江西应对人口老龄化发展战略研究

■江西省社科院课题组

人口老龄化问题成为关系江西未来经济社会可持续发展的战略性、全局性的大问题，应对老龄化挑战是一项系统工程，必须着眼全局、谋划长远，形成应对的战略体系。我们认为，必须以系统的眼光，由制度层面、社会层面、经济层面和文化层面建构21世纪江西省应对人口老龄化的战略体系。

一、用全局和系统观念制定和完善应对人口老龄化的制度与政策

制度建设是应对人口老龄化的重要保证，我们这里所说的制度包括机构设置、保障政策、投入机制、法律法规、制度创新和制度评估等。

(一)建立权威的常态统筹机构

江西省与全国一样，人口老龄化已经并将长期成为社会的一种常态，这种“常态”是构建和谐社会、实现全面小康和科学发展的现实前提。因此，需要政府从长期协调发展的角度来制定统筹应对老龄化的战略规划，通过重构相关的公共政策体系使江西省尽快适应这种人口态势，并实现科学发展的目标。然而，目前省级老龄工作委员会和其下属的办公室，只是一个协调部门，众多的涉老政策出自不同的职能部门。短期来看，这种机构设置和运行模式无疑是重要并发挥了显著成效的。但从长期来看，各部门职责不同，职责边界不清，仅仅依赖部门联动，许多基础工作难以开展，源头问题很难得到根本解决，在涉老的服务与管理上很难形成合力，增加了成本，降低了效率。

因此，建立一个老龄事业的权威机构，是应对老龄化、降低成本、提高效率的制度基础。统筹应对人口老龄化应当首先寻求在行政管理体制上的突破，在全国行政体制“大部制”改革的背景下，建立一个权威的常态的管理机构，从体制上整合民政、卫生、人力资源与社会保障、人口计生、残联等部门的相关职能和资源，对涉老政策和工作进行统一管理、调控、实施;从法律上明确这个机构为贯彻实施老年人权益保障法的政府职能部门，并赋予其行政执法主体资格。

(二)建立稳定投入机制

各级政府应在对养老服务需求评估和成本调查的基础上，确定需要支出的公共养老服务费用，列入年度预算;根据经济和财政收入增长状况以及养老服务扩展需要，确定养老费用的年度增长目标，并以规划或立法的形式予以明确;公共养老服务费用应由省级政府与市、县政府共同承担，并争取中央政府的转移支付。政府投入应以满足特定人群(“三无”老人、高龄老人和需要特殊扶持的老人)的基本需求为目的。

建立养老服务工作专项经费，列入当地财政预算，并根据老年人增长比例等情况每年适当递增。依据养老服务事业发展目标管理考评结果，建立奖励机制。对各级政府养老服务工作实行考核，并通过以奖代拨的方式予以补助。此外，要加大居家养老服务网点建设的扶持力度，扩大政府购买服务的对象范围及力度。按照加强社会管理和公共服务的要求，加大政府对养老服务事业的投入，并改革和完善财政投入方式，提高投入效益，推动养老服务事业的快速发展。

(三)健全保障体系

1.扩大养老保险覆盖面。扩大覆盖面是构建江西养老保障体系的首要任务。当前应把扩大覆盖面的重点放在工业园区、民营企业、灵活就业人员，确保到2015年做到应保尽保。

2.扎实推进“新农保”试点。一是在全覆盖的基础上，合理确定保险费的收缴档次。一般农民最低缴费标准应以达到领取年龄时，领取养老金标准不低于当地农村最低生活保障标准为基数。二是准确设定财政补贴标准，农民多缴财政多补，充分调动农民参保积极性。三是用好补缴政策，充分体现权利与义务相对应的原则。对试点时已达到领取年龄的参保人，可根据年龄进行适度补缴;距离领取年龄不足15年的，应予以补缴足15年。这样才能提高待遇和保障水平，才能达到保障效果。

