区域的“实体性”及其政策含义

杨 龙

(南开大学 周恩来政府管理学院，天津 300350)

区域的“实体性”及其政策含义

杨 龙

(南开大学 周恩来政府管理学院，天津 300350)

区域的“虚体性”阻碍区域治理，导致难以把区域纳入行政管理学和政治学的概念体系。区域的跨行政层级和跨行政区特点使得区域的现实感来自区域内的府际网络和区域性问题。区域的存在具有动态性，区域问题是否解决是区域存续的依据。区域位于中央与地方之间，中央利用区域政策解决区域问题，地方利用区域政策促进地方的发展。

区域；空间；实体性；区域政策

区域是个空间概念，本应具有实体性，但除了在地理学和经济学里，区域与其含义在空间上相符之外，在行政管理学和政治学领域，区域则一贯是个“虚体”。所谓“虚体”的含义是指没有与区域对应的行政边界和行政层级，换句话说，即没有与区域相符的行政区。区域的这种“虚体性”在实践中导致以区域为单位的治理行为难以进行，而那些在行政区范围内难以解决的跨界问题又长期存在。这在理论上导致难以把区域纳入行政管理学和政治学的概念体系，阻碍了区域研究的深化。本文根据区域的特点，探讨如何界定区域概念，使其具有“实体性”，以便进入行政管理学和政治学的概念体系，并且探讨区域的政策功能。

一、区域的“实体性”

“区域”是一种现实的空间结构，但不在行政层级序列里，也不在行政区划结构中，区域的实在性有独特的存在方式。在中国的现实中，区域存在于下列两种情况：一是跨行政层级，这在中央主导的跨省区域合作中较为普遍，中央通常会设立一个领导小组，地位高于区域内的省以推进区域行政。由地方自发形成的区域合作，则会成立一个无明确行政层级的区域组织，以实现区域合作，如长江三角洲城市经济协调会，是由上海及长三角地区来自江苏、浙江、安徽的22个城市组成的合作机构。二是跨行政区，由两个及以上地方政府组成，这些政府的共同行动构成区域活动，这体现为区域合作或区域内地方政体共同行动。

区域既不同于国家，也不同于行政区，“一方面，国家和行政单元都有法定的疆域或边界，无法涵盖区域公共管理中‘区域’概念的外延；另一方面，国家和某一行政区域政府的‘内部性’公共管理活动，在内涵上与‘区域性’公共管理活动也不完全吻合。因此，公共管理学科中的‘区域’是综合性概念，既可以是社会区域和行政区域，也可以是自然区域和经济区域，因为这些不同类型区域都有公共管理的问题”[1]。区域存在的现实感来自两个方面：一是区域内参与合作的各个地方政府间互动的制度化，并形成一种府际网络；二是把若干相邻的地方政府连接起来的区域性任务或问题。

(一)基于府际网络

政府间互动的制度化是指连续发生的，具有持续性的政府间的沟通、协商与合作，且其府际互动达到一定次数。政府间偶尔一次的合作、时间相隔很久的协商、完全不定期的沟通等，都不能导致区域的形成。政府间制度化互动不断发生的结果是在区域内形成政府间的一种网络式联系，区域内各方的互动通常是多边的，其中的每一方都同时与其他各方发生互动，结果每个政府都是一个节点，同时与其他节点联系，形成网络。换言之，区域是存在于区域内各地方政府形成的府际网络之上的。在区域内，“每个行动者都是府际网络体系中的一个节点，分别具有不同的利益偏好和政策目标，分别发挥着不同的政策功能和作用。在多向度和相互依赖为特征的府际政策网络中，每个行动者都无法单独完成目标，都需要其他行动者的资源支持。因此，在策略的互动中达成合作机制，并促成政府间合作来实现有关方的共赢是府际政策网络的最终目标”[2]。

