探索有中国特色的区域开发科学路径——天津滨海新区的实践

■孙 洋 李晅煜 杨 钊

我国进入了区域发展转型升级的关键时期

改革开放30多年来，我国国家区域政策先后经历了不平衡经济发展、区域经济协调发展和区域协调发展3个不同的战略时期。区域协调发展战略时期的地区开发，与前两个时期单纯强调经济和一部分地区先富起来存在显著的不同，需要探索与之相适应的新道路、新模式。尤其是 “十二五”以来，我国已经进入了全面推进科学发展、建设小康社会的关键时期，进入了深化改革开放、加快转变经济发展方式的攻坚时期。促进区域科学发展、全面发展、协调发展、可持续发展，成为经济社会发展的一项重大而紧迫的任务。为此，中央提出实施区域发展总体战略和主体功能区战略，建立了若干综合配套改革试验区，便是致力于构筑区域经济优势互补、主体功能定位清晰、国土空间高效利用、人与自然和谐相处的区域开发新格局。

与此同时，国际经济形势正在发生深刻变化。一是以美国为代表的发达经济体加速回归实体经济，导致国际产业竞争和贸易摩擦加剧。二是世界经济受到西方国家政府债务危机、就业恢复乏力的拖累，以及通货膨胀潜在风险的影响，复苏与增长的不确定性增强。三是此轮经济危机促发产业结构调整，同时带来新一轮科技创新与绿色低碳革命，使得以战略性新兴产业发展为代表的产业与技术竞争将引领国家间竞争优势的调整。四是随着以我国为代表的若干新兴经济体快速崛起，国际资本、技术以及能源等要素的定价与配置权力，成为各国参与世界竞争的一个关键性问题。这一格局调整，使得我国区域开发与发展方式转变的进程必须在发展速度和发展质量两个方面快速实现飞跃。

世界各国的综合实力，越来越体现在各国若干重要区域在产业、科技、人才等方面形成的核心竞争力。国内与国际经济发展的客观形势，使得加快区域发展转型升级，探索区域开发的科学路径，成为一项重要而紧迫的战略任务。

加快滨海新区的开发开放具有重大的战略意义

我国改革开放30年的伟大实践，培育出了珠三角、长三角两个经济实力强、制度创新活力大、智力资源汇聚的大城市群，形成了以深圳特区、浦东新区为代表的增长极带动模式。然而长期以来，环渤海区域有特大城市无经济中心、有城市群无增长极的问题十分突出，迫切需要一个融合航运物流、金融服务、研发转化、开放门户等多重功能的引领区域，实现区域发展资源的整合和区域竞争力的整体提升。

党中央、国务院决定将滨海新区打造成为我国经济新的增长极，具有重大战略意义和深远影响。从全国层面来看，我国区域开放的进程由南到北逐次推进，取得了很好的效果，需要在更大的范围内推广；从国家区域开发整体战略布局的角度出发，南北差距的拉大迫切需要在我国北方确定一个新的增长极，在继承和延续深圳、浦东等先行区域发展经验的基础上，探索适合我国北方地区改革开放的发展路径。从区域层面来看，环渤海地区港口优势突出、腹地广阔、资源丰富，是我国重要的工业聚集区，但长期以来开发开放层次不高、资源缺乏有效整合，经济增长动力不强，经济社会发展整体水平落后于长三角和珠三角两大板块，亟须提升。从滨海新区的发展基础来看，新区位于环渤海地区中心位置，区位优势明显，港口功能完善，产业基础雄厚，具备成为我国经济第三增长极的巨大潜力。2005年，滨海新区开发开放上升为国家战略，被确定为继深圳特区、浦东新区之后我国经济的第三增长极，符合我国完善区域发展布局调整、深入推进改革开放的战略需要，是时代发展的必然选择。

