对县乡财政基础管理工作的调研报告

■李 铭 王治中 刘合定 王泗军 孙大玮

一、调研的背景和目的

随着市场经济的发展，原有的计划经济模式下的财政体制已不能适应形势的需要，财政管理的科学化精细化已成为财政工作的必然趋势和内在要求，由管理型财政到服务型财政转变已成为不可逆转的潮流。在河南的范围内，财政省管县的工作已提上议事日程，县乡财政的基础管理水平能否适应财政精细化科学化的要求，直接关系到省管县能否顺利推进。所以，为了摸清县乡财政管理工作的真实状况，开展一次全面的调研工作就十分必要。按照河南省财政厅党组的安排，3年内要完成对各县财政基础管理工作的调研，调研的结果要反映在两个方面：一是及时就调研中发现的问题提出意见并确保整改到位；二是对县乡财政的人员素质、硬件配置、管理水平进行全方位的调研考核，并有针对性地提出改进的建议和措施。

二、调研的基本情况

从2010年5月开始，监督一处调研组用了6个月的时间，先后奔赴巩义、中牟、登封、荥阳、新郑、通许、兰考、杞县、开封县、永城、虞城、夏邑、宁陵、民权等14个县（市）。通过座谈询问、查看账簿、抽取档案等方式，对14个县（市）政府本级财政预算编制情况及部门预算制度建设和执行情况、国库集中收付制度建设和执行情况、政府采购制度建设和执行情况、投资评审制度建设和执行情况等四项财政基础管理工作进行了调研。通过调研，基本掌握了这些县市在财政基础工作的情况，对调研中发现的问题及时进行了纠正，对一些共性问题进行了深入分析，以下做详细阐述。

三、调研发现的问题及原因分析

（一）预算编制及执行中存在的问题和原因

1、预算编制及执行中存在的问题。一是未依照规定程序编制2011年部门预算。如采取财政局代编的方式；未就预算编制的收支政策和编报要求下发正式文件，只做到了“一上一下”。

二是未依照规定编制人员经费、项目支出预算。如未安排职工福利费、年终一次性奖金、住房公积金；仅对上级要求的项目作了安排，县本身未编列项目支出。

三是部门预算编制不完整。14县（市）均存在预算执行中集中汇缴的人员经费预算直接编入汇缴单位或财政局相应专款科目，未列入各个单位的部门预算的情况，如将医疗保险金预算列入医保部门、养老保险金预算列入养老保险部门、住房公积金预算列入住房公积金部门、工会经费列入工会部门等。

四是部分县市批复的部门预算不完整。如部分地方未将项目预算、采购预算批复到具体单位。

五是未足额安排法定支出项目。如部分县市农业支出、科技支出达不到财政经常性收入增加的幅度。

2、原因分析。一是经济发展落后，财政困难，可用财力有限。部分县市由于超编人员较多，加之近年来县级津补贴水平提高、惠及民生政策落实等需要配套资金；同时各个预算单位实际资金需求远远超过当地财力，财政收支矛盾突出，资金缺口很大，财政部门为回避矛盾，实行代编部门预算或采用“一上一下”预算编制程序，出现将人员公用经费和法定增长少安排、部分专项资金不细化到具体项目的情况。

二是国家政策出台的不确定性和地方决策缺乏前瞻性。鉴于多年来总是存在国家在年度中间出台政策、地方政府相应做出新决策的问题，加之县级财力有限，造成一些县无论年初是否编制预算，项目支出在执行中经常出现不按照法定程序调整的现象，导致县级预算单位没有规范编制部门预算的动力。

三是对政策的认识和把握不到位。一方面，财政部门人员对部门预算编制认识不到位，忽略预算编制的完整性，出现了“将需要在预算执行中集中汇缴的资金预算统一编入汇缴单位或财政局相应专款科目”的问题；另一方面，片面地认为预算单位财务人员素质不高，没有能力编制部门预算，且编制的项目预算当地也无法安排，财政部门就代编部门预算或在预算单位报送预算草案后，直接根据地方财力对收支预算进行平衡，不再反馈预算单位；再者，没有认识到依法编制预算、推行部门预算、细化项目管理是推进财政科学化精细化管理的要求，是当前形势下公共财政、科学理财、政务公开的要求。

