法治语境下的警察执法权益保障新论

许韬 刘锦城

摘要：

警察执法权益保障是现代理念的法律诉求，是利国利民、造福百姓的重要举措，理应得到理论关怀。警察执法权益保障的前提是科学界定警察执法权益的内涵，核心是有效探究警察权益保护的路径，唯有如此，才能有效构建和谐警民关系，推动公安工作又好又快地发展。

关键词：警察；警察执法权益；权益保障

收稿日期：2011-12-12

基金项目：本文系2010年公安部公安理论及软科学研究项目“法治语境下的公安执法新要求”（项目编号：2010LLYJZJST016）及省政法委、省法学会2011年度重点课题“公安机关执法规范化建设在浙江的实践与探索”（项目编号：2011NB11）”的阶段性成果。プ髡呒蚪椋盒龛海1974-），男，浙江杭州人，浙江警察学院公安理论研究中心主任、副教授，主要从事警察法学、行政法学的教学与研究；刘锦城（1978-），女，黑龙江富锦人，嘉兴学院文法学院讲师，主要从事社会法学、行政法学的教学与研究。

警察作为国家公权力执法人员，为国家安全和社会主义建设保驾护航，为人民安全生产、安定生活鞠躬尽瘁。但近年来，我国已进入新的社会转型期，社会矛盾日益突出，治安形势日趋复杂；随着社会主义法治理念的深入人心，社会对警察执法的期望值越来越高，警察执法难度加大，执法权益遭受侵害的案件也日益增多，可谓“流血又流泪”。由此，警察执行职务时的权益，是亟待研究并需要解决的重要课题。“作为与人治相对的范畴，法治不仅具有法律工具特质和制度要求，而且具有其特殊的法律精神和价值理念。”[1]法治社会要求国家中的任何主体在法律规定的范围内，享有权利、自由、平等和尊严，但上述权益的真正享受离不开公安机关和人民警察的职权履行，同时，法治国家的建设、人权保障的合理落实也离不开警察权的保障，尤其是警察执法权的充分保障。可以说，警察权益的保障程度关系着我国法治建设的进程和效果，不可小觑。

一、警察执法权益保障的正当性：现代理念的法律诉求

（一）社会公正的需要

“公平正义理念是社会主义法治理念的灵魂和精神，法治国家应是将公平正义奉为主流的国家。在构建社会主义和谐社会进程中，公平正义是始终必须坚持的标尺，是我们在法治道路上一路前行的明灯。”[2]现代社会中，社会公正首先要求人们在法律面前机会平等，即权利平等，但在构建和谐社会的进程中，警察担当打击犯罪、保障人权的重任，是维护社会稳定、实现社会公正不可或缺的角色，“既是国家法律的忠实执行者，又是国家法律实施的保障者；既是国家法律权威的塑造者，又是国家法律权威的维护者”[3]。而在保护国家、社会和他人合法权益时，警察自身的合法权益更应该得到充分保护或者优先得到保护，这才能促进警察群体更好地履行职责，但现实情况却与理论的设想大相径庭，警察看似公平正义捍卫者和国家和平安全的守护神，其合法权益却屡遭侵害。暴力、非暴力袭警案件频发，公力救济严重缺位，休息休假权、教育培训权形同虚设，健康权的保障更是无从谈起，从而成为职业地位与个体地位严重不一致的利益牺牲者。在此意义上，实现公平正义和一视同仁，是警察权益保障最基本的前提。

（二）权责对等的法理要求

警察作为公职人员，在要求他们高质量、高效率地履行职责义务的同时，必须也要重视他们权益的实现和保障。“义利对等，是政府机关实现职能的动力机制。”[4](P.95)警察作为代表国家和政府维护社会稳定、打击犯罪、保障人权的公职人员，既是公共利益的法定代表者，也是自身利益的实现者和维护者。我们在宣扬社会义利观念时，不能一味只讲奉献、不求回报的“大公无私”精神，应鼓励社会每个主体在合法合理的范围内对正当权益的追求，以便促进工作的积极性和主动性，真正体现从优待警。

（三）公法职权的有限性要求

现实中，警察应该无处不在，无所不能的错误观念是大有市场的，有些地方机关和个别强权个体为谋一己私利，把警察当做剥夺群众利益的“暴力保护者”，造成警民关系紧张、甚至发生流血冲突事件，违背和谐社会之意。而很多公安机关也没有清醒地认识到，自身能力和法律所赋予职权的有限性。因此，必须认识到警察职权的有限性，只有有所不为，才能更好地有所为。

二、警察执法权益保障的前提：科学界定警察权益的内涵

法律概念是法律问题的核心，从法律的角度科学界定警察执法权益的含义是研究和保障警察执法权益的逻辑起点。警察执法权益，是指在法律规定的范围内，警察依法执行公务应当享有的与职权、职责相关的权利和利益。它是警察所有权益中最主要、最核心的部分，也是所有警务保障中最迫切需要解决、最应该关注的焦点问题。警察的执法权益具有多重内容、多种属性的权益综合体，至少包括以下几个方面：