例如，流域地区的地方政府互动来自大河流经的不同地方政府，或大湖周边的不同地方政府。地方政府在水的分配、水质的保护、周边环境的保护等方面必须合作，因为大河大湖的保护无法由流域地区的某一个地方政府单独完成。各个相关的地方政府需要把有关的地方法规、政策进行衔接，或者共同制定统一的政策，以便对河湖进行管理和保护。各相关地方政府还需要协商河湖保护和管理的成本如何分摊、如何协调执法行动等事宜。流域地区的水及环境的保护需要区域内地方政府的频繁互动，并依靠已经形成的政策网络。

(二)基于跨界问题

随着中国的经济发展进入较高级的阶段，不仅经济的区域化趋势明显，而且社会其他方面的发展也越来越呈现跨行政区趋势，出现大量跨界的公共事务和公共问题。面对跨行政区的公共问题，当事地方政府中的任一方均无法单独解决，因而需要其他地方的配合和支持，以及各地的共同行动。例如，京津冀协同发展战略的提出，就是为了解决北京面临的大城市病和三地严重的空气污染等问题。适应经济的区域化和应对跨界公共治理的需要，京津冀三地的协同主要在交通基础设施、环境保护、产业结构调整、公共服务等领域展开，是基于跨界治理问题的区域合作。“当代管理理论已经开始承认，管理者的管理活动既存在于层级内部，又存在于组织之间，这涉及到政府间的联络工作，亦涉及到政府内部和非政府部门之间的联络工作”[3]。

由于区域内府际网络的存在依附于需要合作的跨界问题，所以，区域内各政府的互动都是问题导向的，各方是为了解决必须合作的问题而形成区域的。广义上讲，“凡是政府采取的对不同地区的发展具有不同影响、因而对区域发展格局的形成发挥重大作用的政策，都可归属为区域政策”[4]。例如，流域地区的合作就是为了解决河湖水的分配、水质的保护、周边环境的保护等问题而形成的区域合作。基于区域合作的问题导向，制定区域政策的时候要对“问题区域”进行识别，针对区域性问题制定政策，例如，针对资源枯竭地区的政策、针对贫困地区的政策。反过来讲，这类区域政策只在特定的区域内有效。

(三)区域的动态性

区域的“虚体性”还在于其具有变动性，随着经济的发展，区域的范围、规模、层次都会发生变化。随着国际环境或国内政治的变化，区域也会形成或消失，因此，区域具有“临时性”。区域组织属于任务型组织，任务型组织通常是单一目标的，其功能是针对区域内特定的问题，所以，经常可以见到以某某特区命名的区域，如“水区”“自然保护区”“连片贫困区”等。各种功能区或特殊经济区的设立作为一种区域政策是有其生命周期的，随着功能区的任务完成，或是特殊经济区的任务完成，那些建立在特殊功能上的区域就要撤销了，例如，“连片贫困区”会随着该区域的脱贫而撤销。

作为任务型组织的区域组织是有时效性的，任务完成后通常会撤销或转型。在区域范围，区域性问题解决以后，地方间就此问题的合作也就终止。如当资源枯竭地区的产业转型完成，针对资源枯竭地区的政策会终止，区域也随之撤销或转型。以开发为作为任务的功能区在开发任务完成以后，则会转型，例如，经济开发区经过多年开发以后，往往会转为新城区。这表明区域的“实体性”是因区域性任务而“浮出”，与行政区相比，区域是动态的，随区域问题出现而设立。这种动态性还表现为即使此时此地的区域问题解决了，新的区域问题还可能出现，一旦出现新的区域问题，又会在地方间互动的过程中形成新的区域。

二、区域的政策意义

基于区域的存在，中央和地方都会利用区域政策，以达到自己的目的，区域政策因而成为中央与地方博弈的一个场域。在区域这一互动平台上，中央利用区域实现中央的目标，或对地方进行引导或规制；地方则利用区域影响中央的政策，寻求中央的资源，提高地方的竞争力。区域政策具有多层次、宽范围的特点，是一系列政策的集合，主要包括区域发展战略、区域规划和专项区域政策。区域政策又是若干单项政策的组合，通常包括财政、税收、土地、投资、产业等政策。区域政策的多层次和复合结构源于区域存在的特殊形态。

