广州试点垃圾袋实名制

■倪咸林

实现政府、社会和公众的良性互动，协同促进公共问题的有效解决，是社会管理创新的必然选择。因此，能否争取与激励社区和家庭的认可和支持，是广州垃圾袋实名制成败的关键。

继2010年杭州湖滨街道在全国率先推出“垃圾分类实名制”试点后，今年7月广州版“垃圾袋实名制”也已上演。这一举措一经公布，就引起社会各界广泛关注，激起了对垃圾袋实名制是与非的争论。

争论与质疑

近年来，由于城镇化快速发展，城市生活垃圾激增，城市垃圾处理能力相对不足。据统计，全国1/3的城市面临“垃圾围城”的困局，生活垃圾大量占用土地资源，污染环境，危害人们健康，严重影响了城市环境和社会稳定。面对日益增长的城市人口，如何破解“垃圾围城”的尴尬局面，有效且高效处理城市生活垃圾，不仅关系着群众的城市幸福感，更考验着我国各地各政府的执政水平和管理智慧。

有网友认为城市垃圾分类难点在于“增强对市民的相关道德意识教育”，质疑“如何监管偷扔垃圾”；有评论指出，这种收费性管理没有从市民的角度出发，有间接“创收”之嫌；更多的市民担忧垃圾袋实名制会不会泄露个人信息。有学者认为垃圾袋实名制不利于保护居民的个人隐私，政府应该寻找更多元化的方法解决垃圾分类问题，也有学者提出政府和市民间应建立合理的沟通机制，如召开垃圾袋实名制听证会。

面对质疑，负责本次新政具体实施的广州市城市管理委员会做出回应，出台实名制按量计价的垃圾处理方式，目的是希望以经济手段约束居民减少垃圾制造量。针对市民质疑的垃圾袋收费是不是创收以及隐私保护问题，广州市长陈建华表示，垃圾袋收取的费用将全部用于垃圾分类处理和对市民的奖励，同时广州市还将继续加大对垃圾分类的财政投入；此外，垃圾袋实名制将实行通过条形码、编号的管理，不会出现居民的姓名和门牌号。

常言道，垃圾是放错地方的资源。早在2001年，原建设部就确定了北京、上海、广州等8个城市为首批生活垃圾分类收集试点城市。这些年试点成效如何？体现在细微处是，摆放在街道旁、社区里的分类设置的垃圾桶名不副实，居民随意丢弃垃圾、无法做到垃圾分类投放的现象普遍存在。多年来，我国垃圾分类收集与试点进展缓慢，垃圾分类回收执行情况堪忧，垃圾分类的系统建设和运行体系尚未形成。

以广州市为例，广州市每天约产生1.4万吨生活垃圾，随着广州城市的扩张，现有的垃圾处理终端即便超负荷运转也很难完全满足对这些生活垃圾的处理。为进一步加强城市生活垃圾分类管理，2011年2月中国内地第一部城市生活垃圾分类管理的暂行规定——《广州市城市生活垃圾分类管理暂行规定》正式公布。

为了将本规定落到实处，广州市于今年7月召开全市垃圾分类启动大会，宣布开展垃圾分类新模式——“按袋计量收垃圾费”。在新模式下，试点小区的居民每月获得政府免费派发的专用垃圾袋（每天2个，1个装厨余垃圾，1个装其他垃圾），垃圾袋的容量在10升至14升之间。如果垃圾较多、免费派发的垃圾袋不够用，市民须付费购买专用垃圾袋（单价约为1元）。试点小区的居民垃圾费随专用垃圾袋征收，垃圾袋用得少的居民会获得减免垃圾费奖励，居民扔多少垃圾就付多少钱，垃圾越少，缴费就越少。如果发现有居民没有做好分类的，执法人员可根据这一编号追查到扔放垃圾源头的居民个人。如果居民不使用专用垃圾袋，分类投放专管员或者环卫工人则可以不收其垃圾；如果屡教不改的，就要依法给予相应的处罚。广州还将试点实施定点收运，居民只能在固定地点投放。街头垃圾集中堆放点将设监控系统，对乱扔垃圾的行为实行实时监管。