3.提升农村五保供养水平。一是要明确农村敬老院性质。农村敬老院应该成为依照事业单位登记管理的公益性社会服务组织，依法赋予其事业单位法人资格，明确资产产权归属，保障其独立开展业务活动，依法独立承担民事责任。二是要确保“五保”经费高于当地最低生活保障水平的30% ～50%，同时通过募集、慈善等渠道，积极扩大资金来源。三是对敬老院的房屋要定期维护，确保老人安全。四是制定优惠政策，鼓励社会工作、养老护理专业毕业生到农村敬老院服务。五是从长远看，根据新农村建设的布局，在区划调整、拆迁安置的基础上，将一个地区的敬老院整合成若干个农村养老机构，扩大规模，进行规范化设计建设，内部布局拉开档次，使之适应农村不同层次的老年人居住。

4.关爱农村留守老人。各级政府要十分重视农村留守老人的养老与保障，成立农村老年社会组织，帮助留守老人解除后顾之忧。

5.逐步实现高龄津贴全覆盖。力争在2015年实现全省80岁以上老人分档次享受高龄津贴，并根据经济发展状况不断提高津贴标准。

6.做到不同保障制度的有效衔接。从现在起就要谋划不同保障制度的有效衔接，其中包括“新农保”、“城镇职工养老保险”、“城镇居民养老保险”、“失地农民养老保险”和“城乡居民最低生活保障”等的衔接。

7.开展“以房养老”试点。“以房养老”也称为“住房反向抵押贷款”或“倒按揭”，是指老人将自己的产权房抵押给金融机构，以定期取得一定数额养老金或接受老年公寓服务的一种养老方式。[1]建议在“十二五”规划期间在南昌、九江、赣州等城市开展试点，2020年在其他城市全面推行，2030年在全省城乡全面推行，以辅助解决日益严峻的人口老龄化问题。

(四)提供法律保障

1.出台符合本省实际的《〈老年人权益保障法〉实施细则》。在国家没有对《老年人权益保障法》作出修订前，江西省有必要出台 (或修订)符合本省实际和司法实践的《〈老年人权益保障法〉实施细则》，以应对快速老龄化带来的问题。

2.建立法律援助平台。公民养老权作为一项法定权利，权利的救济离不开国家强制力的保障。一是为养老权诉讼开辟法律援助绿色通道，负责解答老年人的法律咨询、指导老年人办理养老权诉讼案件。二是建立老年人维权诉讼费用减免制度。三是树立诉讼服务意识，加快基层司法制度改革，建立便民诉讼机制。对老年人的诉讼案件采取灵活开庭形式，对行动不便的老人实行上门开庭，加快案件的裁决，加大对养老权案件的执行力度。[2]

(五)制定优惠政策，加大扶持力度

1.保障养老机构建设用地和社区养老服务设施用房。把养老服务机构建设纳入城市基础设施建设的整体规划。对纳入建设规划的养老服务设施建设项目，有关部门优先审批，并在下达给各地的年度新增建设用地计划中给予优先安排。乡(镇)村公益性养老服务机构建设用地经批准可以使用集体土地。鼓励社会力量通过对闲置厂房、民用设施改(扩)建来办民办养老机构。新建住宅小区要按30平方米/百户的标准配备养老服务用房。优先安排建设用地，对纳入规划建设的非营利性养老服务机构建设用地，应采取行政划拨的方式供地，并优先予以保证。对不具备划拨用地条件的，也可采取协议出让方式供地，但应严格审批，确保土地真正用于养老事业。

2.减免养老服务机构相关税费。对经民政部门审批认定的养老机构和居家养老服务机构，免征营业税，暂免企业所得税，暂不征收自用房产、土地、车船的房产税、城镇土地使用税、车船使用税。免收城市人防建设资金、残疾人就业保障金、城市基础设施配套费、新型墙体基金、教育地方附加费、人防工程易地建设费、绿化补偿或占用绿地费。对卫生防疫、物价、消防等部门的相关年检收费给予适当减免。暂不征收污水排污费。减半征收人防建设费、义务植树费、房屋产权登记费。用电、用水、用气按民用价格缴费，使用固定电话执行住宅电话交费标准，有线电视减半收取初装费，收视维护费按居民收费标准收取。

