重构税管新格局

■本刊记者 徐浩程

“推进管理转型升级，就是破除那些僵化、保守、落后的思想观念，改革那些经验式、封闭式、粗放式的管理方式，调整那些陈旧落伍、不适应形势发展要求的管理模式。”

2011年11月，安徽省地税局局长汪建国带队走访长丰县陶楼乡，实地调研考察当地纳税人的所思、所想、所盼。

这可视为安徽省“五级书记带头大走访”的规定动作。但在汪建国与安徽地税系统而言，规定动作之外还有深意——推动安徽地税系统管理转型升级落实。

税收管理转型升级，是安徽地税系统从2010年底即着手推进的一项系统性工程。“这并非一时一地之策，而是贯穿‘十二五’安徽地税工作的一条主线。”安徽省地税局有关负责人告诉《决策》，“在2011年破题探索后，今年更是强力攻坚、加快推进管理转型升级。”

那么，为什么要转型升级？转型升级内涵有哪些？怎样转型升级？

“凸显期倒逼”

2012年4月，安徽省地税局一位负责人将一大叠材料摆到《决策》记者面前。那是起草于2010年、百余页的安徽省地税局“十二五”规划前期调研报告。“为什么要推进管理转型升级，答案就在这里面。”

2010年，安徽省地税局为编制安徽地税“十二五”发展规划，展开大规模调研。在调研中，安徽省地税局已敏锐地察觉到，税收工作内外部环境的变化。

从外部环境来说，“我们在实际工作中，很明显感觉到纳税人权利意识越来越强，税收的社会关注度越来越高，权利公开透明运行的要求越来越严，税收工作外部约束趋紧。”上述负责人告诉《决策》。

此后的发展印证了其当初的判断。在今年全国两会上，“税”字成为最热门的焦点话题之一。截至3月4日，在总共42 份财贸金融类提案中，有关税的提案就占了13 条之多。

而随着国民“税意识”觉醒，税收征纳关系逐渐成为社会关系中的重要方面，“征纳和谐有利于促进社会和谐，征纳之间缺乏互信、发生矛盾，则不利于社会和谐，甚至引发社会冲突”。上述负责人称。

显然，税收的触角已延伸到社会管理的各个领域，直接或间接地参与了社会关系的调节。

与此同时，税收与经济的互动也越来越紧密。

“加快转变经济发展方式是国家‘十二五’发展的主线，这离不开各种政策手段的综合运行，其中税收作为保证国家机器运转的财力基础和宏观调控的重要工具，发挥着不可替代的作用。”汪建国说。

相应地，“经济转型发展要求税收政策、税收管理等与之相适应，对税收制度改革、税收管理变革形成‘倒逼’”。

“倒逼”税收管理转型升级的还有现代公共管理的要求。各级地税部门需要将征纳双方置于平等的法律关系中，充分尊重并保障纳税人的权利和主体地位。

从内部来看，税源本身也在发生变化。

随着经济社会的发展，我国税源规模急速增加。“仅就安徽地税系统而言，纳税人有将近100 万户，但一线征税人员仅6000 人左右，也即1 个人要负责200 户左右。而随着网络购物、文化产业等新经济形态崛起，税源形态也开始变得丰富多样。此外，税源集中度也严重不均，全国2%的纳税人大概交了80%的税。”安徽省地税局征管和科技发展处一位负责人向《决策》分析道，这一系列的变化，让此前税收管理模式变得捉襟见肘，力不从心。

最终，安徽省地税局在调研报告中总结道，“未来五年将是税收科学发展的关键期、税收职能作用的凸显期”。职能凸显考验的是税收部门的执政能力，要适应税收内外部环境的变化，唯有推进税收管理行为变革。

“当前，税收工作面临新形势新任务，内外环境发生深刻变化，只有推进管理转型升级，才能积极应对各种变化和挑战，才能有效发挥税收职能，才能推动地税事业科学发展。”汪建国分析说，“推进管理转型升级，是税收工作求新、求变、求发展的战略选择和现实路径。”

2011年初，安徽省地税局顺势而动、超前谋划，在“十二五”规划中明确提出“以推进管理转型升级为主线”。

2011年2月9日，农历春节后上班第一天，安徽省地税局召开题为“创先争优比作为，转型升级当先锋，为全面转型加速崛起、兴皖富民再立新功”的视频会议，全系统13000 名干部职工参会。

税收管理转型升级在安徽地税系统顺势破题。

“这是一项系统工程”