“垃圾袋实名制”主要想解决分类中责任不清的问题，通过可追溯的实名制，追踪到每一袋垃圾是哪一户投放的，并作为“据袋收费”的依据。一方面是试行十年之久的城市生活垃圾分类，一方面是居民垃圾分类习惯和环保意识跟不上日益增长的城市生活垃圾，在垃圾分类政策宣传“疲软”和居民垃圾分类素养提升迫在眉睫的背景下，广州市以经济杠杆手段来调节居民的生活习惯，从源头减少和控制垃圾的产生，不失为一个很好的尝试之举。

广州的亮点

透视广州版垃圾袋实名制，探究该政策的出台到实施，有如下几点值得讨论和深思。

首先，将垃圾分类收集与垃圾费征收有机结合起来，形成“垃圾分类收集——收费垃圾减少——垃圾费减少”的传导机制。在这种机制下，市民按专用垃圾袋的功能分类投放厨余垃圾和其他垃圾，同时对超额的垃圾量额外付费使用专用袋投放，让市民逐渐形成对垃圾分类收集、减少付费垃圾的意识和动力。任何一项制度，尤其是社会管理中的政策，如果无法实现管理者的有效执行和公众的自觉行为，单靠强制性手段来推进，其政策寿命也是可想而知的。在本次试点中，广州市选择了基础比较好的小区单位，对垃圾袋的投放实行视频实时监控，有专门的工作人员对市民投放垃圾进行指导和记录。同时，“垃圾按袋计量”模式并不立即实行，按照广州市城市管理委员会的规划是7月摸底，8月宣传教育，9、10月份开始试点。可以看出，无论是公众的政策支持，还是政策执行的保障机制，广州市都进行了较好的探索，更增加了外界对广州版新政实效的期待。

其次，以按袋收取垃圾费和付费使用额外的垃圾袋来刺激居民生活垃圾排放量的减少，从源头控制和减少垃圾的产生。在我国，现行的环境管理政策是以政府的直接行政干预和控制为基础的，环境经济手段只是法规制度的辅助手段。从多年实践来看，效果并不明显。垃圾收费是各国实现垃圾减量化的通行做法，主要有按户单一费率征收、依标准垃圾桶数征收、按重量征收、按地区垃圾量征收单一费率、按垃圾袋征收等方式。韩国自1995年起改采用现行按照垃圾体积，依据垃圾袋计算垃圾费的收费制度。住户及单位丢弃垃圾时，必须采用政府统一规定与标准规格的垃圾袋。同时，综合多国案例发现，许多国家垃圾收费制度渐由“定额费制”演变为“变动费制”或“混合费用制”，也即依垃圾量来征收垃圾费。可以肯定的是，在当前阶段，广州市试点按袋收取垃圾费并非长远之计，其终极目标是从源头解决问题，就是从居民家庭做起，让每位居民、每个家庭自觉行动、积极参加和长期坚持。

城市生活垃圾处理是一项综合性、系统性工作。

再次，以垃圾袋实名制来实现对垃圾不分类和垃圾过量投放居民处罚和再教育。从垃圾分类到垃圾袋实名制的背后，是城市生活垃圾处理上政府管理思维对公众环境保护义务和责任的明确，更强化了对未按要求实施者的责任追究。其实，城市生活垃圾分类也类似“公地悲剧”，垃圾混装不分类就是管理或使用不善的“公共资源”或“公共物品”，只不过它是“越堆积能再回收的越少”，“越分类能再利用的越多”。当一项公共政策的价值符合公众利益，在政策的制定和执行中遭遇部分公众不按约定秩序行动时，必要的处罚和再教育是矫正其不当行为，保障其他公众合法利益有效手段之一。为实现对垃圾袋收费制度的监督，广州市承诺实现收费阳光化运行，并于7月成立城市废弃物处理公众咨询监督委员会，由30名成员组成，其中12人为市民代表。