（二）国库集中支付执行中存在的问题及原因

1、集中支付执行中存在的问题。一是财政部门、预算单位、收缴支付执行机构和代理银行间信息系统不完善。

二是未按照规定程序拨付预算资金。宁陵县国库集中支付中心将财政资金拨入宁陵县会计核算中心的银行账户；开封县对于县本级安排的采购项目，实行采购资金由人行国库拨付到政府采购专户，然后由采购专户拨付给供应商的办法，未按照规定实行国库集中支付。

三是未完全实行财政工资统发。抽查中发现，宁陵县农业局、粮食局的人员工资和民权县县直单位人员、县直中小学教师工资均采用授权支付的方式，未实行财政工资统发；新郑市、荥阳市乡镇干部工资未纳入财政工资统发系统。

2、原因分析。一是部门预算编制不规范及大部分县市的国库集中支付实施时间较短。预算编制、执行的不规范，造成国库集中支付无法规范实行。同时，实行国库集中支付实施时间较短，网络运行和人员操作需要一定的磨合期，财政部门、预算单位、收缴支付执行机构和代理银行之间的协调配合尚需一个过程。

二是受客观条件限制未实现工资全部财政统发。大部分县（市）预算单位和乡镇存在人员超编的现象，消化超编人员需要一个过程，短期内无法做到定岗定编到人。同时，一些地方认为，乡镇属于一级财政，将乡镇干部工资纳入县财政工资统发系统将弱化乡级财政职能，单独建立财政工资统发系统又成本很高，造成当前情况下工资财政统发无法全部实施。

（三）政府采购过程中存在的问题及原因

1、政府采购过程中存在的问题。一是未依照规定编制政府采购预算。宁陵县、开封县、杞县、荥阳市未编制政府采购预算。

二是政府采购的监管职责履行不到位。从民权县、开封县、杞县、荥阳市采购档案抽查情况来看，存在采购方式未履行相关审批手续的现象。

三是政府采购未实行管办分离。荥阳市政府采购管理中心作为政府采购活动的经办机构，目前还行使部分政府采购审批职能。

2、存在问题的原因。一是县市财政部门对编制政府采购预算的重要性认识不够，加上大多数县市项目预算不细化，造成了没有编制政府采购预算或者编制的采购预算无法细化。

二是个别地方对政府采购管办分离的重要性认识不足。个别地方对既是裁判员又是运动员这种政府采购管理模式产生的危害性认识不足，缺乏实行政府采购管办分离紧迫性，造成管办不分问题仍然存在。

三是对政府采购程序的重要性认识不到位。部分县市政府采购部门工作人员认为，只要采购到需要的商品就达到了政府采购的目的，没有认识到程序公平是实现政府采购活动公开、公正、公平的基础。

（四）财政投资评审过程中存在的问题及原因

1、投资评审过程中存在的问题。一是评审档案管理不规范。从抽查评审档案情况看，六县市均不同程度存在缺少项目送审资料、工作底稿和评审结论中编制人、复核人没有签章的问题。

二是评审机构不完善，缺乏专业的评审人员。评审中心职能设置不统一，机构管理形式多样；队伍建设缺乏专业的评审人员。

三是内控机制不健全，质量控制意识不强。六县市不同程度上存在重评审结论、轻评审程序的问题，如评审过程中不注意收集送审资料，没有就评审过程进行书面记录，对评审结论缺乏规范的初审、复核制度。

四是评审工作基础薄弱，缺乏财政投资评审资源共享平台。目前，全省尚未建立投资评审法规库、工程材料价格库、评审人才专家库和效益评价指标库等。

2、存在问题的原因。一是对财政投资评审定位缺乏权威的制度规定。目前，大部分县市没有将财政投资评审机构的评审结论作为安排项目预算、实施采购、核拨财政资金的前置程序，造成财政投资评审业务的随意性大。