滨海新区加快开发开放，肩负着国家赋予的三大历史使命。一是实施国家重大发展战略。加快转变经济发展方式，构筑高端高质高新化的现代产业体系，整合区域发展要素，强化服务辐射功能，发挥区域增长极作用，带动环渤海乃至我国北方地区的快速发展，打造提升我国区域经济发展的第三大板块。二是综合配套改革先行先试。在改革开放进入攻坚期，体制机制矛盾和问题日益突出的形势下，在事关经济社会全面协调可持续发展的重点领域和关键环节，探索破解之道、创新举措，从而形成经验范式；率先基本建立以自主能动的市场主体、统一开放的市场体系、精简高效的行政体制、科学有效的调控机制、公平合理的保障体系、完备规范的法制环境为主要特征的、完善的社会主义市场经济体制。三是加快成为深入贯彻落实科学发展观的排头兵。探索二三产业互补、内外需并举、经济社会环境和谐的科学发展道路，形成符合时代要求、具有新区特色的发展经验，探寻新形势下我国区域全面协调可持续发展的实现路径。

滨海新区以 “十大战役”为核心的区域开发系统实践

承担起三大历史使命，加快区域开发，需要一整套科学的思路与实践方法。滨海新区区委区政府不断解放思想、深入分析、结合实际，将天津市委市政府提出的 “打好滨海新区开发开放攻坚战”细分为 “十大战役”，在9个功能区选取了10个加快开发开放的主战场，形成了包括空间布局、目标设计、开发路径、推进方法、组织保障等一系列内容，将转变发展方式打造增长极、推进综合配套改革试验、全面贯彻落实科学发展观走在全国前列的任务落实到各项工作中去，形成推进全方位开发开放的实践路线与思路。 “十大战役”牢牢抓住 “东航运、西高新、南重化、北旅游、中服务”的区域发展功能定位，计划用5～10年的时间，通过在滨海新区建设10个具有经济社会环境全面协调可持续发展特色的热点区域，带动整个区域的开发开放与改革创新，落实国家和天津对于滨海新区的发展功能定位，探索出一条经济发展方式转变、综合配套改革创新、社会与环境和谐的区域发展道路，成为深入贯彻落实科学发展观的排头兵。

1.快速形成区域发展功能布局

“十大战役”区域开发的重点，是通过在新区重点加快9个功能区的开发建设，在较短时间内形成 “东航运、南重化、西高新、北旅游、中服务”的发展功能布局。通过加快东疆保税港区开发，在东部重点打造国际航运中心和国际物流中心；通过加快临港经济区和南港经济区开发，在南部重点打造以重化工和机械制造为支撑的重化产业基地；通过加快西部区域开发，重点发展高新技术产业，打造高端制造业和研发转化基地；通过加快中新天津生态城、滨海旅游区、北塘经济区和中心渔港开发，重点发展休闲旅游、文化创意、会议会展产业，打造国际旅游目的地；通过加快核心城区和中心商务区开发，在中部重点发展金融商贸产业，打造高端服务业和新型消费服务热点区域。通过完善“东南西北中”的区域功能，落实天津市为新区制定的 “一核双港、九区支撑”的发展路线，从而实现 “对外开放门户、北方国际航运与国际物流中心、高水平制造业和研发转化基地、宜居生态型新城区”的发展定位。

2.创新区域开发的体制机制

“指挥部+管委会+平台公司”构成了 “十大战役”推进过程中 “三位一体”的组织架构。其中，指挥部是统筹推动各项开发建设工作的决策中枢，由区长担任总指挥，成员由参与开发建设的政府部门与建设企业的主要领导组成。指挥部就近设在战役现场，针对区域开发的重点领域和关键环节及时发现、解决问题，确保各项工作顺利实施。管委会作为新区区委区政府的派出机构，为 “十大战役”提供组织支撑和后勤保障。平台公司则是各项战役的主力军，负责区域开放建设的具体工作。