形势变化是安徽地税管理转型升级前进的动力，而目标的选择则是前进的方向。在推进管理转型升级过程中，诸多目标的正确相机抉择是其向正确方向演进的保障。

推进管理转型升级，不是一个阶段、一个时期的工作，而是一个动态的、发展的过程，不同的阶段、不同的时期有不同的目标和任务。

立足当前安徽地税工作实际，安徽省地税局将管理转型升级的指向圈定在六个方面，即：推动税收执法从重实体向更加注重程序和实体并重转变；税政管理从重视落实政策向更加注重研究政策当参谋、拓展空间增效力转变；税收征管从习惯运用传统方式向更加注重运用专业化、信息化等现代管理方式转变；纳税服务从仅仅重视满足纳税人需求向更加注重保护纳税人权益、促进税法遵从转变；税务稽查从突出组织收入职能向更加注重保障执法转变；系统建设从过多依靠行政指令性管理向更加注重依法管理、人文管理、激励管理转变。

显然，管理转型升级是贯穿地税工作各环节、各阶段的系统性工程，既涉及执法、征管、服务等税收业务层面，也包括人事、财务、资产等内部行政管理层面。

在各环节中，安徽省地税局将突破口放在税源专业化管理、纳税服务升级等方面。

2010年，宣城等市局启动税源专业化管理试点工作。根据税源结构及其风险特点，探索从“管户”到“管事”，实施“行业+规模+区域”分类管理、分级监控、分离制约的模式，并运用风险管理、信息管税、纳税评估等多种先进理念和方法，提升税收管理的科学化、精细化水平。“用一句话说，就是要能人办难事。”安徽省地税局有关负责人告诉《决策》。

“以前一个税收管理员能服务好20-30 户纳税企业，就已经相当不错了。现在一个税管员能更好地为上千户纳税企业提供优质服务。”安徽地税系统一位基层税干介绍说。

2011年，试点扩展到淮北、宿州、蚌埠、马鞍山、芜湖、宣城、铜陵和黄山等8 市。是年9月，全国税务系统推进税源专业化管理会议在安徽召开。

会议期间，国家税务总局副局长宋兰赴宣城市地税局考察调研，对安徽地税税源专业化管理试点工作予以充分肯定。

形势变化是安徽地税管理转型升级前进的动力，而目标的选择则是前进的方向。

变革的智慧

2011年，安徽省地税系统全年累计组织税费收入1434 亿元，增长37%。其中地方税收891.3 亿元，增长36.8%，规模列全国第12 位、中部第2 位，增幅列全国第7 位、中部第3 位、高出全国平均水平8.2 个百分点。从地方税收贡献看，地方税收入占全省地方财政收入的比重达到60.9%，为10年来最高水平。

管理转型升级成效显著，一系列支撑保障体系的建设与变革的方法论发挥了重要作用。

2004年国务院颁布施行《依法行政实施纲要》以来，安徽省地税系统认真贯彻落实《纲要》的各项要求，坚持把依法行政作为基本准则贯穿税收工作全过程，取得显著成效。主要表现在：法治理念显著提升，税收制度更加完备，执法行为不断规范，监督制约切实有效，权益保障全面增强，法治环境明显优化。

特别是近年来，安徽地税系统全面开展的“两条生命线”（将依法治税作为各级地税部门的生命线，将廉洁从税作为每位税务干部的生命线）教育在推进税收管理转型升级中起了重要的保障性作用。

此外，更值得总结的，还有管理转型升级中队伍建设的智慧。

工欲善其事，必先利其器。从推动管理转型升级开始，安徽省地税局即将专业化队伍建设作为其重要的保障。“地税干部必须通过针对性培训，学习新知识、掌握新技术，提高综合素质和业务能力，适应更高层次的税收管理和纳税服务需要。”安徽省地税局有关负责人分析道。

2011年，安徽地税系统共举办初任培训、业务培训以及其它各类岗位培训班318 期，培训13984 人次。

今年，安徽地税将扩大培训规模，力争到2015年底实现“双百双千”目标，即：全省地税系统拥有200 名在税收工作某一方面具备专长的领军型人才、2000 名基层复合型人才和业务能手。

在法制理念的引导和人才队伍的保障之外，随着形势发展，税收信息化建设对税收管理转型升级的支撑作用越发凸显。

作为信息化建设的重要标志性工程，安徽省地税局数据处理中心已经建成启用，并将于明年6月底先期实现全省地税核心征管数据的省级“大集中”。

同时，安徽省地税局还从高定位，按照“一年上台阶、两年创一流”的目标，力争到2013年底，构建以信息技术为支撑的税收管理现代化体系，使全省地税信息化建设达到国内先进水平。

也许，这些支撑体系与变革智慧并不高深。但正因为其不高深，才使得安徽地税系统重建的税管新格局具有探路的意义与推广的可能。