二是人员配备不足、专业人员缺乏。由于人员少、素质参差不齐，财政部和省厅尽管出台了一系列的指导性意见，但缺乏强制性，县市财政投资评审机构没有严格按照规定操作，造成了评审档案管理不规范等问题的发生。

四、对策及建议

（一）加强预算编制、规范预算管理

1、适当加大一般性转移支付的规模和力度，缓解县乡财政困难。要加大一般性转移支付的规模,增加困难地方的可用财力，同时逐步减少专项转移支付的类别，并将其补助范围相对集中到义务教育、社会保障、扶贫救灾、环境保护、公共交通等主要项目上，建立起向困难地区倾斜的专项转移支付制度，进一步缓解县乡财政困难。

2、规范预算管理程序，硬化预算约束。要提高部门预算编制的准确性，视财力状况，对部门必办事项要编入年初预算，减少执行过程中一次性项目追加的数量；要硬化预算约束，强化预算的严肃性，除突发性事件造成的必不可少的开支，预算一经确定批复后，非经法定程序不得随意调整。

3、建立健全考评机制。将是否按照规定编制预算纳入县市财政部门年度考评目标，考评结果适时在全省通报，其中个别项目考评结果可与省补助资金挂钩。

4、加强县级财政干部预算管理政策培训。结合全省财政工作会议精神和政务公开的要求，适时组织县级财政干部预算管理政策培训，提高基层干部对依法编制预算重要性的认识，进一步做好预算编制工作，做到依法理财、科学理财、惠民理财。

（二）深入开展国库集中支付改革、提高资金使用效率

一是做好部门预算编制工作，细化预算和项目，为国库集中支付改革提供基础保障；加大培训力度，使县市的工作人员能全面掌握国库集中支付改革政策和熟练操作国库集中支付信息，尽量缩短磨合期；加强协调配合，提供技术支撑，保证财政部门、国库支付部门、人民银行和商业银行之间财政支付信息网络平台高效运行并实现信息资源共享。

二是协调相关部门，创造条件推进人员定岗定编工作，为人员工资的财政统发提供条件。同时，推动乡镇人员工资的财政统发工作，结合当地实际建立乡镇统发系统或者纳入县级财政统发系统。

（三）严格执行政府采购程序、确保政府采购阳光操作

一是督促县市在细化项目预算基础上，做好政府采购预算编制工作，增强预算编制的科学性和完整性，同时要严格按照批复的预算执行。

二是督促县市切实做到管办分离，实现政府采购监管职责和采购活动相分离。

三是定期组织政府采购工作交流会或进行人员集中培训，提高基层财政部门政府采购工作人员的业务素质，保证政府采购工作的健康、顺利开展。

（四）切实加强财政投资评审、提高评审工作效率

一是以省政府的名义出台一个规范性文件，对财政投资评审地位、业务流程、档案管理、违规责任等予以明确，保证财政投资评审业务的规范有序开展。

二是加大培训力度，定期组织财政投资评审人员参加培训或组织相应的交流活动，以提高财政投资评审业务工作人员的业务能力，规范评审程序。

三是搭建投资评审信息共享平台，将工程材料价格库、法规库、效益评价指标库等纳入平台，为县市投资评审业务的开展提供支撑。

五、小结

县乡财政部门作为最基层的财政部门，直接面向各个预算单位，其管理水平的好坏直接关系到公共财政职能作用能否得到充分发挥。此次调研发现的一些问题，反映了我省的县级财政仍停留在较低层面的管理水平，在人员观念上、制度设计上尚未体现财政科学化精细化管理的要求，所以编制全面完整的部门预算、切实开展国库集中支付有利于财政工作的公开透明并方便社会的监督，有利于整合财政资金；通过开展财政投资评审业务、政府集中采购业务，既能发挥财政政策的导向作用，也能节约财政资金，真正实现为民理财为民谋福的宗旨。★