采用这样一种多级联动、集中决策的战时模式，一是在现有的体制框架下，最大限度提高工作效率。在处于新老体制转轨的过渡期，针对新区政府与各城区、功能区、街镇的管理职权还不够明确的现实问题，采用“指挥部”的方式，在不触动现有体制的前提下，集成决策权和审批权，保障行政审批的效率与开发建设一线部门的政策执行力。二是有效整合各级行政资源，最大限度做好 “全方位保姆式”服务。针对开发建设初期，加快引进大项目、好项目的客观需要，通过管委会作为执行主体，若干国有企业作为开发主体，形成了招商引资政策配套、行政审批高效规范、项目开发建设的基础设施与融资等生产性服务、企业员工的住房医疗社会管理等综合性社会服务这一整套的全方位服务。三是形成协调互动、协同履责的工作方法，为进一步深化管理体制改革奠定基础。多部门协同履责的战役模式，加强了新区各职能部门与各管委会、街镇基层单位的沟通与联系，明确了各级机关的职能定位，为进一步理顺区政府、各城区和功能区管委会、各街镇的事权划分提供了理论依据与实践指导，为加快建设统一、协调、精简、高效、廉洁的行政管理体制奠定了扎实基础。

3.讲求科学的策略方法与建设路径

“十大战役”在 “三位一体”的战时体制下，将 “尽力而为、量力而行”、 “先谋后动、动则必成”、 “有所为有所不为”、 “积极平衡、综合平衡”的科学策略方法贯穿区域开发的整个过程，坚持开发先期加快 “启动器”建设并迅速向 “吸附器”转化的建设路径，实现区域开发的系统推进。

坚持 “尽力而为、量力而行”，既保持奋发有为的精神状态，尽最大的可能去保证开发建设的速度与质量，同时又从各功能区的资金、技术、人才等基础条件出发，实施求是，讲求建设的科学性与实际效果。坚持 “先谋后动、动则必成”，就是要以科学发展观为指导，在制定发展目标、作出决策部署、组织推动工作中，坚持调查研究，根据客观条件和发展的目标规划进行分析比较，科学谋划、统筹兼顾、多谋善断；一旦作出决策，必须坚决抛弃任何私心杂念，坚决杜绝推诿扯皮，必须知难而进，勇于担当，用心把握，狠抓落实，快速高效推进，高质量地完成，真正见到实效。坚持“有所为有所不为”，就是要面对各方面人才物力需求旺盛与一定时期内可供投入建设的人财物力不足的长期矛盾，比较甄别好各项工作、各种项目的轻重缓急，处理好先为与后为、多为与少为、快为与慢为的关系，使得新区有限的人财物力资源通过在时间与空间上的合理配置，能够产生最佳的经济社会效益。坚持 “积极平衡、综合平衡”，就是要以资金运作为核心，统筹协调好开发建设的各项工作。既强化负债建设和经营还债意识，又创新资本运作方式，形成建设资金“借、用、管、还”的良性循环机制。坚持从 “启动器”到 “吸附器”的建设路径，就是针对部分区域在开发建设初期基础设施与引导性项目不足的情况，以国有企业为建设主力，通过基础设施配套、标准化厂房、蓝白领公寓、引导性项目等 “启动器”的开发建设，把产业与项目的招商引资带动起来，让区域开发尽快旺起来，从而形成对于外部企业和资金的 “吸附”能力，让区域开发尽快进入良性循环。

4.推动发展方式的转变实现内生式增长

“十大战役”不仅是要实现经济的快速发展与区域开发的迅速推进，更是要通过调整优化产业结构、加快转变经济发展方式、提高自主创新能力、加速科技成果向现实生产力转化，从而实现经济与产业发展的内生式增长。

“十大战役”在区域开发中，形成了加快产业结构战略性调整的四个重点领域。一是以重型装备制造等领域较为完善的生产制造能力为基础，通过利用新技术成果完善研发设计能力与产业配套能力，实现资本技术密集型制造业的集群发展；二是在电子信息等领域发挥产业配套优势，提升市场营销、产品研发等环节的发展空间，实现产业链价值延伸；三是发挥钢铁、粮油加工、现代物流、化学工业等领域的规模经济优势，提升产业的信息化与现代化水平；四是利用航空航天、新能源与环保材料、生物医药、新一代信息技术等领域的领先优势，率先突破一批重大技术瓶颈，引领战略性新兴产业的科技创新。