3.对公办养老服务机构加大财政投入力度。各级政府要加大对公办养老机构的财政投入，列支福利彩票、体育彩票公益金相应配套。按1∶10的比例配备农村敬老院工作人员，明确其工资来源渠道，提高其工资标准，省财政给予相应补助。在满足公办养老服务对象入住的前提下，允许公办养老机构为社会化养老服务。积极探索公办养老机构服务对象到民办养老机构养老的新途径。积极争取中央专项资金，省市县有计划地安排建设一批重点养老服务项目。积极探索公办民营的路子，加快内部管理、用人用工和分配制度等改革，完善运行机制。

4.对民办养老服务机构实行建设和运营补贴。对按标准建设、取得《社会福利机构设置批准证书》和《民办非企业单位证书》的民办养老机构，由省财政给予补贴。对用房自建且建成投入使用的，按2000元/床位给予一次性建设补贴;对用房属租用且租用期在5年以上的，按核定床位数分5年给予100元/年·床位的租赁补贴;对已开业运营的，按入住老人实际占有床位数给予600元/年·床位的运营补贴。市、县(市、区)财政也应给予相应补贴。对接收安置农村“五保”对象和城镇“三无”人员的民办养老机构，当地政府按规定标准支付供养对象的生活补助费，并按自费最低标准酌情给予补差。民办养老服务机构所办医疗机构已取得执业许可证并符合资格条件的，按有关规定申请并经批准后，可纳入城镇居民基本医疗保险定点范围。

5.对居家养老服务网点建设进行扶持。要完善现有社区养老服务网点的基础设施，拓展服务功能，提高服务水平。结合城乡社区建设，新建一批具有一定规模，具备生活照料、文体活动、医疗康复、精神慰藉等功能的示范性社区老年服务中心。采取财政补助新建网点、购买公益性服务岗位、提供服务场所等扶持政策，引导和鼓励社会中介组织、家政服务企业等社会力量兴办居家养老服务业。对按规划和标准新建的社区养老服务网点，省财政给予适当补助，所在市、县(市、区)财政给予相应配套补助。

(六)建立老龄事业制度评估体系

评估具有监测、评价、导向、纠错等功能。为了应对人口老龄化和推进老龄事业发展，有必要建立老龄事业制度、政策评估体系。

1.出台老龄事业制度、政策评估指标体系。

2.委托独立的评估机构，根据评估指标对老龄事业制度、政策的执行、落实、效果进行评估。

3.评估结果反馈给政府相关职能部门，供相关职能部门调整政策、修订制度、进行奖惩时使用。

二、政府主导，社会协同，共同应对

人口老龄化是全社会面临的问题，需要政府、社会、家庭、个人形成合力，共同应对。

(一)整合为老服务资源，建设养老工作队伍

养老问题涉及方方面面，为老服务资源也分布于民政、妇联、工会、文化教育、劳动人事及企业等各部门，难以形成统一的管理。为使这些有限的为老服务资源更好地服务于老年人，必须将这些资源整合起来，形成合力。把各种社会资源和已有的各种服务整合起来，涉及部门之间的协同，应成立专门的职能部门 (老龄机构)，协调、整合各类服务资源，盘活闲置资源，连通所有为老人服务的社会机构(医疗卫生资源等)和专家。比如，整合民政部门福利服务资源与卫生部门医疗保健服务资源，发挥区域内养老机构与综合性医院对社区居家养老的指导和辐射作用。

建设专业化和志愿者相结合的养老服务队伍。把建设养老服务队伍与促进社会就业结合起来，将养老服务技能培训纳入城乡就业与再就业培训体系，享受相关优惠政策。逐步提高养老服务人员工资水平，落实社会保障待遇，促进养老服务队伍稳定。鼓励城镇零就业家庭、城乡低保户、长期失业人员、低保边缘户人员等就业困难群体到养老服务机构就业与再就业。积极发展志愿者队伍，探索建立义工服务时间储备制等互助服务体制。组织实施国家人力资源和社会保障部《养老护理员国家职业标准 (试行)》，推进养老服务职业技能资格鉴定和专业职称评定等工作，实行持证上岗。

(二)发展涉老教育事业

1.发展老龄教育事业，实现“老有所学”。设区市2015年前至少要有一所政府资助的老年大学，街道要有老年大学的分校，社区要有教育培训机构;政府要加大对老年教育培训的投入，尽量做到无偿或低偿，以满足老年人“老有所学”的需求。

