衡阳县级干部任期调查

■洪晓静 刘景良

在县市，5年中至少面临三次换届。党委换届在先，人大、政府、政协换届在后，中间相隔将近一个年度。如此频繁的换届，如此长时间的间隔，给换届引发乱象带来了极高的机率。

图李瑞宁

2006年，中央办公厅颁布了《党政领导干部职务任期暂行规定》，为保证《规定》的贯彻执行，2009年，中央组织部又发出了《关于严格执行干部职务任期规定保持干部在法定任期内稳定的通知》。

任期乱象

按照《规定》：“党政领导职务每个任期为5年”。以县委书记这一职务为例，在调查的5个县（市）中，近三届县（市）委书记任期满5年的只有1人，其他均为3年左右。这就是说，任期满5年的县（市）委书记只占总数的1/15，《规定》的执行率仅为6.7%。

县（市）委书记任期过短，必然会产生一些负面效应。一是工作缺乏连续性，一个县100多个单位，数千号干部，其中主要干部200多人，没有一个很长的时间来熟悉，是很难展开和推动工作的。所以县委书记任期前两年，被形象概括为“看一看”、“谈一谈”，第三年准备“做一做”时，却因职务升迁走人了。由于各人的工作思路不一样，前任的方案常常被搁置，不仅造成资源的浪费，也影响县域内经济社会发展。二是短期行为盛行。透支财力、寅吃卯粮、过度开发，虽然会在短期内成就县（市）委书记的辉煌，却会因为负债、耕地减少和环境破坏，给下届政府造成危机。三是产生攀比效应。县委书记实际任期的过短，常常会在县委书记当中产生攀比效应。某个县委书记升迁了，其他县委书记会产生职务焦虑，于是跑门路，找关系，一些人把官场上的潜规则发挥得淋漓尽致。

干部“空降”是干部交流的一种形式，是上级机关派出干部到下级任职，从而回避亲情关系的制度。现在在县市，县委书记、县长、纪委书记、组织部长、法院院长、检察院检察长、公安局长已明确必须是异地交流，即“空降”。在一些县市，县委办主任、常委副县长、常务副县长也属空降。

对于空降干部，人们褒贬不一。实际的情况是，普遍反映并不很好。这是因为：其一，空降干部任期都较短，正常情况下不会乱作为，但也可能不作为。特殊的情况是，一些空降干部，在立稳脚跟后，会为自己和家人谋取利益。某县一空降干部，数年后，在县城购置商品房5套，安排亲友7人，并且都在县一级机构，年龄最大的竟有48岁！

座谈时，某县一纪委副书记指出，空降干部与地方干部相比，无所谓优劣。纪委办案，空降的更多。其原因就是，反正要走，没啥顾忌。

其二，对空降干部的监督处于真空之中。这是因为，空降干部本身就是县市的主要领导，对一把手进行监督，不仅实践中无法操作，理论上也没有解决这个问题。

其三，空降过滥引发矛盾。在县市，除明确规定7大员必须是空降外，其他副县级职位也在空降之列，在一些县市，已达到缺一补一的程度。据知情的组织部领导介绍，空降干部的选拔，也是一种博弈，有时已成为解决某一个地区的问题而采取的一种应急措施。由于地方干部在职务上没有盼头，积极性受到挫伤。

语文新课标指出：语文这一门学科在与语言的应用上具有综合性的同时还有实践性。有了这样的认识后，现如今的小学语文课正在逐渐发生改变，不再是以往空洞式的说教，现在开始重视对词语的品读，对句子的赏析，不再是死板地只学习书本上的知识，更重视课外拓展了，使语文教学回归了本真。这种目的在于学生的语言能力，重点是在语言和文字的应用，通过进行语言文字扎实的训练使语文回归到本真，我们把这称为“语用型教学”。本文对部编版三年级语文“语用型教学”措施展开分析，指出“语用型教学”的教学策略。

党委换届5年一次，人大、政府、政协换届5年一次，村支两委换届3年一次，这就是说，在县市，5年中至少面临三次换届。这其中，党委换届在先，人大、政府、政协换届在后，中间相隔将近一个年度。如此频繁的换届，如此长时间的间隔，给换届引发乱象带来了极高的几率。

首先，换届过频搞坏了干部的风气。据组织部门介绍，由于换届过频，干部人心惶惶，风气越来越坏，跑官要官，以跳楼相要挟逼官，各种可能出现的现象均有发生。

其次，换届过频延误正常工作。每当换届来临，干部的思想困在自已的前程上，只能以“三分之一的心思干工作，三分之一的心思抱团伙，三分之一的心思联络感情”。由纳税人巨资维系的庞大官员队伍，耗费在无止境的钻营和争斗上。

第三，两次换届的间隔，给拉票提供了足够的时间。现在的民主推荐，有投票权的是各单位的一把手，推荐前不搞足关系，百分之百过不了关，请吃了，请坐了，请拿了，碍于情面，这是潜规则。而另一方面，两次换届的间隔，也为拉近关系留下了足够的时间。由不认识到认识，由认识到称兄道弟。座谈中，一资深组织部副部长如是说。