在 “十大战役”的具体实践中，一是通过系统完善适合技术创新的政策环境、适合技术转化的产业平台、鼓励创新的体制机制以及 “全方位保姆式”服务等四方面工作，形成有利于内生式增长的发展环境；二是结合新区的优势产业、主导产业以及产业的发展方向，重点打造航空航天、现代信息技术、现代生物医药、新型能源等八大现代产业集群，发挥产业集群式发展的集聚效应；三是重点推进现代制造业与生产性服务业的融合式发展，大力鼓励通信、消费电子、信息网络、金融服务等服务业扩散性关键技术的发展，扶持现代信息技术对传统产业的改造，规范行政审批来减少产业进入的市场壁垒。

5.建设宜居生态与区域开发同步推进

“十大战役”将实现低碳绿色循环发展、建设宜居生态，作为区域开发的一项重要任务。随着经济的快速发展，在 “十二五”末，新区将发展成为常住人口500-600万人的新兴城市。考虑生态环境承载能力，兼顾经济发展、环境保护、社会和谐，实现可持续开发，是 “十大战役”必须要破解的一项重大课题。新区以加快中新天津生态城建设为重点，对于兼顾经济发展与宜居生态建设，进行了全方位的探索。

以 “人与人和谐共存、人与经济活动和谐共存、人与环境和谐共存，能实行、复制和推广，成为我国其他城市可持续发展的典范”为目标，新区在生态城建设中进行了三个方面的探索。一是大力发展绿色经济，实施绿色、低碳、节能等新兴产业的创新引领计划，形成了绿色经济在技术创新与转化、政策扶持机制、人才交流机制、碳排放权交易与金融创新等四个领域的支撑体系，大力发展低碳经济、绿色经济以及海洋经济；二是全面推进节能减排与环境保护，推动全社会在制造、运输、回收利用、居住和出行等方面的节能降耗，加快推进高能耗产业与住宅的节能改造，全面加强生态补偿与修复工作；三是全面提升现代城市的建设与管理水平，提高城市规划的现代化水平，高标准建设现代化的基础设施，持续不懈的推动城市绿化、亮化、美化的市容综合整治工作。

6.改革与区域开发相互借力

“十大战役”区域开发的顺利推进，必须不断破解当前发展中所面临的产业发展不协调、区域发展不协调、经济和社会发展不协调、基础设施建设不协调、居民收入不协调、城乡发展不协调等方面的现实问题，必须将改革与区域开发紧密结合、同步推进。

围绕三大核心任务，根据 “十大战役”在推进中需要破解的具体问题，滨海新区适时推出了十个方面的重点改革方案。一是完善政府职能，提高行政效率与服务水平，提出了行政管理体制改革与行政审批体制改革；二是完善经济体制改革，全面推进社会主义市场经济体制建设，提出了金融改革创新、土地管理体制改革、国有企业与非公经济改革创新、涉外经济体制改革；三是完善社会事业与保障制度，维护社会和谐稳定健康发展，提出了医疗卫生体制改革、住房体制改革、创新城乡统筹发展和社会管理创新。改革方案既是对滨海新区综合配套改革任务的细化落实，同时紧紧抓住新区在攻坚战中面临的最主要矛盾。 “十大改革”作为打好开发开放攻坚战的核心动力，与 “十大战役”一同成为新区争当科学发展排头兵的重要实践创新。