（一）作为普通公民应享有的权益

警察的执法权益往往与其作为公民应享有的基本权利密切相连的，《人民警察法》第五条规定：“人民警察依法执行职务，受法律保护。”这是法律对警察执法权益的规定，但同时不能忽视警察在执行职务中作为普通应享有并受法律保护的公民权益，如：生命权、健康权、休息权、人格权、名誉权、肖像权以及获得劳动报酬权、社会福利权和安全保障权等等权益。

（二）作为公务员应享有的权益

警察作为国家公务员，应具有其他类型公务员的所有权益，如：不得拒绝和阻碍依法执行公务；不受诬告和陷害；执行职务应当具有的工作条件；非因法定事由、法定程序，不被辞退、免职、降职或者处分；参加业务培训等权益。警察执法权益的合法保障，不仅只是对警察群体利益的保护，更是对国家权威与尊严的维护，具有重要的现实意义。

（三）作为特殊公务员应享有的权益

警察是国家公职人员，更是一类非常特殊的公职人员，所以在履行职务时必须享有司法特别保护权才能较好地免去警察执法的后顾之忧，如：职务防卫权、紧急情况处置权、使用武器和警械权、获得特殊抚恤与救助权、优先使用交通工具权等；这些权益都与执法的特殊性息息相关，必须充分保障才能使警察承担预防、惩治违法犯罪，承载广大民众追求社会公正和福祉的美好愿望，承受处理各种利益冲突时被卷入矛盾交织的压力，肩负维护社会秩序、营造良好生活环境的重任。

（四）作为特殊公务员的延伸权益

很多侵犯警察权益的行为，未必会在执法时进行，由于警察身份的特殊性，侵害行为的潜伏、突发及不定性，我们必须考虑到执法以外的各个环节警察可能受到的侵害，综合保护，任何一方不可缺失。延伸的权益至少应有以下几项内容：第一，在依法执行公务后不受威胁、报复、诬告、诬陷、恶意投诉、新闻媒体不实报道等权利；第二，警察家庭、亲属及密切关系的其他人，不因警察依法执行公务而遭受威胁、报复、侵扰的权利；第三，因公伤亡后，其家庭及亲属享有国家规定、法律规定、特别规定的伤亡抚恤权利。

三、警察执法权益保障的核心：有效探究警察权益的路径

(一)转变观念，创设执法新环境

首先，各级政府和公安领导要树立正确、科学的用警育警、依法护警的新观念。破除“警察伤亡不可避免”的论断。培育合理用警观念，消除无限制加班情形，更加应该杜绝个别公安领导倡导的“不要怕牺牲”的无谓伤亡。其次，建立起“有限警务”的思维和观念。“有限警务”，即指法律规定范围内应由国家其他专业部门、社会或相关组织管理和承担的问题和责任，公安机关就不应予干涉，更不可大包大揽或者成为谋私权机构的“暴力保护者”。再次，优化执法环境，创建警民和谐关系的新时代。“中国是世界上警察与人口比最低的国家，警察的工资最少，工作最辛苦，却创造了世界上发案率很低的社会治安环境。”[5]然而，保护着他人生命安全的警察，与其他国家相比，死伤率并不乐观，可以说，中国的警察是在用自己的血肉之躯和为国家贡献、为百姓燃尽自己生命的热情来换取社会治安的稳定，其中，我们在建立和谐的警民关系同时，必须通过各种渠道和途径加强公民的法制意识和提高公民的素质，媒体也应该多加正向宣扬民警真实一面，既不能过度树立个人英雄主义形象，更不能夸大个别民警的问题和错误，引导民众客观、理性评价警察职业，共建警民携手、良性互动的和谐状态。

(二)完善相关立法，加大对权益侵害的打击力度

鉴于我国对警察执法权益的立法保护非常不足的现状，我们应该立足本土、借鉴西方发达国家的做法，至少从以下几个方面进行改进来完善立法，首先，在我国《刑法》中增設暴力袭警罪和诬告陷害、辱骂侮辱人民警察罪等。司法的实践考量证明，现有的妨碍公务罪并不能有效保护警察的合法权益，若适用故意伤害罪、故意杀人罪，更是淡化了警察在维护社会治安中可能随时遭受权益侵害应受保护的正当性。其次，可采取司法解释、实施细则等方法，把袭警、扰警、辱警、谤警、违警等五类侵害警察执法权益的行为明确纳入到妨害公务罪范畴中。另一方面，从保护对象上也应扩大妨害公务罪的适用范围，把袭击非执行职务过程中的警察、警察家属及协警人员也予以同类保护。当然，在扩大保护时，必须对这类对象的条件设定严格的限制。另外，有必要细化《治安管理处罚法》，对轻微伤害警察正当执法权益的行为，也能起到震慑作用。其次，完善《人民警察法》、《治安管理处罚法》、《人民警察使用警械和武器条例》的规定，明确规定保障警察的生命健康权、名誉权、休息权、警务物质技术保障权、接受教育培训权等权益内容。再次，应尽快制定《人民警察合法权益保护实施细则》，强化警察的工资福利、保险、奖励、培训等必备的保护性条款，改变权利义务不对等、不合理的现状，形成权、责一体的人性化法律。最后，为保证能够良好地履行工作职责，完善警察配备防护装备及警械、武器的规定，势在必行，尤其是一线民警在执行巡逻、追捕、侦查、设卡等任务时，必须依法携带、使用枪支和防护装备，保证民警攻防能力和维护自身安全的能力有效提高。