(一)区域政策作为中央的政策工具

区域政策属于国家政策，由中央制定，所以，区域政策首先是中央统治和管理的工具。中央通常在两种情况下运用区域政策：一是从不平衡发展战略出发，选择若干地区实现率先发展，形成若干增长极，以之带动其他地区的发展；这种区域政策还被用于发展试验，作为解决国家经济社会发展中遇到的典型问题的一种手段；二是通过区域政策来平衡区域发展差距，以实现全国的平衡发展。从历时性角度，这两种区域政策用于不同的发展阶段，服务于不同的发展目标。从共时性角度，由于中国的国土广大，区域差异大，这两种区域政策也可能同时并用。

中央使用区域政策有两个方向：一是引导地方的发展；二是限制地方的过度开发。

中央通过区域政策引导地方发展从两个方面入手：一是中央推动特定区域的发展或合作，手段是划定经济区域和设立经济功能区；二是鼓励地方创新和地方间的区域合作。中央可以通过划定区域，配以相应政策和专项资金，引导地方的发展。这类区域政策的使用包括两种情况：第一种是中央划定跨省范围的区域，以区域战略形式出现，比如，西部大开发战略，振兴东北等老工业基地战略等。第二种区域政策是设立试验区，为国家承担政策试验任务，也有调动地方发展积极性的作用。中国在实行改革开放的初期并不确定是否能够顺利实行，甚至是否能够成功，所以，选择了先在局部地区进行试验的方法，这是国家在地方设立试验区的一个初始原因*改革开放试验区以经济功能区为主，主要包括经济特区、经济技术开发区、高新技术开发区、保税区、自贸区、综合改革配套试验区、新区等形式。。设立试验区属于中国的“试点”工作方法，即先在一地试验，如果成功，再进行大范围的推广。例如，1979年在深圳设立第一个特区的时候，中央就是希望通过特区的试验，找出中国通过改革开放而发展经济的可行道路。

中央也可以通过划定区域，配以特殊政策，限制某些地区的发展，以规范地方的发展行为，限制地方的过度开发。2010年年底，国务院颁布了《全国主体功能区规划》，把中国的国土按开发方式，分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发等四类；按开发内容，分为城市化地区、农业地区和生态地区等三类。作为中国首个国土空间规划，四大主体功能区的划分强调不同地区要根据资源环境的承载能力来确定功能定位和开发模式，以此控制开发的强度，完善开发的政策。主体功能区规划是战略性、基础性、约束性的规划，也是制定国民经济和社会发展总体规划、区域规划、城市规划等的基本依据。主体功能区规划的基调是控制开发强度，因此，对地方的经济开发是一种明显的限制。

(二)地方积极参与区域政策过程

区域政策及其可能配套的资金对于地方的发展而言，是非常重要的资源，因此，地方对中央的区域政策非常关注，在区域政策的资源效应的驱动下，地方政府或是积极地争取中央区域政策的支持，或是努力地影响中央的区域政策制定，有的甚至主动参与区域政策的制定过程中。

地方政府积极响应中央的区域政策，意在利用区域政策发展自身。一是争取在本地设立国家级专题试验区。地方积极申请并游说中央，希望在本地设立国家级试验区。2005年以来，不断增加的专题性试验区都是用于解决经济发展中遇到的具体问题,包括经济增长方式的转变、环境保护、加快开放等，都以区域性政策的方式出现，丰富了国家区域政策的功能。例如，“成渝全国统筹城乡综合配套改革试验区”的任务是探索城乡均衡发展模式；“皖江城市带”是产业转移示范区，任务是联动东、中、西三大地带；“山东半岛蓝色经济区”的任务是发展以海洋经济为主题的区域发展战略；等等。一旦成为国家级试验区，地方又会被赋予相应的自主权，包括地区结合自身的优势制定发展规划，在规划的实施过程中发挥地方的主动性和创新性，开展各种形式的“先行先试”等。例如，晋陕豫黄河金三角地区来自三个省的四个地级市，以区域合作的方式多次上报国家发改委，最终获得国务院批准，建立国家级的承接产业转移示范区。成为国家级试验区以后，晋陕豫黄河金三角区域合作得到来自中央的授权，享受中央的专项区域性政策。