借鉴台北经验

据了解本次广州版“垃圾袋实名制”是效仿台北经验。任何地方的市民所具有的生活垃圾分类意识都不是天生的，而是一个逐步养成的过程，政府管理部门可以采取有效的机制去激励、约束或引导市民实现政府管理部门所希望达到的目标。

城市生活垃圾处理是一项综合性、系统性工作。公共选择学派创始人物之一埃莉诺·奥斯特罗姆从博弈论角度，通过对草地、森林、湖泊和地下水等公共资源使用情况的调研发现，使用者联盟总能找出用于解决利益冲突的决策和执行机制以处理利益冲突，由使用者自主治理的社会自治解决方法。由于垃圾分类处理不能完全靠政府强制推行，也不可能完全市场化，这项工作从根本离不开社区居民及其家庭的支持和参与。从这个意义上说，能否争取和激励社区与家庭的认可和支持，是广州版“垃圾袋实名制”新政成败的关键。

通过强有力的宣传与动员，能够巩固群众的环保观念，让垃圾分类的理念深入人心，进而成为每个人的自觉行动。同时，政府也需要建立起有效的监督与辅助体系，带动城市垃圾处理难题的解决。以杭州市经验为例，湖滨街道推进垃圾分类实名制的过程中，以街道为网点，实施垃圾分类网格化覆盖；以实名为载体，进行垃圾分类追踪管理；以家庭为单位，加强垃圾分类知识培训，做好居民垃圾分类引导、宣传和监督指导工作。与此同时，建立垃圾分类分层培训制度，对一线垃圾分类指导员、监督员，对社会街道小组长、党员骨干，对辖区居民、青少年分别进行分类培训，增强全民垃圾分类的意识。

台北垃圾分类良好成效的出现得益于台北城市管理当局建立了保障城市生活垃圾分类收集目标实现的激励约束机制。首先，全方位和持久性的政策宣传，争取公众的政策支持是必不可少的。为了详细地向市民解释垃圾分类回收的具体办法，通过媒体、海报、街头标语和现场说明会等一切方式宣讲，让市民详细了解垃圾分类收集的意义，明确具体的分类标准和自己所承担的责任与义务。同时在中小学可设资源回收再利用课程，培养学生垃圾分类、资源节约和环境保护意识。从这点来看，广州新政的出台没有更多的考虑市民或公众的意愿和接受程度，群众基础尚显薄弱。其次，奖惩结合的激励机制。1997年，台北市开始“垃圾不落地”政策，政府没有强制要求市民进行垃圾分类收集，仅通过大力宣传和提倡垃圾分类收集，结果是市民并不愿意费时费力地将垃圾仔细分类后投放，垃圾减量缓慢。2000年，强制实施“垃圾费随袋征收”政策，规定市民必须将一般垃圾与可回收垃圾分开，一般垃圾只能装入政府指定购买的垃圾袋后投入垃圾车，投放垃圾时有专人抽样检查居民的垃圾袋，如果发现没有按照规定分类，会被罚款1200元到6000元新台币。垃圾费随袋征收政策实施后，城市生活垃圾减量化成效显著。据统计，从2000年到2009年，台北家户垃圾量降低67%，从2970公吨每日降到1009公吨每日。

在社会管理改革与创新中，实现政府、社会和公众的良性互动，协同促进公共问题的有效解决，是当前政府治理决策的必然选择。政府在政策设计中有意识地吸收社会和公众的诉求，重视公众参与决策，政策出台前多一点脚踏实地的调研，多一些政策宣传，争取更大范围内公众的理解和支持；社会营造良好的舆论氛围，本着从切实解决问题角度献一策支一招；公众在能力范围内更加积极地参与政府的管理活动，以一个现代公民的身份参与到公共问题的解决上。

（作者为中国人民大学公共管理学院博士）