制度缺陷

现行领导干部职务任期，依据的是2006年中央办公厅授权发布的《党政领导干部职务任期暂行规定》。《规定》第三条规定：“党政领导职务每个任期为5年”。《规定》第九条同时规定：“党政领导干部任内调整职务，任职3年以上的计算为一个任期，任职不足3年的，只计算任职年限，不计算任期届数”。从而事实上承认领导干部不干满一届，就可以进行职务调整。

为保证《规定》的贯彻执行，维护《规定》的严肃性，2009年，中央组织部又发出了《关于严格执行干部职务任期规定保持干部在法定任期内稳定的通知》。但《通知》仍使用一些似是而非的措词，如“相对稳定”、“应当”、“无特殊原因”、“特殊需要”等，为干部在任期内升迁调动埋下了伏笔。

在人治传统依然强大的背景下，预留伏笔的制度，很容易将制度的缺陷与人性的缺陷结合起来，形成二者之间不断加重的恶性循环，达成“谅解”和“共谋”。因此，当我们对社会的种种弊端严辞斥责时，更应当从制度本身寻找原因。

“空降”作为干部任用的一种方式，是中央为解决某一重大问题，对地方加强控制所采取的应急措施。空降成为地方尤其是县市领导的主要任用方式，这是始料未及的。它不仅反映一些领导人唯上的思维，也成为一些领导人培植亲信的途径。事实上，空降的干部，最多一年，就能建立起关系网和感情圈，这又与空降回避亲情关系的初衷相违背。

在空降干部和本土干部的比较上，座谈中，大家认为，本土干部会有人敲警钟、提个醒，而空降干部则不会有人当面讲真话；本土干部有恋乡情结，愿意为改变家乡面貌作出贡献，因而责任心强，有荣誉感，而空降干部则缺乏这份感情；本土干部生长于斯，同学朋友都看着，所做事情要经得起历史检验，而空降干部少则几个月，多则三、五年拍屁股走人。

可见，单一采取空降的办法，成为政策，是形而上学在干部任用上的表现。

实体性与程序性制度

本次全国“两会”期间，国务院总理温家宝指出：“政治体制改革不成功，文革悲剧或重现”。全国政协委员、著名作家梁晓声也说：“人民大众对腐败的忍受力正在经受前所未有的考验，已经到了临界点，唯一能想出的办法是，加速政治体制改革的步伐”。

实行政治体制改革，必须对党员群众进行民主是责任的教育。民主不是无原则的民主，不是极端民主化，而是一种责任——对社会的责任。要正确地行使和运用自已的民主权利，首先要认识到自己肩负的责任。

同时，《规定》与《通知》得不到贯彻执行，还与制度本身的缺陷有关，要使制度得到贯彻执行，就必须健全、完善各项规章制度。

一是要完善实体性制度。实体性制度是规定要做的事情以及事情内容的制度。实体性制度不能意思含混、模棱两可，其表达应当是肯定的，不容许有特例的存在。《规定》在规定“党政领导职务每个任期为5年”的同时，又对不能任满5年的情况作出许可性的规定，从而产生悖论，损害了《规定》的严肃性和权威性。而《通知》在维护《规定》权威性的同时，也使用了一些似是而非的措词，《规定》和《通知》得不到执行，由此可见一斑。

完善实体性制度，首先，对要做的事情作出明确的规定，对事情的内容作出简明的表述。其次，要删除制度中的特例。因为任何特例都可能成为违反制度的借口，特例一多，制度就不再成为制度。第三，要删除制度中容易产生歧义的词语、含混不清的词语和似是而非的词语，保持制度内容的同一性。

二是要制定程序性制度。程序性制度是规定实施某一事情的流程及程序的制度。简洁地说，程序性制度是规定怎么做，不按规定做又怎么办的制度，程序性制度是保证实体性制度得以实现的制度。因此，从这个意义上讲，程序性制度比实体性制度更关键、更重要。《规定》和《通知》得不到认真执行，还是在于缺乏程序性制度。

制定程序性制度，一是要对实施事情的流程作出规定。谁来组织、谁来实施、实施的步骤等都要有明确的规定。二是对实施中出现的问题作出规定。违反了规定，谁来承担责任，承担什么样的责任，怎么处罚，由谁来处罚等，都要作出明确的规定。程序性制度和实体性制度相互配合，相得益彰，就能保证制度顺利贯彻与执行。

不可否认的是，制度在执行时，确实会有特例的出现，强调制度的权威性而否定它的特殊性，同样不是实事求是的态度。对此，可以采取“补充规定”的形式，以弥补制度的不足。以党政干部任期为例，确实因为工作需要调整职位的，凡任党内职务的，规定要经本级党的全体代表大会同意和批准；任政府部门职务的，要经本级人民代表大会全体代表会议的同意和批准，这样，就能使作出的决定具有合法性，也能防止一些领导的主观性和随意性。

党委换届与人大、政府、政协换届，时间跨度长，由此发生了许多本不应该发生的问题。解决此问题最简单的办法，就是将两次换届放到同一年度，缩短两次换届的时间差，以达到减少非组织活动发生数量和遏制腐败的目的。