二是争取地方区域规划上升为国家战略。地方进入国家区域政策的另一个途径是把地方规划上升为国家战略。地方规划上升为国家战略有两个条件：制定的是区域规划；能够解决有代表性的发展问题。“十一五”规划末期出现地方政府寻求把地方区域规划上升到国家战略的热潮，在2009年和2010年两年间，共有24个区域规划上升为国家发展战略。这些区域规划遍布全国，覆盖了中国大部分地区。此后，中央批准的步伐有所放缓，但一直没有停止。上升为国家战略的地方规划中包括跨行政区的区域规划、区域合作规划，有的是省内的跨地市的区域规划，有的是跨省的区域规划。例如，长三角两省一市的区域规划、珠三角省内跨地市的区域规划、晋陕豫黄河金三角区域合作规划等，都是由地方发起，由国务院批准，从而上升为国家战略的*晋陕豫黄河金三角地区在获批国家级承接产业转移试验区以后，继续努力，于2014年把地方区域合作规划上升为国家战略，由国家发改委制定了《晋陕豫黄河金三角区域合作规划》。。

上升为国家战略以后，地方提出的区域规划附有国家的专项资金支持，得到中央相关部委的帮助，得到国家级规划赋予的跨行政区某些管辖权，明显有利于地方的发展。在争取上升为国家战略的游说中央过程中，地方必须发掘自己的优势，提出创新的发展思路；必须说明自己的发展对于全国发展的重要性。在这个过程中，一方面地方的创新性活动受到激励；另一方面地方的全局观念从而得以加强。地方政府制定跨行政区的区域规划，中央政府审批此类区域规划，通过把地方区域规划上升为国家发展战略，用吸收地方发展思路的方式丰富了国家区域政策。

地方因素进入国家区域政策以后，改变了仅由国家制定国家层面的区域政策的方式，中央与地方在经济发展中的目标和步调更容易达到一致。而地方决策进入国家区域政策以后，也改变了原来仅由国家制定国家层面的区域政策的方式。区域成为中央和地方互动的一个新平台，区域政策成为地方政府与中央政府之间利益协调的一种新机制。

区域的“实体性”使得区域治理在国家治理体系中成为一个重要的平台，在区域治理中，中央的职责是推动和监督，地方的职责是参与。中央的治理手段是国家层面的立法、规划、政策等，地方的手段是地方层面的立法、合作协议、合作组织、合作项目等。区域作为治理的平台，或是经过了中央的授权或委托；或者经过了地方间的行政委托或行政管辖权的让渡，得以发挥区域治理的功能。

[1] 陈瑞莲,等.区域公共管理理论与实践研究[M].北京:中国社会科学出版社，2008:6.

[2] 杨宏山.府际关系论[M].北京:中国社会科学出版社，2005:28-29.

[3] [美]罗伯特·阿格拉诺夫，等.协作性公共管理：地方政府新战略[M].李玲玲,等,译.北京：北京大学出版社，2007:2.

[4] 张军扩,侯永志.协调区域发展——30年区域政策与发展回顾[M].北京：中国发展出版社，2008：1.

The“substantiality”oftheRegionandItsPolicyImplication

YANG Long

( Zhou Enlai School of Government, Nankai University, Tianjin 300350,China)

The“virtual reality” in the region hinders regional governance, leading to the difficulty of integrating the region into the conceptual system of administrative management and political science. The cross-regional and straddle characteristics of the region make the reality of the region come from the regional network and regional problems. The regional existence is dynamic, whether the regional problem is solved is the basis of regional existence. The region is located between the central and the local, the central uses regional policies to solve regional problems and local use regional policies to promote local development.

Regional;Spatial;Entity;Regional policy

D0-05

：A

：1000-8594(2017)04-0167-04

〔责任编辑：王华薇〕

2017-03-30

国家社会科学基金重大项目“区域政策创新与区域协调发展研究”(13&ZD017)、南开年度报告项目“中国区域治理系列研究报告”阶段性成果

杨龙(1952—)，男，天津人，教授，博士研究生导师，从事发展政治学、政府经济学、区域公共管理、西方政治思想研究。