系统是由生物群落及其生存环境组成的动态系统。生态系统的各个链条处于相对稳定的状态，称为生态平衡。城市生态系统具有高度人工化特征，城市工业、交通、建筑、园林等物质设施，都是人类有意识创造的结果。城市生态平衡，就是保持自然环境与人工环境的动态平衡。过快的城市化和工业化，带来了工厂过度集聚、建筑过分密集，人口过分集中、交通过分拥挤，导致了环境污染、生态失调、水资源和能源紧张等许多问题。城市发展战略管理尤其是规划，对于维护城市生态平衡具有重要作用。

（四）有利于塑造城市特色形象

城市是人类文明的杰作。不同地理区位和历史积淀的城市，应当具有各自不同的特色形象。城市发展战略管理通过实施历史文化风貌保护，加强独特风貌和文化的保护、继承和创新，通过规划和建设标志性建筑，通过对河流绿地进行开发建设，有利于塑造城市的特色形象。

参考资料

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