7.加强党的建设筑牢防腐堤坝

始终坚持将加强党的执政能力建设和全力打好 “十大战役”紧密结合，注重用党的思想武装教育干部、用党的组织指导保障工作、用党的作风预防化解腐败。一是加强党组织的理论学习，全面学习领会科学发展的思想、理念与方法，认真学习贯彻胡锦涛总书记、温家宝总理对新区开发开放的系列要求，增强各级干部的使命感、责任感和主人翁意识。二是培养锻炼干部队伍，采用 “高位嫁接”的方式，加快选派有思想、有能力、有干劲的党员干部到 “十大战役”的建设一线、到各街镇基层单位任职，使党组织的人才优势转化为推动 “十大战役”、打好攻坚战的强大力量。三是加强党风廉政建设，针对 “十大战役”涉及项目多、投入资金大、容易滋生腐败等问题，创新推出 “筑堤行动”计划，以预防为主、从源头出发，建立立体式防控监督机制，筑牢防腐堤坝。

滨海新区对我国区域开发科学路径的探索与创新

“十大战役”是滨海新区在区域开发建设全面推开的特殊时期采取的一种特殊手段。以战役的形式完成区域开发启动时期各项资源的快速有效配置，实现区域开发建设的快速准确决策，符合新区当前加快功能区开发建设的实际需要。战役模式不是常态化建设机制，当新区 “东南西北中”的区域功能定位格局基本形成， “一核双港、九区支撑”的发展路线基本成型，科学发展排头兵的历史使命基本完成，“十大战役”也就实现了攻坚战的发展任务，将自然过渡到下一个符合新区发展阶段特征的区域发展途径。

“十大战役”着眼于打好滨海新区开发开放攻坚战，通过统筹布局区域开发，分类加快重点基础设施和产业项目建设，同步推进招商引资和社会事业发展；着眼于显著增强综合实力，通过打造若干平台载体，进而聚集更多高水平大项目好项目；着眼于解决新区发展的结构性短板，更加注重经济结构、产业结构、要素结构、社会结构、治理结构的战略性调整，形成结构调整与开发开放共同加速推进的新局面；着眼于完善政策支持体系，全面跟进政府 “全方位保姆式”服务措施，打造产业竞争区域政策高地；着眼于推进体制机制创新，通过打破部门、区域界限，创新开发建设路径，创新资本运作方式，创新利益分配形式，不断破除发展中的体制性障碍，激发各方面加快发展的活力；着眼于提升滨海新区的吸引力、竞争力，力促国内外各类客商聚集滨海新区，力促资金、技术、人才和先进管理经验向新区汇聚；着眼于培养锻炼干部，让更多干部在参与 “十大战役”中提高能力、增长才干，造就一支想干事、会干事、干成事、不出事的干部队伍；着眼于营造干事创业的浓厚氛围，进一步凝心聚力，把广大干部群众的主要精力集中到开发建设上来，为实现又好又快发展注入强大动力。

滨海新区 “十大战役”打响以来，生产总值连续3年跨过3个千亿元大台阶，年均增幅超过24%，2011年突破6000亿元；石油与海洋化工、汽车及装备制造等八大主导产业集群已经形成，生物医药、新能源新材料等战略性新兴产业正在迅速成长为新的支柱产业；累计建成了50个国家级和省部级研发中心，组织实施了160项自主创新重大项目，高新技术产品产值比重超过40%；基金投资、股权交易、离岸金融、意愿结汇、航运金融等方面的制度创新走在全国前列；社区管理、流动人口管理与服务、生态城市规划建设标准等方面成为全国示范。

滨海新区加快区域开发的具体实践，对于在我国北方区域，如何实现将产业升级与区域开发有机结合、将转变发展方式与保持经济社会持续快速健康发展有机结合、将改革创新与发展实践有机集合，进行了有益的探索。滨海新区的探索实践，符合科学发展的要求与区域开发的客观规律，促进了经济社会环境的统筹发展，是对探索我国区域全面协调可持续发展路径的一次重要创新。

参考资料

1.中共天津市滨海新区委员会关于全力打好开发开放攻坚战、努力成为贯彻落实科学发展观排头兵的实施意见.2010，（4）.

2.天津滨海综合发展研究院、天津滨海新去政府研究室联合课题组.攻坚战与排头兵：滨海新区 “十大战役”与“十大改革”的实践与思考.天津人民出版社，2012.