2.学校应开设为老服务专业。相关中专和综合性大学都应开设为老服务的专业，如老年心理、老年营养与膳食、老年护理、老年社会工作等专业。目前我国有失能和半失能老人3000多万，按照1∶3的比例，大约需要养老护理人员1000万左右，而全国现有养老护理人员仅30多万人，其中取得职业资格的不足10万人[3]。学校开设为老服务专业是应对人口老龄化的重要举措，是养老护理专业化、职业化的需要，此举在提升老年生活质量的同时，也可为社会提供大量就业岗位。

3.加大全科医生培养力度。2011年7月1日，国务院颁发了《关于建立全科医生制度的指导意见》，规划到2020年我国将基本形成统一规范的全科医生培养模式和“首诊在基层”的服务模式，基本实现城乡每万名居民有2～3名合格的全科医生，力争让每个家庭都能享受到全科医生的服务。

为应对人口老龄化和提高老年人的生命质量，我们应该加快培养全科医生的速度，在专业院校扩大全科医生招生比例，提高在基层工作的全科医生待遇。

(三)把心理慰藉作为养老服务的重要内容

精神健康是老年人的一项基本权利。全社会应当形成一种共识，那就是精神健康是衡量老人“健康”的重要指标之一，与生理健康是相辅相成的。维护老人精神健康的意义，丝毫不亚于为老人提供经济生活保障。

为应对人口老龄化，需要建立老年人心理慰藉体系，在社区建立老年人心理咨询机构，成立针对老年人的心理辅导队伍，制定老年人心理干预方案，宣传老年心理健康教育，为老年人提供心理咨询和心理辅导。

(四)整合社会资源，提高为老服务水平

江西人口老龄化的显著特点就是“未富先老”“未备已老”，经济发展的现状决定了高质量、高水平的养老机构、设施、人才等都不可能一步到位，离老年人的需求还有较大距离。这就要求在经济社会发展的过程中，一方面加大投入，逐步满足日益庞大的老年人口的养老需求;另一方面，要注意整合社会养老资源，提高为老服务水平。整合各种适应老年人活动的场所，将社区内的闲置、剩余资源转化为养老服务资源，动员有关单位将学习、文体、服务性设施向社区老人开放;整合各种医疗卫生资源，社区养老服务中心与社区医疗机构建立制度性联系，为老年人提供医疗、保健、康复服务，同时将富余的医务人员充实到居家养老服务队伍中去，为老年人提供上门服务。

(五)创建城乡社区老年人社会组织

社区老年社会组织是老年人参与社会活动的重要载体，通过参与可以提高其社会适应能力，发挥老年人的潜在优势和作用。

社区老年社会组织是“互助－自助”的重要渠道。我们把60～69岁的老年人称为轻老年，70～79岁的老年人称为中老年，80岁以上称为老老年。轻老年一般身体健康，工作经验丰富，可以为社区居家养老提供力所能及的服务，他们为中老年和老老年提供服务，既可丰富自己的老年生活，又可作为互助的时间储存在社区，自己进入中老年或老老年后可以在社区兑换其他轻老年对自己的服务，在社区形成“互助－自助”的良性循环。

社区老年社会组织是老年人表达利益诉求和维护权利的重要载体。老年社会组织可以在政府职能部门、司法机构与老年群体之间搭建老年人利益表达和权利维护的桥梁，方便政府职能部门能更及时、更准确了解和掌握老年的利益诉求，帮助老年人解决困难，方便司法机构更快捷地帮助老年人维护权利。

政府要降低城乡社区老年社会组织组建时的准入门槛，协助城乡社区老年人建立自己的组织。政府应该给社区老年组织的建立给予资金和场地上的帮助，给予优惠政策，提供孵化基地，使老年社会组织能够顺利发展。