（三）依托维权、保护机构制度，健全保护机制

制度是维护社会正义的根本保证，同理，制度也是警察执法权益的有力后盾，没有制度的明确保障，看似强大的警察队伍，在现实中却会沦为纯粹的弱势群体，所以制度性的保障必不可少。第一，维权工作制度化。良好的执法环境，可以调动警察工作积极性，而维权工作机构的设立，就会消除警察履行职责而可能遭受报复的后顾之忧，促进严格公正执法，有关部门及工作人员应该建立一套完善的维权工作规定，就维权途径、维权方法、维权程序、维权责任等制定出实施细则，切实维护好警察的正当执法权益。第二，建立维权保护组织。最早的警察执法权益维权组织在2000年已于上海成立，后各地纷纷效仿，成立了一批省级的“公安民警正当权益保护委员会”；2005年9月民政部批准中国警察学会更名为中国警察协会，这一举措的意义不只是名称带来的警察组织的进一步完善，更重要的是中国警察协会的最重要职能就是维护公安机关的执法权威和警察的合法权益，警察执法权益是各类权益中最重要的一项，也是协会最为关注和积极履行职务的内容，达到充分发挥“警察之家”的作用。第三，健全警察特殊社会保障机制。我国现有的警察保障机制中，除了政府的救助和抚恤外，别无他途，应该参考其他国家的警察保护制度，为警察购买社会保险，或增加中央、地方“双轨制”的财政供给，协调有关部门建立警察因公负伤的制度化的经费规定，所有的行政经费、办案经费和必要的保障经费全部直报直销，健全警察的特殊社会保障机制。第四，建立警察维权专项基金和公安民警英烈、牺牲、伤残抚恤补助基金，做到专款专用，提高基金使用的效率，加大基金使用的透明度，以防基金的不合理使用，真正做到物尽其用。

（四）提高自身执法素质，提升执法理念和执法防范┮馐丢

在总结警察执法权益案件频发的教训时，在完善和加强警察执法权益保障的外部环境时，公安机关和人民警察还必须对自身进行深刻反思，进一步强化自身执法素质，密切警民关系。第一，提升执法理念，公安机关和人民警察必须树立法律至上和“立警为公、执法为民”的执法理念，以保护人民利益为立警之念和行动准则。在严格执法的同时，力求做到人性化、亲民的方式进行文明值勤、管理和执法。第二，提高自身警务技能水平和防范意识，苦练基本功，提高擒拿格斗水平、射击及处置突发事件的能力，工作中做到“说得过、追得上、打得赢”，做到在执法中增强自身安全防范意识，在提高自身的保护意识中同时增强安全执法能力。第三，提高执法水平，学会知法、懂法、守法、用法，如果警察都不能依法执法，想让百姓一厢情愿地守法，无异于天方夜谭。在新时期，人民警察要想做到和谐执法，必须做到业务技能熟练、法律知识丰富、查缉本领过硬，在突发对抗性行为时，能够机智果断、善于沟通、冷静沉着、合理处置，减少权益被侵害和伤亡情况的发生。

总之，警察执法权益神圣不可侵犯，建立起一个科学、统一、有效、完善的警察执法权益保障体系，是当今保障社会主义建设事业能够顺利进行的一项重要任务，利国利民的巨大工程。

参考文献

[1]刘琳璘.论法治进程中的警察权益保障问题[J].商业文化,2010,(1).

[2]赵新彬,刘忱.简论警察权益之保障——以公平正义为视角[J].铁道警官高等专科学校学报,2008,(4).

[3]杨宝成.论警察执法权益的法律保障[J].学习论坛,2010,(10).

[4]陈新民.行政法学总论[M].北京:法律出版社，2004.

[5]崔国贤.由民警伤亡所引发的思考[J].公安学刊,2004,(3).

[6]张兆端.警察权益保护问题透视[J].山东警察学院学报，2006，(6).

[7]金镛.中国警务再造[M].北京:中国人民公安大学出版社，2005.

[责任编辑：周来顺]