(六)加强管理、监督

严格执行行业准入制度，健全养老服务机构监管体系。我省应尽快出台养老服务机构的规范性管理制度，对其设置条件、服务管理、扶持与优惠、监督与评估、法律责任等方面进行规定。加强对公办养老服务机构的运营管理，凡以财政和福利彩票公益金投资为主体建设的养老服务机构必须用于养老服务，严禁改作宾馆、饭店、写字楼和其他商业用房，并完善公办养老服务机构收费制度。在服务人员管理方面，对于专业服务人员，要建立合理的考核制度，形成服务人员的激励、退出机制。同时，还要建立志愿者、义工队伍管理制度，以利于志愿者队伍的可持续发展。

三、制定优惠政策，促进老龄产业发展

在未来50年，江西省老年人口处于一个快速增长期，老年人的特殊需求在迅速增长，以满足老年人特殊需求的产业应运而生，这就是老龄产业。发展老龄产业是全面建设小康社会的需要，是提高老年人生活质量的必然要求，是促进代际和谐、社会进步的重要标志。

政府要加强对老龄产业的宏观指导和调控，制定江西发展老龄产业的中长期规划;根据老龄产品的不同性质，制定和完善扶持老龄产业发展的优惠政策;老龄产品具有公共产品、私人产品和准公共产品的属性，根据不同属性，走“政府主导、社会支持、企业参与、市场推动”的老龄产业发展之路;加大老龄产品的研发力度;加强老龄产业人才培养。

四、转变观念，营造氛围，把应对人口老龄化纳入文化建设的战略目标

转变观念，营造氛围，是应对人口老龄化在文化建设方面的战略任务。要加强舆论宣传，弘扬中华民族传统美德，营造敬老氛围。在全社会广泛开展尊老、爱老、助老教育，转变社会养老观念，倡导新型孝道文化。

(一)转变观念，改变对老龄社会的悲观态度

人口老龄化固然会给经济社会的发展带来挑战和压力，但只注意挑战和压力，把人口老龄化当成包袱，这是不准确也是不客观的。

1.老年人口不应被片面看成是社会的负担，而是具有生产性的重要资源。应该重新深入老年生活本身来理解老龄社会和构建老龄社会，在生产性老龄社会的思路下完善社会经济生产体制。许多退休人员经验老到，技术过硬，而且在具有同等工作能力、付给相同薪水的情况下，聘用企业还不必为退休人员缴纳社保金，这能节省20% ～30%的成本开销。

2.传统的老年赡养测算方法，把每位65岁以上的人算作是处于工作年龄者的依赖者。然而，随着生活水平和医疗条件的提高，许多年龄超过65岁的人并没有丧失劳动能力，也不需要他人的照顾，相反，他们还能为别人提供照顾。社会应该充分发掘这部分资源，让他们在应对人口老龄化战略中发挥作用，作出贡献，实现“老有所为”的人生价值。

3.为老服务是新的经济增长点。为老服务的主要内容有:老年生活保障服务、老年医疗保健服务、老年生活照料服务、老年精神生活服务、老年权益维护服务等。为老服务在老龄社会应该得到较快较大的发展，可以提供大量就业岗位。进入为老服务行业人员大多都应该接受教育和培训，这样又可以促进教育和培训事业。

4.老龄产业将促进经济结构转型。老年人的发展性需求和价值性需求的满足，是21世纪老龄社会持续发展的动力之一，充分关注和满足老年人的这些需求，必定促进老龄产业大发展。老年人消费观念的转变为老龄产业的形成和发展提供了客观需要，老年人收入不断提高为老龄产业的发展提供了广阔前景。

人口老龄化直接促进经济结构转型，包括出口导向向内需导向的转型，投资主导向消费主导的转型，中高碳经济向低碳经济的转型，增长方式由政府主导向市场主导的转型，非均衡发展向相对均衡发展转型等。

(二)确立健康老龄化和积极老龄化意识

全社会应确立健康老龄化、积极老龄化的意识和理念，将实施健康老龄化、积极老龄化战略纳入江西省国民经济和社会发展的中长期规划，提高对老龄问题的认识，明确老龄工作的方向。

[1]冯佳.“以房养老”离中国老人有多远[N].中国社会报，2011－10－28.

[2]侯东德.养老权的法律保护[N].光明日报，2011－06－05.

[3]王逸呤.老有所养怎么养[N].光明日报，2011－09－01.